浅议我国住房保障潜在的缺陷及优化策略

孟斌

摘 要：伴随这些年深入房改，我国原来福利分房政策已不复存在，实施了新住房政策，但随之而来的是住房新问题。在市场动力的推动下不断抬高住房价格，中低收入者提高的收入始终跟不上房价的涨幅，并且越拉越大，结构失衡的住房供给，日益突显两极化的住房消费现象。我国政府为此非常重视，对住房问题积极关注，住房保障体系已见雏形，为中低收入者解决住房困难起到决定性作用。

关键词：住房保障；基本定位；廉租房

对任何国家来说，政府为国内居民解决住房问题能体现其重要职能。在宏观经济环境中，快速发展的工业化加快了城市化进程，我国近十年商品房价格高歌猛进，就现实而言，低收入者的房价收入比超过20，这已远远大于多数人购买力，尤为突出的就是低收入者的住房问题。显而易见，对中低收入群体来说，要是只凭借市场机制，不可能为自身提供住房保障。我国政府对城市低收入群体的住房问题已倍加关注。从2009年开始近万亿元资金投入到建设保障性住房中，改造棚户区、建设廉租房、建设经济适用房都是其建设的重点项目。就我国促进增长经济的因素而言，我国过去依赖的房地产等相关产业已有着泡沫化危机，并凭借廉价劳动力对外发展出口，当下这些以前的优势被渐渐淡化。因此，我国加速建设保障性住房，不但可以带动如水泥、钢铁等行业发展，还能对过高的房价加以抑制，并扩大内需。

1 住房保障在我国的基本定位

1.1 住房保障在我国定位的目标

住房保障设定的目标与国内经济发展进程直接相关。参照国际发展经验，随经济发展住房保障目标可分为三个阶段：住者有其屋、有适宜的房屋、较好的住房条件。住者有其屋的目标就是人人有房住，包括最困难的家庭，不管是自有房还是租赁，这是最低的住房保障要求；有适宜的房屋就是不但要有住房，还要有适宜家庭需要的住房；较高的住房层次就是大部分居民有比较完善的住房条件。依据我国现状，其保障目标属于第一阶段，以此采取合适措施与实施适当政策。

1.2 住房保障在我国定位的对象

享受住房保障资格的是谁，亦是住房保障面向哪些对象，我国理论界在这个问题上还有着不少概念误区。全体国民都应该享受住房保障，其对象是社会各个阶层的成员，并非局限某些家庭或人。但从我国当下的国情看，住房保障的核心群体就是中低收入者。将中低收入者的住房问题处理好是解决住房保障最关键的任务。

1.3 住房保障在我国定位的原则

基本出发点点是突出解困，我国是人口众多的发展大国，让每位大众都能平摊到住房保障资源是不现实的。在有限的保障资源中，面临住房问题最大的群体应是住房保障的需解决的核心部分。据统计，我国城镇人均住房不足10平米的困难户有千万之多。应将保障资源倾向这类群体，让他们尽早脱困，这是牢牢掌握实施住房保障的基本出发点。此外，基本准则就是保障适度，居民住房在我国有三个层次需求：基本型需求、发展型需求、舒适型需求，是按收入等级的不同来划分这三个层次的。就当下我国重点实施住房保障的中低收入者而言，住房保障只能满足其基本居住需求，即为基本的保障安全、生活空间、生活需求。在为中低收入者解决住房问题上，必须对适度保障牢牢控制，使中低收入者一直维持在住房的适度保障水平上，同时能顺利推进住房的适度保障能持续发展。

2 我国住房保障的潜在缺陷

2.1 构建的法律层次不高

就各国构建发展保障房体系的历程而言，各国都对保障房的一切措施与政策通过立法使其法制化，这样在全国范围才能实施自上而下的住房保障，诸如美国的住房法及与住房相关的贷款法，新加坡的建屋与发展法令等，所以法制化是实施社会保障的必经之路。法制化可以使住房保障体系明晰化各主体的职责与权益，只有通过稳定性、连续性执行法律，才可以有效持续运行住房保障体系。纵观我国从改革住房制度至构建起城市住房保障的这些年，没有制定过涉及住房保障的必要法规。尽管中央政府在经济发展中对住房保障体系不断完善与调整，但其推动都是以办法、意见及通知等文件方式。如今国务院、各省、自治区、直辖市及建设部等部门颁发的与经济适用房、公共租赁房、廉租房等相关的行政规章制度、地方法规是地方执行操作的法律依据，必然有着法律层次不高、各成体系，较弱的法律权威性，以及政策措施缺乏强制力等问题。

2.2 保障性住房的供应量与现实需求有差距

国务院在2007年针对经济适用房发布了管理办法，将收入较低的城镇住房困难户纳入供给经济适用房的范围。但就近年来实际操作而言，全国供应的经济适用房与现实中目标对象的需求还有不小的缺口，供需经济适用房严重不平衡的原因有：首先，管理支配我国土地的权力在各地政府手中，在城市化推动下土地价格一再被抬高，因政府建设经济适用房需要无偿划拨土地，这直接影响到财政收入，同时地方政府在辖区内出让使用土地的权力，能使财政收入大量增加，各地政府在此背景下纷纷削减建设经济适用房的土地量，并非把建设经济适用房视为建设规划住房的重点。其次，经济适用房相比商品房价格偏低，如果在市场中投入过多经济适用房，商品房价格明显会受到直接冲击，就会引发政府辖区内进一步放缓增长GDP的速度，商品房市场在政府的收益与政绩驱动下获得了高歌猛进的发展，甚至少数地方取消建设经济适用房，进而使众多低收入者享受不到住房保障。最后，因房地产相关行业直接带动了各地增长GDP，所以各地对商品房市场都大加开发，通过增加建设商品房总量换取政绩，对建设经济适用房严重忽略。

2.3 经济适用房的政策不明朗，廉租房缺少资金

没有清晰区别界定商品房与经济适用房的本质，在交易住房市场中缺少约束，于是对经济适用房的投资就有了空间，这扰乱了房产市场。前些年全国普涨的房价，势不可挡的商品房市场，其价格一路飙升，通过在二手房市场买卖经济适用房，其价格同样高涨，保障性住房竟成投资工具，那些中高收入者或手握大权者便有了投机念想，千方百计将保障房拿到手中，获取投机利益。如此一来住房保障要想普惠低收入者势必受影响，使社会引发了存废经济适用房的质疑。此外，这些年除对保障房拨付资金扶持外，为数不多的城市构建了资金供应的制度性计划，更多的城市是对出让土地净收益与增值的公积金收益高度依赖，这是廉租房的主要资金源。这类资金虽灵活当没法保障后续资金，不少城市租金补贴方式推行不下去，只能一次性筹措资金购买、建设廉租房。

3 我国促进住房保障优化调整的策略

3.1 注重建设住房保障法

因长久以来住房福利化在我国的实行，只是在近些年现代住房保障才在我国产生，明显滞后的法制，对如今健康发展房地产产生制约，应尽早强化建设住房保障法。其一，公民居住权应在民法、宪法中着重强调。我国当下的宪法对公民权利做出规定，公民在丧失劳动能力、身患疾病、年老时，有权获得社会、国家的物质帮助。在此前提下完全能增加公民居住权受国家保护，对公民居住条件需尽力改善，为公民的居住条件提供基本保障等相关居住权法律条文，使社会、国家提高重视公民居住权的责任。此外，要制订住房保障的专业性法律，我国如今亟需颁发对住房保障计划、发展目标有根本明确的住房法，它是实现住房保障机制、方法，及政府责任等的法律规定，如此我国才能迈入住房保障的有法可依轨道，保障有序推动发展住房产业。

3.2 鼓励民间参与建设保障性住房，收购空置住房

就现实而言，多数建设的经济适用房地理位置较偏，没有足够的配套服务设施，建设好这些经济适用房以后，政府还要为改善居民生活投入一批财力物力。政府在如此情况下可给予承建的房地产企业相应优惠，诸如对经济适用房周边地块，政府可赋予其开发商优先开发权；政府对开发周边地块的开发商可降低适当税费。上述政策性倾向，既能把开发商主动性调动起来，又能避免形成贫民窟。除此之外，经济适用房得到补充的另一渠道就是收购空置住房。这些年因不少房地产企未对房地产市场做到认真调研，盲目大规模的开发商品房项目，引发不少城市建成的商品房没有销路，大量空置房形成，这样的局面既使开发商的资金回笼不及时，又严重浪费大量社会资源。所以政府要考虑做好说服开发商的工作，政府对空置期较长的商品房统一收购用于对经济适用房的补充，针对政府收购价，可请专业评估房地产的机构来估算。政府对那些复杂的户型结构、面积超标，过于豪华的配套设施等超过建设经济适用房标准的高档住房可暂不纳入收购范围。

3.3 提供住房保障的高效金融支持

发展住房业的加速器就是住房金融，发展好住房金融对解决好建设保障房的资金瓶颈问题有利，也能极大推动住房消费。这些年住房金融在我国已发展成型，但仍比房地产滞后。发展滞后的政策性住房金融，仅有公积金贷款，没有直接向中低收入者无息或低息的放贷；住房抵押贷款的政策性担保机制未建起，缺少对低收入者放贷的担保主体；只有住房公积金、商业银行参与到我国的住房金融中，较少的机构对发展住房金融不利。所以既有快速将金融市场打造好，又要推动住房政策健全金融市场，诸如努力实施政策性住房贷款与住房储蓄，对贷款担保完善机制，对中低收入者降低申贷门槛等。

4 结论

综上所述，住房有着公共属性，不能将其完全推向市场进行商品化，政府应肩负起为中低收入者解决住房问题的责任，这种做法是国际公认的。我国房改后住房保障并不完善，形成较多的社会矛盾，对社会整体和谐有影响，所以要注重建设住房保障法、鼓励民间参与建设保障性住房，收购空置住房、提供住房保障的高效金融支持。

参考文献

[1] 王晓瑜，郭松海，张宗坪 《住房社会保障理论与实务》[M] 中国经济出版社 2006

[2] 李辉婕 各地区廉租住房保障水平测算及其与经济发展的适应性分析 [J] 当代财经 2008（11）

[3] 丁 虹 住房保障体系存在的问题及对策研究 [J] 北方经济 2012（12）