落实检察机关的新职责

甄贞

党的十八届四中全会提出要完善检察机关行使法律监督权的法律制度，为检察机关加强和改进法律监督工作提供了根本依据和保障，同时也对检察工作设定了新的任务和目标。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度

党的十八届四中全会赋予了检察机关对行政违法行为进行监督的新职责。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督的制度，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，既对检察机关的法律监督寄予了厚望，也进一步丰富和拓展了法律监督的职能范围。

四中全会提出的公益诉讼概念，目前在法律层面还缺乏操作性的规定，理论层面的研究也还不充分。在理论界，对于公益诉讼概念的理解，一般包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类型。新民事诉讼法第55条增加了关于民事公益诉讼的规定，具体为“对污染环境、侵害众多消费合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼”，其诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”。由于民事诉讼涉及平等权利主体的民事纠纷，检察机关干预过多，容易影响司法公正。习近平总书记在《决定》的说明中用较大篇幅做了解释，对于无直接利益关系人的侵害公共利益的行政不法行为，由检察机关提起公益诉讼，具体来说，《决定》中的公益诉讼就是理论界所称的行政公益诉讼。

近年来，公益诉讼是理论与实务界研究热点。不惟学者对检察机关提起公益诉讼鼓与呼，检察机关的相关人员也发表著述明确表示支持，《决定》的提法实际契合了学界和业界的双重呼声。行政权作为公权力的重要组成部分，本身具有扩张性、侵犯性、任意性的内在基因，需要加强对其监督。在行政权、审判权、检察权中，行政权是最具扩张性的权力，法治监督体系中最要规范和约束的是行政权。检察机关提起公益诉讼与法律监督职能具有内在一致性，且本来就有对行政诉讼的法律监督职能与实践，具有组织和专业优势，也有利于国家法治监督体系中行政监督资源的整合。

当然，公益诉讼制度的立法和实践基础都还比较薄弱，民事诉讼法、环境保护法模糊规定了民事公益诉讼，行政诉讼法修改时未对行政公益诉讼进行具体制度设计。在域外司法实践中，检察机关提起公益诉讼是普遍的做法，但在我国未能得到推广。目前，我国个别地区检察机关有提起公益诉讼的先例，例如2004年河南省宜阳县人民检察院诉县工商局利用职权收取合同鉴证费案等。但北京市还没有过尝试。《决定》将“检察机关在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”，纳入法律监督范围，并且明确了督促起诉、发送检察建议、提起行政公益诉讼等监督方式；习近平总书记对《决定》的说明，将“公益诉讼”的对象明确指向“一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等”。但是，检察机关究竟应该通过何种渠道发现监督线索、是否做社会的监察员，开展广泛意义上的一般监督，需要我们进一步研究。我们认为，检察机关办案力量有限、监督能力也有局限，应当防止“贪大求全”，对行政权的监督仍然应定位于履职范围内，即针对行政行为的监督，以对行政申诉案件的审查为主，结合检察机关的各项执法办案工作及群众、社会反映较大的热点事件，审查行政违法和行政不作为。

加强对司法活动的监督

加强和完善检察机关对司法活动的监督，促进司法公正，符合人民群众的呼声，也是近年来刑事、民事、行政诉讼法修改完善的重点内容之一。近年来，检察机关围绕“强化法律监督，维护公平正义”工作主题，大力加强诉讼监督工作，取得了明显进步。但不可否认，诉讼监督尤其是对行政诉讼的监督仍然是检察工作中的薄弱环节，监督效果尚没有达到党和人民群众的期望和要求。《决定》明确提出：“规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，进一步强调要完善检察机关行使监督权的法律制度，突出强调要“加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”，以期望和保障检察机关的诉讼监督切实发挥应有的作用。可见，四中全会更加注重检察机关依法全面履行法律监督职责，对三大诉讼法的法律监督要齐头并进、协调发展。检察机关必须深入研究三大诉讼法的规律和特点，依法对执法司法活动的每一个环节进行监督，维护法律的严肃性，保证监督的严密性。

同时，《决定》还确立了“以审判为中心”推进诉讼制度改革的思路，其目的在于确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，将来的诉讼监督工作重点需要进行适应性调整。以审判为中心，意味着整个诉讼制度和活动围绕审判而建构和展开，主张审判特别是庭审活动的实质性，参与诉讼各方更集中注意在法庭上发挥作用，需要注意审判职能与监督职能、诉讼活动的联系和差异，诉讼监督工作也应当进行必要调整。以审判为中心，并不是以法院为中心，还应当坚持各司其职、相互配合、相互制约的原则。不过，在证据裁判规则的贯彻下，证据变数加大，需要遵守疑罪从无、证据裁判、非法证据排除等刑事诉讼基本原则，严格遵守法律规定的证据标准，推进侦查取证模式和证据审查模式的转变。同时，调整诉讼监督重点，侧重和运用多种监督方式纠正侦查违法行为，着力发现、核实和纠正诉讼违法行为。

健全行政执法和刑事司法衔接机制

“两法”衔接机制，主要是针对一些行政执法部门在工作中发现刑事犯罪问题后，不及时移送司法机关，以行政处罚代替刑罚的现象。《决定》提出实现行政处罚和刑事处罚无缝对接，并提出“完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”，克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象。

早在2010年，北京市就开始确立“两法”衔接工作。2011年，在全市推动建设“信息共享”平台。目前，已经在顺义、昌平、大兴等11个区县依托政务网建成了涵盖26家执法、司法机关的“网上衔接、信息共享”平台，基本实现案件咨询、移送、办理、监督和法规查询等网上衔接。2014年，全市在“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品”（简称“双打”）工作小组的指导下，建立了“双打”案件中的市级信息平台，涵盖公安、工商、质监、商委等16家行政执法部门。但是，实践中两法衔接还存在很多棘手问题。在相关国家规范性文件中，同时出现了“明显涉嫌犯罪”、“符合刑事追诉标准”、“涉嫌犯罪”等几个移送标准，给行政机关移送案件带来困扰，也严重制约了检察机关的法律监督工作。证明标准不明确，导致行政执法机关普遍存在录入不及时、选择性录入等问题，信息共享平台的作用发挥不明显。比如近两年在办理侵犯知识产权犯罪案件中，检察机关发现有上下游犯罪线索，行政执法机关并未移送，经询问原因仅仅是未能查明犯罪嫌疑人身份。

目前的“两法衔接”机制包括平台建设，均仅限于行政执法机关、公安机关和检察机关，缺少审判机关的参与，造成相关审判信息录入较少，严重影响了反向衔接工作，部分刑事案件判决后应当作出行政处理的未能得到处理，制约了检察机关的后续监督。《决定》明确要求法院加入，解决了上述问题。但是，目前“两法”衔接工作涉及单位越来越多，统筹和协调的难度越来越大，单靠检察机关一家积极推动已经难以胜任，需要党委、政府牵头统筹，相关部门认真研究。要落实《决定》关于完善“两法”衔接制度的要求，建议由党委或者政府法制部门牵头统筹，进一步健全联席会议机制、加强联合执法机制建设，明确涉及民生等重点领域的案件移送标准，针对一些重大案件实现公安机关、行政机关联合执法，检察机关在必要情况下提前介入。同时还需要进一步推动信息共享平台的建立，更好地发挥行刑衔接机制在打击涉众型和金融犯罪、危害食品药品安全犯罪、侵犯知识产权犯罪、危害生态环境犯罪等方面的治本作用，优化重点领域法治环境，促进提升依法行政、严格执法水平。

（作者：北京市人民检察院副检察长）

责任编辑：郑 建