深化简政放权要处理好几对关系

李爱玲

作为新一届政府全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，两年多来，简政放权既取得了明显成效，又面临着改革步入深水区，需要啃硬骨头、涉险滩的难题。因此，推进简政放权向纵深发展，既要突破观念上的误区，也要冲破利益上的羁绊;既要“削权”“减权”，又要加强监管和服务，综合处理好各种关系。

放与管

激发市场活力和创造力，促进经济持续健康发展和社会公平正义，放与管都必不可少。只有“彻底放”，才能充分激发市场活力;只有“坚决管”，才能保证经济社会发展健康有序。二者如同鸟之两翼、车之两轮，不可或缺。李克强总理指出：“只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”

从两年多来简政放权取得的成绩来看，简政放权、放管结合成效明显，中央政府承诺减少三分之一行政审批权的目标提前两年多完成，地方政府也力度空前。与此同时，一些深层次的矛盾和问题也逐渐显露出来，如简政放权重数量轻质量、“中梗阻”现象大量存在、“最后一公里”还没有完全打通等，其中的短板之一就是缺乏监管。

以商事制度改革为例。据不完全统计，自去年3月工商登记实行“先照后证”以来，前置审批事项85%改为后置审批，新增市场主体呈井喷式增长，各省均呈现两位数增长。其中，北京市自去年三季度末实施“先照后证”改革之后，每160秒诞生一户企业，每月新增16000户企业，单户企业办理营业执照平均时间缩短10天。与此同时，执法者也面临着改革后监管压力剧增的考验。商事制度的变革，意味着管理模式由原来的“严进宽管”转变为“宽进严管”，这对执法者的监管思路、监管执法的力量匹配以及监管执法的方式方法都提出了严峻的挑战。国家行政学院委托国家统计局社情民意调查中心做的一项调查显示，19%的被调查企业认为目前政府监管还不够有力、市场环境不够理想。

国家行政学院经济学教研部主任张占斌讲道：“简政放权后，尽管国务院有关部委和省级部门，普遍具有‘既放又管，放管结合的理念，但是有效的监管机制、监管方式方法还没有完全建立，缺乏有效的监管，成为取消和下放行政审批事项的软肋。”来自国务院督查组的报道也显示，简政放权后的事中事后监管职责不明确，或者出现权力真空，或者导致交叉监管;原有政策法规不适应简政放权的新需求，使监管“接棒”不顺畅;与强化事中事后监管的需求相比，现有的人员状况仍不匹配。四川省进一步推进简政放权工作电视电话会议指出了当前简政放权中缺乏监管的三种形式：一是“放而脱管”，即一些审批取消后，权力虽下放了但日常监管检查没跟上;二是“新而未管”，即新形势下传统管理方式和手段难以适应经济社会领域层出不穷的新生事物;三是“无利不管”，即一些政府部门于己有利抢着管、于己无利不热衷，导致多部门监管交叉地带出现真空。

有效的监管是简政放权的内在要求，也是经济秩序规范有序的重要保障。改革开放以来历次简政放权之所以反复出现“一放就乱，一管就死”的怪圈，就是没有很好地处理放和管的关系，重审批轻监管，不应管的管得过多过死，应该管的又监管缺位。

坚持“放管结合，放管并举”，既要从思想上破除重审批轻监管的旧观念，又要依据新的形势和任务，创新监管机制和监管方式，从根本上提高监管效能。“如何从注册前的审批转变为事中事后的严格监管，是个大问题。”北京大学中国社会科学调查中心主任李强说，“工商部门正探索对市场主体实行‘宽进严管相结合的新思路，其中最具制度创新意义的是强化信用约束机制，构建以信息公示、信用监管为核心的新型监管体系。”北京市工商局副局长李异表示，为避免监管缺位与失位，北京市确定了加强部门协作和社会共治，形成跨部門失信行为联合惩戒机制。

放与接

简政放权，还要处理好权力的下放与承接的关系。“通过向市场放权、向社会放权、向地方政府放权，充分发挥市场在资源中的配置作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分发挥中央和地方两个积极性。”张占斌说。其中，中央与地方、上级政府与下级政府在权力的下放与承接中发挥着重要作用。

按照中央的要求，在简政放权、职能转变的过程中，地方政府需要重点做好三个方面：一是“接”，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好;二是“放”，就是把本该放的权力切实放下去、放到位;三是“管”，要把地方该管的事情管起来，管到位。两年多来，地方政府认真贯彻中央决策部署，积极做好“接、放、管”工作。有的省份行政审批事项取消和下放比例超过一半，有的省份非行政许可已全面取消。据统计，从2013年到今年9月，北京市分5批精简市级审批事项438项，其中取消233项、下放205项，精简比例约45%。此外，北京全面推行行政权力清单制度，今年4月，首次正式“晒”出两份市级“权力清单”——“审批清单”和“处罚清单”，“审批清单”涉及43个市政府部门的740项审批事项，“处罚清单”涉及47个拥有行政处罚权限的市级部门。2015年，北京市政府成立了推进职能转变协调小组，下设5个专题组和3个功能组，协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题。

地方政府在全力推进简政放权向纵深发展的同时，也遇到了各种各样的困惑和难题。

难题一：不同审批部门权限下放不同步，审批程序依然复杂。有的项目需要多个部门的审批。按照要求，有的部门把权限下放给了地方政府，而有的部门并没有同时实现权限的下放。对项目业主来说，既要到地方政府部门办理相关手续，还要赴上级相关部门办理所需手续，手续依然繁多。此外，上下级之间还存在放小不放大、放责不放权等问题。

难题二：基层承接能力有限，导致权力被“放羊”。上级政府按照既定的方法步骤，把该放的权限密集下放，一放了事，而不顾下级接不接得住。同时，基层特别是乡镇承接能力有限，人员配置、业务素质跟不上，“由此造成下放到手的权力无法消化，被‘放羊。”“权力的下放也意味着矛盾的转移，这是当前简政放权的一个新问题。”全国政协委员、九三学社安徽省主委赵韩指出。

难题三：缺乏必要的法律法规约束，基层监管乏力。由于行政审批权力下放的政策性、专业性强，情况比较复杂，一些权力下放到基层后，基层没有相对应的法律法规进行约束，从而导致一些群体借机牟利，也造成地方各单位间推诿扯皮。

针对上述问题，专家们给出以下建议：

一是上下联动，协调推进。方案的制定要重视听取下级政府特别是基层政府的意见，具有可行性，可操作性;下级政府要结合自身实际制定好落实的具体办法。事项下发到哪一级，要根据地方各级政府的职责来确定，不能层层往下甩包袱，最后导致基层接不住。

二是更加注重提高基层的履职能力。审批权限下放必须与地方审批能力建设相匹配。上级政府要对拟下放的事项做好前期工作，包括对接权基层政府工作人员进行履职培训，配备必要的设备。

三是更加注重县级政府在简政放权中的重要作用。郡县治则天下安。县级政府是我国行政管理体制中的基础环节，直接联系人民群众和市场主体。要按照“人、事、财”匹配和“权、责、利”统一的原则，建立事权人权财权相对等的保障机制，增加基层人员编制和财力投入，确保权力放下去后接得住、管得好。

在权力的下放与承接中，除了处理好中央与地方、上级政府与下级政府的关系，还要处理好政府与市场、政府与社会组织的关系。为此，一方面要加大放权力度，将该由市场配置资源的事情放给市场决定，适合社会组织承接的职能交由社会组织承担;另一方面要大力培育市场和社会组织主体，使其真正有能力承接起相应的权力，承担应有的职能。

放与转

李克强总理指出，我们要把主要由政府部门“端菜”变为更多由人民群众“点菜”。从“端菜”到“点菜”，一字之差，反映了简政放权与政府职能转变的密切关系，体现了政府工作理念的巨大转变——由单纯的审批管理转变为监管与服务并重。深化简政放权必须与转变政府职能同步推进。

简政放权，划定政府与市场的边界，政府的职能要做何转变？用一句话来概括，就是由原来的注重审批向更多地做好监管和提供服务转变。今年5月，李克强总理在出席全面推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议时，专门就创新和加强政府管理、优化政府服务做出论述。他指出，转变政府职能，不仅要取消和下放权力，还要改善和加强政府管理;既要给市场松绑，还要突出优化服务。“通过简政放权，重构政府和市场的关系以后，把政府的权力和市场的边界搞清楚，政府的责任就三项，一是打造公平的市场竞争环境，二是提供良好的公共服务，三是维护社会公平正义。”国家行政学院教授汪玉凯说。从另一个方面说，行政权力的取消和下放，如果不与政府职能转变相结合，简政放权的积极成效就难以得到巩固，容易陷入以往放收循环的怪圈。

此轮简政放权与以往不同，从一开始就是与政府职能转变紧密联系在一起的，是以“政府职能转变”为核心的。2013年3月通过的《国务院机构改革和职能转变方案》把“职能转变”放进了标题，同年8月通过的《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》又把“职能转变”放到“机构改革”前面。

但从深化简政放权、推进政府职能转变的实效来看，政府职能转变的速度远远滞后于简政放权的速度。当前深化简政放权改革中有三个方面的深层次原因值得关注：一是观念上的不到位，二是部门利益的羁绊，三是制度和能力建设的滞后。这些问题的存在都与政府职能转变的滞后、不到位有关。民建广西主委钱学明认为，当前的行政审批改革基本着眼于在原有的构架内进行修修补补，都是就审批言审批，主要在形式和操作层面进行改革，没有触及政府职能转变这一根本。《21世纪经济报道》分析认为，行政审批制度改革的攻坚克难，不在多寡，根本上还是行政服务理念的转变，即政府职能的公共服务化归位，基于公共服务理念推进简政放权改革，将有助于从源本上清晰厘定哪些行政审批是必要的，哪些是必须得到矫正甚至取消的，从而实现合理的放管结合。

深化简政放权，推进政府职能转变，既要转变政府理念，加强顶层设计，又要加强制度和法治建设，以法治思维和法治方式将政府的权力关进制度的笼子里。在这个方面，从中央政府到各地政府正在探索建立的“三个清单”制度被寄予了极高的价值认同和期望，备受青睐。不少专家认为，建立“三个清单”，实现“法无授权不可为、法定职责必须为”，對于打破现有利益格局，合理划定政府和市场权力边界，推进政府职能转变具有重要意义，是推动简政放权向纵深发展的“突破口”和“关键点”。