国家“三个重大”分析和气象“十三五”规划重大政策选择

陈正洪，陈鹏飞

(中国气象局，北京 100081)

第十三个五年规划时期将是我国经济社会发展的重要时期，是全面建成小康社会的关键五年，也是全面深化改革的关键五年。同样，“十三五”时期也是气象改革发展的重要时期，是我国从气象大国向气象强国迈进的重要五年。正确认识国家“十三五”规划提出的“三个重大”，深刻把握国家发展的基本趋势，对于准确理解国家规划的内涵，研究制定气象部门“十三五”规划的重大政策具有重要的学术意义。

一、“十三五”时期“三个重大”的缘起

2014年9月初，国务院总理李克强主持召开国务院组成部门和相关单位负责人会议，首次明确提出:认真研究一批重大工程、重大项目和重大政策，对经济发展和结构调整全局起带动性作用，推进社会建设，加强生态环保，保障改善民生，解决突出矛盾，增进公平效率。至此，“重大工程、重大项目和重大政策”被规划界简称为“三个重大”。

当前，我国正处于从经济高速增长向中高速增长转换的新常态，“十三五”规划要解决制约经济新增长的各种软硬件问题。“三个重大”将贴近民生领域、公共基础设施薄弱领域、能拉动消费的基础设施领域，围绕“一带一路”战略、长江经济带发展、京津冀协同发展等国家重大战略展开投资。

未来，“十三五”规划必须具备“三个重大”:一批重大项目、一批重大工程、一批重大政策，这些对于气象部门的规划将会产生直接的影响。重大政策是“三个重大”的有机组成部分，要从国家层面的高度全面理解重大政策，有必要全面阐述“三个重大”的具体内涵。

二、国家“三个重大”的内涵与外延

分析李克强总理从2014年到2015年关于“三个重大”的论述，结合中央文件和最近两年国务院颁布的相关意见，可以分析出“三个重大”的内涵和外延，如表1所示。

表1 “十三五”规划“三个重大”的分析

(一)重大工程的全局性

2014年，李克强总理考察长江经济带时，从国家层面指出，未来要通过一批重大工程，促进长三角、长江中游城市群和成渝经济区实现产业对接。研究表明，多数国家的经济发展都是从沿海地区起步，沿着内河向国家的纵深发展，这是一条重要的经济发展规律。“十三五”期间，我国的长江经济带将要形成新型格局，促进沿海地区与中西部地区的互补，带动发达地区的产业向欠发达地区有序转移，推动新型城镇集聚发展，形成直接带动一半中国人口的经济发展区，为进一步发展提供新动力。重大工程是全局性的投资，属于促进国民经济长远发展的基础性基本建设，对经济发展和结构调整具有较强的带动作用。

(二)重大项目的民生性

从中央政府推动中西部铁路建设等有助于促进结构调整和加强薄弱环节的重大项目来分析，建设重大项目的目的是把“惠民生”工作办实办好，为经济持续健康发展开拓更大的空间。例如，城市基础设施建设是经济发展的重要前提，这类重大项目不仅可以弥补交通等方面的短板，而且可以夯实长远发展的基础，服务民生。2015年的政府工作报告指出，要发展文化事业和文化产业以及重大文化惠民项目，这表明重大项目是注重社会自身建设、加强生态环保建设、促进改善民生的重要建设项目。

值得注意的是，本届中央政府对于重大工程和重大项目的思考与认识处于不断深化之中，二者有所交集。比如在2015年的政府工作报告中，工程和项目出现并列的现象。①李克强:《2015年国务院政府工作报告》，2015年3月16日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015－03/16/content_2835101.htm，2015年8月10日。比如，为完成“十二五”规划重点任务，将实施一批新的重大工程项目，包括棚户区的改造、地下管网建设等民生项目，铁路、公路、内河航道等交通项目，水利和高标准农田项目，信息与电力等网络项目，清洁能源保障项目，传统产业技术改造项目，节能和生态建设项目等等。这表明，无论是重大工程还是重大项目都是多箭齐发，重点向中西部地区倾斜，使巨大的内需得到更多释放。

(三)重大政策的目的在于增进公平和效率

在我国古代，“政”的字意为政权、政事，“策”的字意为对策、计策、策划、策略。政策研究古已有之，在中国最早的史书《尚书·周书》里，保存了西周天子一系列重要决策的记录，蕴含了珍贵的政策思想。工业革命之后，公共政策研究作为政府行政的有力工具得到了各国政府的普遍重视。重大政策可以从社会、技术、经济、法律等多个维度进行分析。

从社会政策角度分析，中央政府将深入推进行政体制改革放在2014年工作清单的第一位，并强调，“进一步简政放权，这是政府的自我革命”。缩短审批流程，提高政府办事效率，探索事中事后监管，创造公平竞争的市场环境，使广大企业和群众得到更多实惠。

从技术政策角度分析，利用现代信息技术，为政府管理提供科学信息，使政府服务更加到位。地方政府依靠创新驱动，谋求综合竞争优势，推动产业向中高端升级，促进协调发展。企业需要创造自己的核心技术、品牌和标准，积极参与国际竞争，为绿色发展提供强大科技动力。

从经济政策分析，中国政府特别重视经济发展，在未来五年，中国注重稳定和完善的宏观经济政策。完善差别化的区域发展政策，包括推进西部开发，依托黄金水道建设长江经济带以及振兴东北老工业基地等重大决策。推动城镇化，加快基本公共服务均等化、城镇产业发展、基础设施建设和农业现代化等关键问题。

从法律政策分析，以法律法规破除障碍，进一步解放生产力。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，到2020年，要基本建立与小康社会相适应、有效支撑社会管理和公共服务、依法保障公民权益的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户。②中华人民共和国国务院:《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，2014年7月30日，http://www.chinanews.com/gn/2014/07_30/6439778.shtml，2015 年8 月10 日。中共中央和国务院在最近两年密集发布多项法律法规，力度之大前所未有。

以上四个方面基本概括了重大政策的分析维度。“十三五”期间，在这一基础上，重大政策更加重视补短板、兜底线、改善民生，保障群众的基本生活，提高人民生活水平，办好职业教育，增加就业，搞好城市基础设施特别是地下管网设施建设等等。未来五年，将会引入第三方，评估重大政策的落实情况，建立长效机制。这表明，重大政策是依托国家法律法规的政策体系，可以解决当前的突出矛盾，增进社会公平与效率。

三、气象部门重大政策产生与选择的背景

(一)历次气象规划没有明确提出重大政策

随着“四个全面”战略布局的推进和法治化进程的加速，气象发展规划将会变得更加具有法律效力，对气象事业的发展和政策研究水平的提高将会起到更直接的促进作用。

相比以往的气象发展规划，这是“十三五”规划可以进行创新的领域之一。“十五”“十一五”“十二五”气象规划都没有明确提出重大政策，只有保障措施比较接近重大政策的含义。可以想见，重大政策将会成为气象发展“十三五”规划实施过程中的重要支撑，因此，需要将重大政策与全面深化气象改革、气象法治化建设等问题衔接起来，解决发展中的深层次矛盾和突出问题，有效发挥政府和市场的作用，着重解决创新驱动和人才战略问题，着重解决依法行政问题，为规划的实施营造良好的政策环境，促进气象事业平稳健康发展。

此外，重大政策既可作为与规划配套的保障措施，也可作为规划实施过程中的具体项目，这是对规划编制的又一新的突破。

(二)重大政策是推动国家气象事业中长期发展的重要手段

“十三五”时期是全面建成小康社会的决战时期，是全面深化改革的攻坚时期，是全面推进依法治国的关键时期，气象“十三五”规划具有极为重要的意义。当前，中国经济面临产业结构、社会结构、需求结构的三重转型。从社会结构的角度而言，中国要发展为以中等收入群体为主体的橄榄型社会，就要培养中产阶层，增强中低收入阶层的消费能力。“十三五”期间要解决中等收入陷阱、产能过剩、地方债务负担等问题，加快城镇化改革，提高消费能力。这些背景因素虽然短期内不会影响气象部门的业务发展，但作为长期的社会变量，会逐渐影响未来五年的气象事业发展。比如中产阶层壮大后，将会对气象服务提出不同量级的需求;再比如国家“三大战略”将对气象服务提出新需求，流域和区域气象一体化可以服务于新型经济形态(如物流和期货气象服务等)。

未来五年乃至更长时间，中国将从中等收入阶段转向高收入阶段，不同于从低收入阶段向中等收入阶段的转变，内外部环境已经发生了根本性变化。调整国内需求结构是必然的:一方面要培育有活力的国内消费市场，另一方面要调整产业结构，促进产业从低端向中高端转化。此外，世界经济下行压力增大，中国必须从外需导向型的产业结构转向内需导向型的产业结构，在这个过程中社会对气象部门将会提出更高的要求，气象服务涵盖的领域将更加宽泛，服务的内涵也将更加深刻。发展气象服务业，还要建立健全政策支持体系。放宽市场准入条件，持续增加气象服务业在产业结构中的比重。打破行业垄断，降低气象服务业的市场准入门槛，允许和支持各种市场主体进入气象服务产业。

随着经济的发展，我国将从陆地大国走向海洋大国和海洋强国，海洋气象将发挥重要的作用，因此，亟需强化与海洋有关的气象观测、预报、服务等业务。

四、“十三五”期间气象部门重大政策的选择

“十三五”期间，国家发展和气象事业的发展均存在一些不确定性，分析各种因素，提出以下六个方面的建议。

(一)为国家重大战略提供优质气象服务

1.提高气象部门为国家内政外交服务的水平

气象事业是国家发展和民族复兴的重要保障力量之一，要从“看经济发展”逐渐转变为“促经济发展”。加强气象现代化建设，为区域化经济带提供整体气象服务。比如服务“一带一路”战略的经济需求，提前做好沿线国家气象观测和预报服务的准备，包括布置观测、数据合作共享、服务国际化等。为长江经济带等区域化经济带提供整体气象服务。服务国家外交战略，做好使馆区环境气象预报工作，做好援外重大工程、重大项目的气象服务工作，做好气象援外工作。做好气候变化和低碳发展的国际谈判支撑工作等。

2.提升京津冀一体化发展中的气象服务

建立三地气象服务协调机制，统筹考虑观测和预报预警服务，包括一体化交通、一体化产业布局所需的气象服务。统筹治理大气污染，采取有效措施，构建一体化的气象基础设施和公共服务体系。加强城镇化过程中的气象服务，为城镇化建设提供气象条件、气候资源和气候容量评估。

3.加快重大气象灾害应急服务体系的平台建设

以计算机网络系统为基础，提升专业技术水平，提高应急处理能力。在重大气象灾害性事件发生时，气象系统内部能实时指挥调度。气象部门与政府部门、非政府组织、企业等共享信息，互相协作，使气象预警信息在有效的时间内通过有效的渠道到达有效的用户手中，使他们能够及时采取有效的措施，防御气象灾害，减少人员伤亡和财产损失。

4.完善海洋气象服务和新型经济形态气象服务

提升气象部门的海洋气象观测能力和预报水平，特别加强南海气象服务能力，从近海气象走向远洋气象。加强新型经济形态气象服务的核心技术，在航空气象、太空气象(卫星发射气象服务)、物流气象、期货气象等方面提供优质服务。注重培养新型、复合型预报人才，突破新型经济形态气象服务的人才瓶颈。加强“世界预报员”的人才建设，构建复合型的人才团队。

(二)深化改革，增强气象事业发展动力

1.继续深化气象改革，有效发挥政府和市场的作用

加快推进重点领域和关键环节改革，提高管理水平和工作效能，促进简政放权。建立气象事权和支出责任相适应的制度，明确中央和地方的事权以及相应的支出责任。深化气象预算和财务体制改革，健全与气象管理体制相适应的预算和财务管理制度。

2.明确中央和地方的气象事业支出责任

完善与双重领导体制相适应的财政制度和法制体系，争取在“十三五”期间出台国家层面的文件。完善气象部门计划财务管理体制，坚持综合预算，明确中央与地方的财权划分，确定国家气象事业所需的基本建设投资和维持经费。

3.加强气象部门在公共气象服务中的基础作用

积极培育气象服务市场。发挥市场在气象服务资源配置中的重要作用。激发社会组织参与公共气象服务的活力。加快建立适应需求、快速响应、集约高效的新型业务体制。

(三)加快推进气象现代化，提高保障改善民生的能力

1.强化顶层设计，完善事业体制和工作机制

加快建设具有世界先进水平的现代气象业务体系，提升气象业务服务的科技水平和能力。大力发展现代气象业务，构建现代气象服务体系的运行机制，完善组织结构，强化技术支撑。

2.大力推进气象信息化

实施综合气象观测系统发展规划，深化预报预测业务的发展，加强公共气象服务建设。未来5年，要加快建立满足需求、结构合理、功能完善、保障有力的气象现代化体系，明确各级政府在推进气象现代化、气象事业发展规划、公共财政保障等方面的主导作用，推动将气象工作纳入地方政府的考核指标体系。

3.明确地方政府在气象现代化建设中的责任

建立中国气象局和地方政府双重推进气象现代化的格局，更好地发挥气象工作在经济社会发展全局中的职能和作用。加快建设具有世界先进水平的现代气象业务体系，为国家治理现代化做出积极贡献。

(四)鼓励气象科技创新，突破重大核心技术

1.实施国家气象科技创新工程

着力突破一批制约业务发展的重大、核心、关键、共性的科学技术。围绕重大科研方向，优化科技资源配置。进一步完善成果转化应用机制，推进重点领域科技成果转化中试基地建设。健全科技项目决策、执行、评价相对独立的监督机制和配套的奖惩制度。力争到2020年，实现气象核心技术的跨越式发展，显著缩小与国际先进水平的差距，实现国际影响力的明显上升，实现气象现代化业务能力的大幅提高，实现气象预报、应对气候变化和开发利用气候资源能力的大幅提升。

2.集中力量联合攻关，解决重大业务技术问题

进一步优化学科布局，完善管理机制。促进研究、业务与服务相结合。科学地认识天气预报、气候变化的规律，强化基础数据建设，积极推进监测系统建设。建议在“十三五”期间，强化气象灾害风险评估与预警服务能力，逐步建立集气象灾害风险普查、风险识别、风险预警和风险评估于一体的气象灾害风险管理体系。从机构设置、决策协调、政策法律、资金保障、科技研发等方面推动气象灾害风险管理机制创新，为我国气象灾害风险管理提供有力保障。

(五)以人才优先战略提升部门整体素质

1.围绕核心任务，构建国家级创新团队

加强国家级创新团队建设，建立多层次多类型的公共气象服务人才培养体系和用人机制。支持相关高校和科研院所加强学科的交叉整合，加快培养气象服务的专业人才。依托国家重大专项、科技计划及合作项目，培养国家级创新团队和高层次领军人才，推进科技领军人才培养、创新团队建设、重点研发任务的结合。改进创新团队的遴选和管理工作，建立创新团队退出机制。

2.建立以开放、竞争、流动为特点的选才用人机制

进一步完善用人机制，充分利用部门科技领军人才、首席科学家等各类优秀智力资源。以开放的视野，从国内外引进首席专家、创新团队负责人等优秀人才，建立按需设岗、按岗聘用、人岗相适的激励机制，激发人才的创新活力。大力推进基层气象人才队伍建设，统筹部门内外、国内外的人才资源。

3.建立绩效管理考核评价激励机制

实行绩效机制，评价标准与岗位职责、工作业绩和实际贡献紧密联系。对于突破核心技术、做出突出贡献的团队和人员，加大奖励的力度。完善以提高核心科技水平和实际业务能力为导向的人才考核评价机制，健全人才的海外开放合作激励机制，促进气象高等教育与现代气象业务的有效衔接，加强教育培训，加强基层人才队伍建设。

(六)深化改革，实现合作开放共赢

1.深化改革，加大开放合作

加快推进重点领域和关键环节的改革，合理有序地开放气象资源。气象部门和相关行业涉及气象的资源应逐步向社会开放。除了涉及国家机密和核心平台的数据和程序，其他气象资源要逐步向公众开放，公众按照法定的程序、规范获得气象资源，并按政策法规从事气象事业。引导社会资源合理进行气象观测，将相关数据纳入气象整体预报系统。

2.鼓励社会参与气象服务，提高改革管理水平和工作效能

充分考虑气象工作的业务特点、受益范围以及地方的自主性、积极性，鼓励民间力量投资、参与气象服务事业，加大地方政府购买气象服务的力度。完善与双重领导体制相适应的财政制度和法制体系，加强气象部门在公共气象服务中的基础性作用，积极培育气象服务市场，促进气象信息产业的发展。

3.协同创新，开发共赢

引导高校、研究院所、科学家等加入气象科学技术研究，着力突破一批制约业务发展的重大、核心、关键的科学技术。围绕重大科研方向，优化科技资源配置。建立完善自主创新和协同创新机制，集中社会各界的力量，联合攻关重大业务技术问题。鼓励吸收消化国际先进的科研理念和科学理论，结合我国实际，进一步优化学科布局、完善管理机制。

总之，相比于传统的政策科学，国家规划和气象规划中的重大政策更具有实践意义和可操作性，有待学界进一步深入探索。