PPP项目风险管理三步曲

文／熊伟

在我国，自从深圳沙角B电厂开始，PPP模式得到了较为广泛的应用，其中以BOT项目居多。PPP模式的应用为地方政府的基础设施发展提供了充裕的资金，同时也带来了先进的技术和管理，也为地方政府分担了很多风险。我国在未来多年当中，基础设施的建设任务仍然非常繁重，交通设施、住房保障、公共医疗设施、农村基础设施和环保设施构成了未来投资发展的主要方向。然而，PPP模式在我国的实际应用中仍然存在较多的问题，如项目合同体系的不完善、项目绩效监控不力以及项目的风险分担不合理等。

PPP模式的定义

关于PPP模式的定义，可以分为广义和狭义两种。从广义的角度来看，PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；而从狭义的角度可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT （build-operate-transfer）、TOT（transfer-operate-transfer）、DBFO（design-build-finance-operate）等多种模式。在我国PPP被定义为政府与社会资本合作模式，是新常态下政府改革的重要方向。

PPP项目的风险管理

国内外的研究均认为风险问题是PPP项目中的一个关键问题。目前，关于PPP项目风险管理的研究主要集中在三个核心问题：风险识别、风险评估和风险分配。

风险识别

风险辨识是风险管理系统中的基础，最危险的事是没有识别出潜在的风险。风险识别的常用方法包括：专家调查法、故障树分析法（Fault Trees Analysis）、情景构造法（Scenario Building）、流程图分析法（Flow Chart Approach）、财务报表分析法（Financial Statement Method）、WBSRBS分析法等。常用的风险辨识方法的优缺点及适用范围如表1所示。在近期的研究中，结合计算机技术的知识管理方法在风险识别中得到了较为广泛的应用。

风险评估

风险评估是在风险识别的基础上，对风险因素发生的概率、损失程度以及其他因素综合考虑进行估计和度量。它是利用各种风险分析的技术，定性、定量或是两者相结合，处理不确定性风险因素的过程。风险评估是风险管理对策选择的重要依据。利用分析技术计算出可能发生的频率及其影响范围大小，以此作为防范风险的依据，称为风险的定量分析评价。风险度常被用作风险的量化指标。所谓风险度（Degree of Risk，DOR），是指衡量风险大小（重要性）的测度。从概率论角度看，风险度是风险后果的期望值。因此，风险评价就是评价风险后果和风险发生的概率。本文针对不同的风险提出风险后果的评价方法和评价内容，如表2所示。

表1 风险辨识的方法比较

风险分配

刘新平、王守清分析了影响PPP项目风险分配的因素，提出了风险分配原则：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险、承担的风险程度与所得的回报相匹配、承担的风险要有上限。对政府而言，应用PPP模式并不是把所有风险都转移给私营方，要考虑风险控制能力，因为私营方对其没有管控能力的风险会要高价；对私营方而言，也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会，要考虑自身承受力，否则过多的风险将会导致项目破产。必要的时候，公私双方可以共同承担同一个风险。由于不同类型的项目其风险分配方式存在很大的差异，本文不具体介绍。本文结合国家体育馆的风险分配，具体阐述风险分配的原则。

北京国家体育馆（鸟巢）耗资313900万元，是北京2008年奥运会的标志性建筑，其容量为91000人，在奥运会后已经削减至80000个座位。体育馆由南向北长333米，由东向西宽度为294米，高度为69.2米。其私营机构的构成为中国信托投资公司（China International Trust and Investment Corporation，CITIC）、北京城建集团（Beijing Urban Construction Group）和美国的金州股份有限公司（the Golden State Holding Group of the United States），共持有42%的股份，特许经营期为奥运会之后的30年。另外58%的股份由北京市政府投资，并授权北京市国资委代为管理。这是我国体育设施领域第一个采用PPP模式建设和经营的国际性大型场馆。

在国家体育场正式进入赛后运营的一年后至2009年8月20日，北京市人民政府与中信联合体签署了《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》。根据协议，国家体育场将进行股份制改造，北京市政府持有的58%股份将改为股权，主导经营场馆，并承担亏损和盈利；原中信联合体成员共持有42%的股权。同时，成立国家体育场运营维护协调小组，形成在北京市委、市政府主导下，由国家体育场公司负责运营，全市各相关部门、属地政府全力支持配合，充分调动和发挥各方积极性的运营管理新体制。这也意味着，由中信集团、北京城建和美国金州控股共同组成的中信联合体放弃了自己30年的特许经营权。从一定程度上说，30年经营权的终结，也意味着PPP模式在我国大型体育场（馆）建设、运营中的首次应用夭折。

王守清在《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》一书中对国家体育项目中的风险进行了研究，并识别出了一些与国家体育场项目相关的主要风险。本文参考了该书中对国家体育场的风险描述，并通过收集该项目实际发生的风险事件，对比了风险分配与风险后果，如表3所示。

表2 PPP项目风险评估体系

表3 国家体育场项目风险分配

（续表）

可以清晰地发现，该项目风险分配存在如下问题。

（1）私营方承担了大部分不可控的风险，例如市场风险、建设成本超支和运营成本超支等风险。过度地转移风险给私营方，最终导致该项目的财务状况比预期差得很远。因为在投资协议中有一个兜底条款: 北京市发改委协调各部门帮助联合体取得利润，但是实际操作非常困难。最终，通过政府回购私营方的股份，提前结束特许经营期。

（2）公私双方忽视了可以共同承担的风险，例如市场风险、合同风险等。由于私营方的风险承受能力有限，政府可以与私营方通过预先约定的方式，例如补贴，共同承担某一风险，从而降低私营方提前退出的可能性。

（3）政府干预对风险的合理分配有非常大的影响。事先约定的风险分配方式对合同双方都有约束力，可以认为是公私双方的承诺。可是政府单方面的干预，实质上等于是打破了原有的承诺，启动了合同的重新谈判。重新谈判导致的扯皮对合同双方都会带来效率的损失，例如谈判能力占优的一方会采取敲竹杠的行为，私营方对政府的履约能力产生怀疑等。