南京长江隧道工程PPP模式创新

文／杜继锋 唐伟

江苏省南京市钟灵毓秀，但长江天堑将城市格局一分为二，江北经济发展因两岸交通不便而受阻碍。南京市政府提出“跨江发展战略”，将南京长江隧道工程列为南京市首个采取项目法人招标模式的重点基础设施工程建设项目。

对于南京市政府而言，通过公开招标的方式选择有经验、有能力的建设承包商，是项目成败的关键。

万里长江第一隧

南京长江隧道是迄今为止中国水下盾构隧道中地质条件最复杂、技术难题最多、施工风险最大的越江隧道，面临着大直径、高水压、强透水、薄覆土、长掘进、高风险等六大世界级技术难题，国内外专家称之为“万里长江第一隧”。

南京长江隧道工程位于南京长江大桥与三桥之间，连接南京市浦口区—江心洲—主城区，采用“北隧南桥”方式，分别穿越长江主航道和夹江，设计为双向6车道、80千米/小时的城市快速通道。工程全长5853米，其中隧道建筑长度3790米（盾构段长度3020米），采用盾构法施工，盾构直径14.93米；桥梁为独塔自锚式悬索桥，一跨过夹江。隧道、桥梁部分于2005年9月30日正式施工建设，2009年8月22日全线贯通，2010年4月30日全部建成完工，2010年5月28日南京长江隧道工程全线通车，开始收费运营。

政府以伙伴关系全程参与

南京市政府及相关部门全程参与了项目过程，体现了政府和社会资本之间“伙伴关系、风险分担、利益共享”的PPP精神。

南京市领导挂帅，32个市级部门和属地政府负责人参加，成立了“南京市长江隧道工程项目协调领导小组”，地方政府以“第一人称”的身份参与项目设计、建设、运营、监管等管理和服务工作。南京市政府授权市发改委作为牵头部门，先期开展勘察、设计、咨询机构，对项目前期工作进行了认真准备，制定建设方案，经市政府批准后实施。市政府委托中国国际工程咨询公司担任招标代理机构，通过公开招标的方式，依法选定世界500强企业中国铁道建筑总公司为社会投资方的中标人。

根据项目实施方案的规定，社会投资人占股比80%，南京市政府安排由南京市交通集团和浦口区国资公司作为政府方参股股东，共同组建项目公司。项目公司成立后，南京市政府依据招投标文件的内容，向项目公司授予特许经营权，准许项目公司开始南京长江隧道工程的建设、运营工作。

项目公司各股东按照国家注册资本金制度的要求，按股比注入了资本金。其余部分以项目公司名义向银团融资。中国工商银行江苏省分行营业部为牵头行，中国银行、建设银行、浙商银行等共同组建银团，向项目公司提供约21亿元银团贷款。

项目公司依法向国家履行了项目报批及核准义务，并通过公开招标的方式，选定中铁十四局、十五局等承包商，于2005年正式开工建设，并于2010年建成通车。项目交工验收通过后，考虑到建设风险已经克服，南京市未来将对市区内部的交通设施统一管理要求，市政府通过市财政资金注资项目公司，回购了社会投资人的全部股份。

到2015年5月，项目整整运营5年，目前各项通行保障的条件运营良好。项目的具体架构如图1所示。

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图1 南京长江隧道BOT工程PPP架构

项目特许经营权范围设定

特许经营权的范围包括三个方面：一是过江隧道项目的投资、建设、建成通车后的车辆通行费的收费权（经江苏省政府批准后生效）。二是过江隧道项目的冠名权。三是过江隧道项目沿线规定区域内的相关配套服务设施（包括饮食、加油、车辆维修、商店等服务设施）的经营权及沿线广告经营权。

对于特许经营权的限制方面，过江隧道及其配套设施的所有权属南京市政府，过江隧道公司在特许经营期间内不得自行处分，也不得以此设定任何担保。过江隧道公司未经政府有权部门同意，不得以转让、出租、质押等方式处分特许经营权，但是过江隧道公司为过江隧道项目建设、经营及维护需要以过江隧道项目收费（益）权出质向金融机构借款的除外。

政府方面可借鉴的经验

该项目是2004年《国务院投资体制改革决定》颁布后，南京市首个采用项目法人招标形式选择社会投资人参与城市大型基础设施建设的成功案例。南京市政府在前期阶段成立市内过江通道前期办公室，在开工建设后直接过渡为长江隧道工程项目协调领导小组，其办公室设在市发改委，对社会投资人进行全过程的服务，对工程建设全过程进行监管。事实证明，这些举措帮助政府较好地实现了预期的工程建设质量控制目标。

项目法人招标体制的创新。在当时国家招投标法规并不明确，为通过充分市场竞争机制选择高水平的社会投资人，南京市政府采取公开招投标方式，在招标文件中公开特许经营实施方案70条内容，明确告知投标企业涉及公众利益条款不可谈判。这些做法均为当时创新之举，也与目前国家发改委、财政部关于政府与社会资本合作伙伴选择的公开、透明机制文件要求规定相符。

为切实保障和维护公共利益，确保中标单位高质量、高标准、按工期完成项目建设，以及在项目建成后，公众能够安全、顺利地使用隧道，南京市政府把有效规避风险体现在特许经营实施方案的各个部分。

这些好的做法有：①要求在设计阶段采用“设计+咨询+施工图纸审查”的双院制模式来降低工程设计风险。②要求采用“盾构机制造+海外专业公司现场监造”模式来降低设备采购风险。③要求中标单位按照招标投标法的有关规定，对工程勘察、设计、设备采购、施工、监理必须进行再招标，以降低工程建设风险。④要求中标单位的法定代表人出任项目公司的法定代表人，以更好地整合中标单位内部资源。⑤对项目公司采用“行为主管部门行政管理+政府聘请专家团队技术指导”模式进行监管，以确保工程的建设质量和工期。

建设风险克服后，政府回购股权，社会投资人将股权转让给南京市政府国资股东，以利于对地方交通设施统一管理及未来项目统一纳入年次票改革范围。

社会资本可获得的经验

正确的项目管理理念。中国铁建在项目启动之初，即举全集团之力投入项目建设，管理层更是制定出“开局之年、基础之年、关键之年、攻坚之年、决战之年、胜利之年”的具体管控措施，落实到年度建设计划和实施目标上，3000多名参建者万众一心，打赢了这场新时期的“渡江战役”。中国铁建高层赞誉此项目为“扛鼎之作”。

项目公司与地方政府之间良好的伙伴关系。南京市政府各部门对项目建设给予了支持和帮助，国家部委、省、市、区各级领导多次到工地现场办公、检查指导，对项目顺利推进起到重要作用。

保证设计质量。项目公司选择两家设计院，一家设计，一家复核。“双院制”联合设计是工程质量的保证。

选择能打硬仗的施工企业。项目公司通过招标方式选择诚信、精良的施工队伍。事实证明，中国铁建不愧于“铁军”，在项目江底掘进遇到障碍和风险时，正是靠过硬的施工技术和勇于克服天险的勇气，确保了工程质量和项目顺利推进。

严格、规范的工程管理是工程管控的关键。该项目为社会各届所关注，项目公司对各承包商、供应商制定了严格的规章、流程，通过驻场监督、履约考核、随时检查、奖励慰问、全天候服务等做法，上下一心，实现了对工程建设全过程的控制。

实施科技创新。中国工程技术人员在使用、操作德国盾构设备时，对刀具、掘进工艺等，结合本地工程实际进行改进、创新，为推动工程建设进程提供了有力支持。

律师全程参与，提供法律风险保障。项目启始之初，项目公司即以竞争性方式选聘律师提供驻现场伴随式的法律服务。律师参与了全部合同文本、重要的公司文件制订工作、履约考核及项目全过程风险管控工作。

项目评价

凭借各方面的出色表现，南京长江隧道屡获殊荣，2013年获中国建设工程鲁班奖，2014年获国家科技进步二等奖，并且产生了巨大的社会效益。

对水下施工领域中国创造能力的提升。政府的宏观指导与企业的社会责任结合，通过合作发挥各自优势，打破长期以来国外企业在大直径盾构施工的技术优势和装备制造垄断。

对周边城市和类似工程的示范。建设南京长江隧道的生动实践，为南京纬三路过江通道和邻近的芜湖、马鞍山等城市推进过江通道建设提供了借鉴。2015年5月，南京都市圈的芜湖城南长江隧道通过社会化招标的方式确定了合作方，其组织模式和合作方式与南京隧道基本相似。

对地方经济建设发展的推进。南京长江隧道的建成通车为南京成功申报国家级的江北新区，创造了良好的跨江交通基础条件。