国家治理的最初社会空间——二十世纪五十年代前期的上海居民委员会

张济顺

国家治理的最初社会空间
——二十世纪五十年代前期的上海居民委员会

张济顺

1949年人民解放军接管上海后，采取逐步废除保甲组织，但暂时留用一般保甲人员的策略，将里弄逐步组织起来，实现了新型社会组织居民委员会的“软着陆”与全覆盖。人民政府赋予居民委员会承担公共事务管理与国家基层政治动员的双重职责，在凸显居委会解决居民公共福利问题宗旨的同时，强化了它的政治动员和治理社会的功能。大批活跃在里弄的非单位人被广泛动员起来，以各种不同的动机与驱力，在居委会找到了结合点。中共对上海社会卓有成效的改造和治理与早期居民委员会的作用密不可分。

20世纪50年代；上海市；居民委员会

1949年5月27日，人民解放军解放上海全市。次日，上海市人民政府宣告成立。市军事接管委员会同时对上海政务、财经、文教、军事四大部门实施接管。7月底，接管工作基本完成。8月初，人民政府的各个机构渐次进入正规运行，接管阶段转入管理改造阶段。也就是从这一历史时刻起，中国共产党第一次以执政者的身份直面这个聚集着各色人等，承载着无数梦想与幻灭的光怪陆离的都市社会。中共为此做了充分的准备。面对局面之难，困难之巨及自身之短，领导者既有估计与警觉，更有满怀壮志的勇气和豪情。

上海的里弄和生活其中的非单位人群关系复杂，中共新政权十分迫切地需要将这笔巨大的社会资源转化为国家治理的政治力量，以使里弄彻底换颜，巩固来之不易的大上海。根据历来的革命经验并立足于上海里弄的现实，新政权的首要任务是从庞杂的非单位人群中发现“积极分子”，并将他们置于一定的社会组织形式之中，通过他们去掌控邻里，将居民最大限度地发动起来。“以家庭妇女、失业人员、摊贩和独立劳动者为主要工作对象”并由他们组成的居委会便应运而生。①上海市民政局： 《上海市居民委员会组织暂行条例（草案）》（1950年10月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749。

一、居民委员会“软着陆”

中共中央在部署新解放城市中的基层组织工作时，考虑到自身基础尚薄弱，需要一段时间以争取群众，故于1949年1月3日发布《关于新解放城市对旧保甲人员的处理办法的通知》，提出：“少数有重大罪恶行为，人人痛恨的保甲人员，应予逮捕法办。但对一般保甲长在短时期内，仍须暂行利用，使之有助于社会治安之维持。”①《中共中央文件选集》第18册，中共中央党校出版社，1992年，第8页。根据中央指示，上海市军管会和市政府对废除保甲一项，取“宁缓毋急，宁慢毋乱”“稳步前进，逐渐改造”的方针②上海市民政局： 《一年来民政工作总结 （节录）》（1950年5月20日），《上海解放》（下），中国档案出版社，2009年，第467页。，并没有一步到位地建立居委会。

从1949年5月28日起，上海经历了一年零一个月的军事管制阶段。在军管之初，新政权的基层政治动员和组织工作以工会、青年团和民主妇联为载体，辅之以工商界联合会等统战性质的社会团体，③截至1950年5月，上海共101.7万职工中，有工会会员81.6万；全市新民主主义青年团团员5万多，学生联合会成员12万多，上海民主妇女联合会会员30多万人。工作重心在企业、学校等单位。鉴于新政权的力量一时还难以深入街道里弄，“纯粹依靠群众还需要相当准备时间和组织工夫”，因此，军管会根据中央有关指示精神，在接管各区公所之后，对其下属的保甲组织“暂行采取不承认也不宣布取消的态度”；“暂时利用保甲人员，检举散兵游勇，报告匪特活动”，并在里弄安全防护、维持秩序及治安上，利用熟悉本里弄情况的保甲长个人开展工作④《上海市人民政府工作总结 （1949年5月27日至1950年4月）》，《上海解放》（下），第441页；上海市军管会：《关于接管工作的通知》（1949年5月20日），《上海解放》（上），中国档案出版社，2009年，第87页；上海市军管会政务接管委员会：《关于确定目前工作与暂时利用保甲人员的指示 （草案）》（1949年6月21日），《上海解放》（下），第458页；《上海人民团体联合会发言人号召上海人民护厂护产的谈话》（1949年5月3日），《上海解放》（上），第53页。。用宽大的政策换取保甲长接受军事管制，要他们“立功赎罪”，为我所用。政策很快奏效。不少保甲长向军管会提供隐藏物资和隐蔽匪特的线索，配合军管会搜出了大量的汽车、大米、发电机和其他物资，也捕获了不少国民党散兵游勇。在户政工作中，军管会利用保甲一般的户籍事务员暂时办理户籍工作，以补新的户籍干部之缺。此外，还暂时保留了保甲系统中的经济行政机构，即30个经济股，以防涉及民生的行政管理断线。市民政局在回顾总结时肯定“利用保甲长是起了维持社会秩序的作用”，假使“一进城就宣布废除保甲不利用他们，必定造成大大的混乱”⑤上海市民政局： 《一年来民政工作总结 （节录）》（1950年5月20日），《上海解放》（下），第467页。。

此外，还有房客联谊会、同仁联谊会、房客代表会、福利互助会等居民自发成立的组织大量存在于里弄中。这些向来未得到国民政府批准的居民自治组织，虽然被新政权认定为“旧式的落后的为伪保甲长及落后分子所把持的里弄组织”，但在军管之初，人民政府还允许他们维持原状，既不予承认或许可，也用其“帮助推动行政工作”⑥上海市民政局： 《一年来民政工作总结 （节录）》（1950年5月20日），《上海解放》（下），第469页。。

在实行利用保甲政策的同时，废除保甲的准备从接管之初就已稳步推进。军事管制一开始，市军管会立即接收与打乱了伪区公所的组织，旋即取消保长，在原3至5个保的区域范围内设一接管办事处，下辖原90个至150个甲，甲长在接管办事处命令与监督下行使职权。大部分保干事集中于办事处直接管制与利用。至1950年5月，军管会和人民政府共建立了102个办事处、53个乡政府和573个行政村，作为“便于控制保甲，而又易于接近群众的过渡组织”。⑦上海市民政局： 《一年来民政工作总结 （节录）》（1950年5月20日），《上海解放》 （下），第468、469页。随着里弄逐步组织起来，甲长被撤销，取消保甲的时机成熟。接管办事处也由此完成了任务，继而以公安局派出所取代。但此举并不是将里弄纳入公安系统的管辖范围，而是在区人民政府成立之后，由各区政府派出的办事处对辖区里弄行使行政管理职能，“两级政府，三级管理”的体制即肇始于此。

在里弄中建立新的居民组织的工作同步展开。军管期间，全市里弄组织了118个人民防护队，共76907人；16560个清洁卫生小组，36个里弄福利会，104个自来水管理小组①上海市民政局： 《一年来民政工作总结 （节录）》（1950年5月20日），《上海解放》（下），第469页。。新的里弄组织由此见端倪。

1950年11月起的冬防，将上海里弄居民更大规模地组织和发动起来。是时，市军管会发布命令要求建立以“防特、防匪、防盗、防火”为任务的冬防服务队，其意不局限完成冬防任务，而试图通过这个囊括全市里弄的组织，发现和培养积极分子，为常设的里弄组织准备条件。1951年4月，上海市举行街道里弄代表会议，根据陈毅市长在第二届各界人民代表会议上提出的“重点试行里弄、大厦居民代表会议的工作，大踏步地推进与扩展民主，加强人民民主制度”的要求，加快组织步伐②《本市举行街道里弄代表会》，《解放日报》1951年4月22日。。是时，全市已建立冬防服务队2020个，参加冬防队人员占全市里弄人口的67％③上海市民政局：《上海市各区里弄居民组织发展情况表 （7）》，上海市民政局档案34-28，转引自郭圣莉：《居民委员会的创建与变革：上海市个案研究》，中国社会出版社，2006年，第60页。。此外，还有结合各种政治运动和应大政方针之需而设的里弄分支机构，如人民胜利折实公债委员会、爱国储蓄推进委员会、肃反委员会、中苏友好协会等组织的里弄支会。以此为基础，组建居委会的工作在全市里弄迅速推开。次年6月，全市80％的里弄建立了居委会，将占市区人口70％的324万余居民组织其中，居民委员34000余人④上海市民政局：《居民委员会整顿组织工作初步计划（草案）》（1952年8—12月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。。一年后，全市11555条里弄建有居委会1954个，居民小组36000余个，居委会委员95284人，下设福利、文教、治保、卫生、调解、优抚、妇女等专门委员会23115个，委员72169人⑤里弄工委办公室：《里弄组织情况》（1954年9月）。。居委会组织基本做到全覆盖，形成了一个自上而下的社会基层的组织网络。

至此，居委会作为中共在上海里弄中设立的新组织，以“软着陆”的方式取代了保甲制。

二、续旧制与新革命

作为一种权宜之计，保甲只是被用于实现居委会“软着陆”的暂时过渡。新政权始终强调的是，两者毫无共同之处，居委会的建立是对保甲制彻底的革命。然而事实上，从现代国家治理社会的制度设计来看，保甲并不仅仅是被利用一时。居委会仍然承续了保甲制度在“现代行政框架下的形式化设计”⑥郭圣莉：《城市社会重构与新生国家政权建设》，天津人民出版社，2006年，第134页。，即赋予居民组织以“自治”或“民治”属性，承担公共事务管理之责或协助政府维护社会秩序。

如前所述，保甲组织在承担某些社会管理与秩序维护方面发挥了一定的作用，被部分社会空间所容纳。在国民政府保甲制度的设计与构想中，对发挥其自治功能也有相当的考量。抗战胜利后，上海市政府社会局曾制定过保甲协助相关社会事务的计划，其中关乎社会福利的部分，几乎囊括了居民生活的各个方面：甲、组织保民福利委员会。包括：第一，保托儿所；第二，保内居民互助；第三，保俱乐部；第四，保公厕；第五，保内公井水池河流沟渠之管理；第六，保服务社；第七，保民康乐室；第八，保合作社；第九，保公共食堂；第十，保共有财产保护利用；第十一，保民间纠纷调解；第十二，其他。乙、成立新生活运动促进会。丙、组织保救火会。丁、设置保公墓及保寄柩所。戊、组设保造产委员会。⑦上海市社会局：《规划保甲协助相关社会事务计划》（1946年2月），上海市档案馆藏，档案号Q6-15-195，转引自郭圣莉：《城市社会重构与新生国家政权建设》，第133页。

与保甲制度相类似，人民政府首先确定居委会是“由居民自行成立的群众自治组织”，并明确其宗旨为“解决居民的公共福利问题”①上海市民政局： 《上海市居民委员会组织暂行条例（草案）》（1950年10月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749。。最初的居民组织较为普遍使用的名称是“居民福利委员会”②上海市民政局：《上海市区里弄 （街道）居民组织试行方案 （草案）》（1950年10月18日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749；屠基远：《上海市居民委员会整顿工作情况——在上海市人民政府第75次行政会议上的报告摘要》，《解放日报》1954年12月17日。。在居委会承担的任务中，居民的公共福利被置于重要的位置。

如果撇开意识形态因素与战时的非常条件，保甲制度的协助政府户籍与身份证管理、组织居民参与各种政治活动等项制度、规约和职能，也为居委会所承续。发挥国家掌控基层社会的工具作用，也是新政权赋予居委会的重要职能。“协助政府维持公共秩序，监督管制分子，协助户籍警调查户口” “发动居民响应人民政府号召，协助人民政府政策法令之宣教”就是《上海市居民委员会组织暂行条例》规定的居委会五大任务中的两项③上海市民政局： 《上海市居民委员会组织暂行条例（草案）》（1950年10月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749。。

而同样不容忽视的是，尽管在制度设计与社会管理、控制的职能方面，居委会有类似于保甲的属性，但两者运作的成效却有天壤之别。

里弄福利委员会等各种新组织一经建立，就将保甲仅在纸上谈兵的社会福利计划变为现实。在上海解放的头5年，里弄举办了106个托儿站，4632个识字班；为居民调解的纠纷，仅1953年一年中有数字可考的即达75000多件；普遍进行了清洁卫生大扫除，设置和修建垃圾箱、小便池；根据居民需要进行了修理路面、疏通阴沟、保护公共设备、防火、防灾及治安保卫等项。通过居委会这一有效渠道，居民的意见和要求上达政府，一部分立即得以解决。如装置了5万多户居民集体用电电表，设置了1600多个给水站，并增设了公用电话、路灯，修建了危险房屋，进行了社会救济工作。④参见屠基远：《上海市居民委员会整顿工作情况——在上海市人民政府第75次行政会议上的报告摘要》，《解放日报》1954年12月17日。

居委会在协助政府维护治安、治理病态社会方面成绩卓著。居委会前身冬防队就是维系千家万户财产与人身安全的群众组织。特别受到广大居民拥护的是对烟、娼、赌的全面禁绝，不少过去烟馆、妓院、赌台密布的里弄，解放数年面貌便焕然一新。正如“烟娼赌”俱全的宝裕里的居民对人民政府和居委会的最大肯定：“红 （红珠珠即海洛因）、黄 （妓女、野鸡、阿飞等）、蓝 （赌台）、白 （白粉）、黑 （大烟）没有了，这是我们最满意的地方”。上海最后一批不愿悔改而转入地下的暗娼，也是在1958年里弄整风时终不能逃脱居委会的严密监视，被揭露后遣送劳动教养。⑤上海市文史馆： 《旧上海的烟娼赌》，百家出版社，1988年，第170页。

在居委会的有效运作下，非单位人群投身政治运动之热情可说是史无前例，保甲组织无可企及的政治功能也得以充分发挥。几乎每天的报纸广播都报道这类消息，政府对此做了充分的肯定。

1952年6月，当80％的里弄建立居委会时，9000多个居民读报组、青年政治学习班、妇女儿童识字班以及夜校等各类政治教育组织进入居民的日常生活中，用以宣传党和国家的各项方针政策，宣讲国内外时事政治，激发居民的政治热情；各里弄普遍出墙报、黑板报，处处张贴标语、漫画，营造里弄的政治氛围。在抗美援朝运动中，里弄居民捐献飞机大炮款项达165亿元 （当时人民币1万元相当于现人民币1元），有70％的里弄妇女和居民签订了爱国公约。在镇压反革命运动和“三反” “五反”运动中，普遍组织了肃反委员会，达1540个，里弄居民检举了不少反革命分子和不法分子，仅北四川路区，居民检举的反革命案件就达1500多件。在劳军与推销公债中，许多里弄妇女摘下首饰，倾其积蓄认购，棚户区的贫穷妇女也不甘人后，连夜拾荒集资买了100多份公债。还有不少居民协助政府搞好集体缴税及户政工作。此外，协助人民银行宣传推行储蓄，协助国营企业公司宣传推广其业务，使国家金融贸易业得到广大人民的支持。①参见屠基远：《上海市居民委员会整顿工作情况——在上海市人民政府第75次行政会议上的报告摘要》，《解放日报》1954年12月17日；市民政局：《上海市街道里弄居民组织工作情况》 （1952年6月12日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。

居委会的微观情境也令政府大体满意。1952年6月市民政局对3个里弄和1条街道做的典型调查结果显示：无论是工人住宅区的锦绣里，还是市中心区的中层里弄宝裕里，无论是清一色的棚户区金家巷，还是小厂小店作坊和住宅里弄纵横交错的东七浦路，都有可圈可点的新成绩。如锦绣里，组织读报组40余个，有300多人参加；通过镇反运动，群众将里弄内恶霸特务13人交政府法办。如宝裕里，居委会组织的巡逻班报捕嫌疑反革命分子1名、报捕贩毒吸毒贩19名；增产捐献人民币1200余万元，救济朝鲜难民207万元及棉衣数百件。如金家巷，居委会和居民代表会议的经验具有示范性，经常有人前去“取经”；夜校有600人左右，分成 10个班，每周一、三、五及二、四、六轮流上课；5个读报组中，有一个完全由40岁以上的居民组成；抗美援朝运动期间，4799人捐献4800万元，人均1万元以上。如东七浦路，普遍推动家庭爱国公约，差不多家家订约，人人保证，连六七十岁的老太婆也背得出公约内容；发现疑似反革命分子5名，其中4名经公安派出所查实逮捕；原来“赌博吵架是弄内小市民的日常功课”，“现在一变为读报识字代替了”。②上海市民政局： 《上海市街道里弄居民组织工作情况》（1952年6月12日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。

1954年底，当时的里弄工作权威机构——上海市委政治法律委员会下属的里弄工作委员会 （以下简称“里弄工委”）办公室主任屠基远在《解放日报》上就里弄居委会工作进行了总结并大加赞扬，称“居民委员会在共产党和人民政府的领导下，与里弄妇女组织一起做了不少工作，不仅密切了政府和居民群众的联系，并日益广泛地吸引了居民群众参加国家事务和公共事务的管理，对上海的经济恢复和建设工作、各项民主改革工作，都起了积极的作用”③屠基远：《上海市居民委员会整顿工作情况——在上海市人民政府第75次行政会议上的报告摘要》，《解放日报》1954年12月17日。。

这真是一幅保甲治下不曾有过的革命图景。那么，是什么力量使得这两种形态相似和具有某种承续性的居民组织有如此不同的成效？换言之，中共成功组织居委会的秘诀何在？

三、交叉目的中的行动

按照毛泽东的指示，革命胜利后，新政权在城市贯彻的阶级路线是“必须全心全意地依靠工人阶级，团结其他劳动群众，争取知识分子，争取尽可能多的能够同我们合作的民族资产阶级分子及其代表人物站在我们方面，或者使他们保持中立”④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1427—1428页。。这个指示尽管是十分明确的，但20世纪50年代早期的上海居委会并没有完全按此阶级原则组成，甚至没有清晰的敌我界限，也没有完全按国家意志和政府预设的政治轨道行事。

1954年里弄整顿之前，“组织不纯”是上海市委归结的居委会存在的三大问题之首。

以上述典型里弄宝裕里居委会为例。宝裕里位于市中心黄浦区，共有住户851户，居民3881人，以职工、店员、小贩为多，是上海里弄布局中最为常见的石库门里弄，也是政府里弄工作的重点。1951年7月建立居民委员会，次年6月，居委会组织系统完备。⑤参见上海市民政局：《上海市街道里弄居民组织工作情况》（1952年6月12日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。是时居委会委员身份及政治状况如下页表1。

表1：宝裕里居委会委员情况

表1显示，宝裕里居委会15名委员中，4位是有单位的职工，但也是非产业工人；主任委员是商界资方，1位充任副主任的旅馆老板，是小资本家，另1名“烟纸店老板”委员，成分是“小业主”。虽然表中显示的“政治态度”与其身份有一定的对应关系，4位职工都是“阶级立场坚定”或“政治认识甚高”者，委员们总体的政治表现却不理想，5位委员表现有“温情主义” “小资产阶级意识”，那位“政治认识甚高”的副主任委员冯姓职工和委员王姓职工，也被认为“有些小资产阶级作风”；4位委员的政治评定为“差”或“较差”，其中家庭妇女谢姓委员是个军属。经过“五反”运动，居委会的政治状况还有所下滑，主任委员沈某被查出问题，划为“半违法户”；“政治认识甚高”的副主任委员冯姓职工被查出是贪污分子；委员周姓医师也是个“登记分子” （即有政治历史问题）。①上海市民政局：《宝裕里居民委员情况表》（1952年6月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-765；上海市民政局：《上海市街道里弄居民组织工作情况》（1952年6月12日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。

宝裕里早期居委会的成员结构与政治状况非常典型。即便在中共最有工作基础的棚户区金家巷，第一次居民代表选举中，旧保长、反革命分子季某当选②上海市民政局： 《上海市街道里弄居民组织工作情况》（1952年6月12日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。；另一个棚户里弄华德里，43个居委会委员中，有7人有政治历史问题，1位副主任委员还是帮会要人③上海市民政局：《上海市居委会调查》（1953年1月31日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-773。。上海工厂最为密集和下层里弄最为集中的杨浦区和普陀区的居委会也与之相似。杨浦区1952年8月初步统计的居民委员566人中就有174人为“非职工阶级成份的所谓里弄中的‘威望人士’”；普陀区的先觉村居委会经整顿后的107名委员中仍有30个“成份不纯分子”，另一个“违法乱纪”的王家宅居委会主任经居民代表选举后连任。市民政局一份检查里弄工作问题的报告中指出：“由于过去领导上掌握不紧，组织成员份子复杂，里弄组织是在各个运动中逐渐发展起来的，其中涌现的积极分子未经过很好教育与考验。首先是吸收了在群众中兜得开的，会串门子的‘老上海’。”①上海市民政局：《居委会整顿组织工作初步计划 （草案）》（1952年8月至12月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760；上海市民政局：《各区居委会组织整顿综合情况报告 （草案）》（1953年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-772。一年后的调查仍表明：里弄居委会“人员成分复杂，便不能很好发挥作用，尤其对依靠谁的问题未能明确，因而领导权有不少里弄组织被坏分子篡夺”，“里弄组织不起作用，坏分子在里弄大搞小厂小店……”②上海市选举委员会办公室编《普选情况报告》（1953年11月30日至1954年1月26日），上海市档案馆藏，档案号B52-1-40。

而正是这个“不纯洁”的居委会，包容了许多相互冲突又相互依存的利益，交织着许多不同目的，但往往殊途同归的行为。处在上海城市时空交错点上的居委会之所以能够成为新执政者政治运作的有效载体，不能不与居委会的这些早期特征有关。

50年代上海居委会是国家与社会相调和的产物，定位在两条目的相交叉的轨道上。

组织居民委员会是自上而下的政府行为。上海一解放，当“单位”和“里弄”分别管理的模式被确定以后，市民政局就提出了在里弄中建立居民自治组织的设想，明确地提出这个组织必须将单位包括的各种组织留下的很多“空白”“包揽无余”③上海市民政局： 《行政工作初步总结 （1949年6月至9月）》，上海市档案馆藏，档案号 B168-1-742。。这样的设想便决定了居民委员会不可能是纯然的为解决福利问题而建立的居民自治组织，而是要能体现党和政府意志的、为国家所调控的居民组织，不但是无组织的非单位人的政治生活组织，而且在事实上承担着政府甚至国家的某些职能。

在组建居委会的过程中，居民福利会和冬防队的政治功能就被置于突出地位。民政局制定的《上海市里弄组织试行方案》明文规定，里弄居民福利组织的性质是“群众性的组织”，“没有行政赋予的权力”，但要“在政府领导下，扩大民主的范围，执行政府的政策法令，贯彻政府的工作，并制定自己的公约，保证政令的推行”。居民组织的任务之第一、二两项，是“进行时事法令宣传教育与贯彻各项爱国运动”“协助治安，防止一切反革命份子破坏活动”。④上海市民政局：《上海市里弄组织试行方案》 （1950年10月18日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749。

绝大多数居民组织的运作过程充满了政治意味，居委会干部们千头万绪的工作中，各项政治运动的动员、宣传和参与总是“每一时期的中心任务，所占时间亦多”。江宁区崇安里居委会1952年一年内承担工作多达43项，直接的政治任务就有11项，22项任务带有强烈的政治意义，如，“宣传无痛分娩法”是与大力推崇首创此法的“苏联老大哥”、高扬“社会主义国家制度的优越性”联系在一起的。⑤上海市民政局： 《江宁区崇安里居民委员会调查》（1953年1月 31日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-773。

非单位人群对居委会的认同则主要是与其切身利益密切关联的那些效用，越是在下层居住区的居民，对居委会谋福利的期待就越高⑥上海市民政局：《上海市居委会调查》（1953年1月31日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-773。。当政府派出干部到下层里弄去发现和培养“积极分子”时，结果很是失望：他们眼光短，失业的马上就要工作，吃不饱的立时要粮食。在高级里弄发现，他们对我们的宣传 （的反应）还不如那些困难的，再重新选择重点，结合解决困难进行发动。⑦转引自郭圣莉： 《城市社会重构与新生国家政权建设》，第170页。

早期的居委会常常有这样的景观：里弄劳动就业一开展，失业与劳动就业登记委员成了最抢手和眼热的职位，其他里弄委员中，不少人“身在曹营心在汉”，出于本身就业的考虑，“思想上倾向劳动就业方面去了”，以致市法院为里弄调解员队伍的“军心不稳”焦急万分①上海市人民法院：《关于巩固基层调解组织的专题报告》（1953年2月24日），上海市档案馆藏，档案号A6-2-134。。通过里弄工作的积极表现获得就业机会是许多失业者和城市贫民的诉求所在。邑庙区对积极分子动机的分析很有代表性：“失业职工的积极表现，如同脱离生产者一样，其中都想通过积极表现依靠我们解决工作问题”；“城市贫民工作虽然表现积极，但不牢靠，职业不固定，以追求多，随时转变职业”。②上海市民政局：《邑庙区里弄组织工作总结》（1950年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-751。

人民政府充分注意到非单位人群，特别是下层居民对居委会的利益需求，不失时机地把这种需求转化作为政治运动的内在驱动力。在凸现居委会“解决居民的公共福利问题”宗旨的同时，强化了它的政治功能。

1952年冬到1953年春上海居委会第一次大规模的组织整顿就是国家与社会交叉目的中的一次运动。

50年代前半期上海市区人口的持续增长和无单位人群比例的居高不下是新政权面临的诸多难题之一。1950年至1957年为上海人口的高速增长期，由于1951年和1954年两次大规模的人口迁入，在1950年初市区414万人口的基础上分别增加了13.07％和35.32％，到1955年4月，全市常住和临时人口已增至699万余。而包括固定职业和流动职业在内的在业人口约240多万，仅占总人口数的34％左右，其他被抚养人员、失业无业人员、临时户口、游民等共约450余万人，占总人数的66％左右。③上海市委：《关于加强本市户口管理与逐步紧缩人口的指示 （草稿）》（1955年7月1日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-36。

面对如此庞大的无单位贫困人群，人民政府除了鼓励贫民生产自救、收容遣送外地灾民游民以外，还实行了社会救济。1954年市民政局的社会救济家庭共130447户，总人数345251人，约占城市人口的2.34％，救济金额人均2.05元；救济人群中的失业无业贫民、摊贩、临时工及独立劳动者55154户，163996人，占当年救济总户数的42.28％，总人数的47.5％④上海市民政局：《上海市1954年社会救济对象分类。可见，无论是政府救济的受益面还是支持力度，对当时的无单位贫困人群而言，不过是杯水车薪。因此，解决就业问题，对政府、对里弄特别是下层里弄都是燃眉之急。

1952年冬季开始的第一次全市规模的失业和劳动就业登记确实是为应对人口与就业压力而采取的措施，但政府的意图是将劳动就业登记和里弄整顿结合起来，“不仅是可以完成失业人员登记工作，而且对里弄社会情况也可达到一次较深入的全面的了解，尤其对里弄中现有各种居民组织是一次全面的较彻底的审查”；“清除坏分子，加强居民组织”。根据市委、市政府要求，劳动就业作为一次政治运动，由各区政府、区劳动就业分会统一领导。市劳动就业委员会派出130多个工作队，深入里弄，掌握一手情况，并吸收积极分子组织里弄失业登记委员会，进行调查访问、登记审查评议等“一连串的必然形成群众运动性的工作”，以完成劳动就业登记和整顿里弄的双重任务。⑤上海市民政局：《各区结合劳动就业整顿居民委员会工作情况报告》（1952年12月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760；上海市民政局：《各区结合劳动就业整顿居民委员会工作情况》（1953年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-772-50。

运动经由试点向全市推开，此进程中虽然各区各里弄的进展不平衡，把握尺度有差异，但通过失业登记工作“发动群众揭露成份不纯分子”的方式被领导部门肯定，普遍推广采用。在经过“排队”整顿后的居委会成员的选任原则方面，北站区和杨浦区的不同做法都得到市民政局的首肯。

北站区居委会分配工作的原则是：（1）成分好，工作积极，能力强，有威信——居民委员会正副主任；（2）政治上最积极可靠的——治安保卫委员会；（3）办事公正，作风正派——

统计表》，上海市档案馆藏，档案号B168-1-695。调解委员会；（4）有一定文化程度与政治水平的——文教委员会；（5）过去工作锻炼较少的家庭妇女——卫生委员会； （6）手面清爽，一般表现老实的——福利委员会。

杨浦区里弄干部人选原则，认为不能要求过高，只要具备三个条件：（1）历史清楚；（2）工作较积极；（3）联系群众。居民委员会主任则选择品质较好，能力较强的担任。并多提拔妇女积极分子特别是工人家属。①上海市民政局：《各区结合劳动就业整顿居民委员会工作情况报告》 （1952年12月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-760。

从上述原则出发，结合劳动就业的里弄整顿一方面贯彻了政治清理的原则，清除了少数“成份不纯分子”，另一方面则通过“劳动就业登记”组建了新的里弄居民组织，为非单位人提供了改变境遇的可能性。

整顿后的居委会成员的最大变化是以大批的家庭妇女和失业者取代了兼做居委会干部的单位人。在全市里弄整顿接近尾声时，市民政局长向上级报告的一大收获就是：“各区原有居民委员会委员以上有49000余人，其中除去三分之一是‘挂名委员’，也清除了少数不纯分子，整顿后吸收了大量失业人员与妇女，使组织初步得到了纯洁”。这1/3的“挂名委员”主要是在职职工，“他们忙于生产，无法经常参加（里弄）工作”。当然，通过整顿，单位人在居委会中还有不小的比例，领导部门的要求是“今后逐渐减少”这类委员，“大量培养”失业人员和家庭妇女这两股“新生力量”。②上海市民政局：《各区居委会组织整顿综合情况报告（草案）》 （1953年），上海市档案馆藏，档案号

这个工作在1954年初有了较大的进展。失业者和家庭妇女不但在里弄干部中所占比例上升，且绝对多数的是任居委会正副主任、家庭妇联主任③20 世纪50 年代早期，上海市里弄中的主要居民组织，一是居委会，一是家庭妇联和妇联，故里弄干部应包括这两个组织的干部，居委会和妇联干部常有交叉。。劳动就业与里弄整顿结合的成果也得以延伸，不少里弄干部的履历上有过劳动就业登记委员会主任、副主任及委员的头衔，他们是居委会权力的主要行使者。以上海11个区当选为第一届区人民代表的里弄干部身份为例④当时上海市共30个行政区，1个水上船户区。其中22个市区行政区，8个城乡结合行政区。本表中的11个区，除了东昌区位于浦东外，其余10个区均位于浦西。（见下页表2）。

表2显示，11个区当选第一届区人民代表的341名里弄干部中，非单位人311人，占91.2％，包括失业者85人，家庭妇女142人，其中有许多失业妇女；84人为三轮车夫、流动摊贩、烟纸店主、临时工或计时工等；有单位的固定职业者只有30人。在311名失业或无单位的居委会干部中，曾兼任失业及就业登记委员会主任委员、副主任委员、委员的有131人。从地区分布上看，在311名里弄干部中，下层棚户区集中的普陀、杨浦、闸北三个区有114人，占33.4％，曾兼劳动就业登记委员 56人，占42.7％；在中上层居住区为主的卢湾、常熟、徐汇3个区，当选人民代表的里弄干部92人，占26.9％，曾兼劳动就业登记委员34人，占25.9％，这与非单位人群的区位分布基本吻合。

尽管政府对这一时期里弄干部的阶级成分和政治素质并不满意，但还是高扬了居民委员会的双重职能。政府认为，在单位工作的人的福利问题“多数在其所参加的单位获得了解决”，国家的政策法令也主要在单位与他们见面；而非单位人的福利问题“主要在居民委员会中去求得解决”，“有关的政策法令和政府号召，有许多要通过地区性的组织去和他们见面”，因此，居委会“不仅是居民群众的福利组织，还是一部分居民群众 （指非单位人——引者注）的政治生活组织”⑤上海市民政局：《上海市居委会调查》（1953年1月31日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-773。。居委会就是这样承载着国家和社会的双向需求，发挥它们的政治功能，国家与社会在这个空间内找到了结合点。B168-1-772-37。

表2：11个区第一届区人民代表中里弄干部情况

四、来自内部的冲突与驱力

对大多数非单位人而言，居委会有着巨大的吸引力，在其中谋得一席之地事关个人与公众两方面的利益，也表征着相应的政治身份与被新政权的接纳与认同。因此，早期的居委会常常是基层社会内部各个群体利益交汇的场域。

阶级利益的冲突在居委会权力的分配问题上时有激烈的表现。下层市民和富裕市民之间经常为居委会干部的位子而争吵。结合劳动就业的里弄组织整顿正值“五反”运动之后，一些富裕市民居住区居委会委员成分发生了变化，有些资本家落选，包括保姆、失业者在内的下层群众当选。落选者“很不满意，认为是有意打击、排挤资产阶级”。有人甚至愤愤不平地说：“毛主席、周总理是不歧视资产阶级的，这次陈市长找里弄干部谈话也说过四个阶级是好朋友，但到下面就不对头了”，“驻卫警、清洁夫劳动态度差，但是工人阶级，有工会支持，奈何不得”。资本家比较普遍的反映是：“佣工出来做里弄工作，妨碍了她们本身的事情 （即家政服务——引者注）”。阶级之间相互鄙视和不服气的事例比比皆是，里弄工委常常向市委报告：在中上层居住区，“资产阶级成份的干部轻视劳动人民出身的干部，有讽刺打击的情况”。一位当选居委会委员的保姆被资本家家属嘲笑，工作得不到支持，“叫她们出来开会，敲门要3、5分钟，且要再三再四的央求：‘谢谢侬出来开会’……”①里弄工委：《静安区南华新村居民委员会情况调查》（1953年9月26日）。反之也如此，一位资本家被居民选为人民代表候选人，居委会其他干部不服气，说他在抗美援朝中卖了房子捐献了飞机大炮，“是300万买来的代表”②上海市选举委员会办公室编《普选情况反映》第22号 （1954年1月12日），上海市档案馆藏，档案号B52-1-40。。

居委会的区划常常是不同阶层利益交汇的空间。根据最初里弄组织的划分原则，居委会“按居民居住人口多少，自然环境和便利居民的条件来划分，一般以200户至600户根据地区自然居住情况组成”①上海市民政局： 《上海市居民委员会组织暂行条例（草案）》（1950年10月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-749。。然而在实际的运作中，各区政府与办事处为领导的方便，把过小的居委会加以合并，形成了许多贫富里弄共处在一个居委会的情况，加剧了上海里弄多元利益之间的碰撞。一份来自里弄工委的调查报告写道：金家巷人口共4799人，原来是一个居民委员会。为了领导上的方便，将福利要求一致、统一使用水电，并有悠久历史关系的一整个棚户区，割出两小部分，和相接的洋房区平房区分别组成两个居委会，群众极为不满。南洋桥浜，474户，1000多人，余姚路950弄，95户，400来人，是同一工厂工人的住宅区，又都是广东人。两处原来是两个居委会，也是为了领导方便，拟合二为一，因为两地区居民要求不同，群众也不愿合并。因此，里弄工委再次强调，居委会的区划，“应以居民的自然居住情况大体一致及生活福利要求大体相同为主要标准，并适当照顾人口数字”。②上海市民政局：《上海市居委会调查》（1953年1月31日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-773。

居委会及里弄新组织也是帮会势力觊觎的场所，还是保甲、同乡、行帮试图倚重的新的共同空间。当新政府派出的干部一到里弄着手建立居民组织之时，便发现：先接近我们的表现较积极的，往往是伪保甲长人员、流氓瘪三和上层。他们的具体表现是伪保甲人员人前口称进步，服从工作积极，背后阳奉阴违；流氓瘪三天不怕地不怕，说话太左，表现积极，当要他好好为人民办事则不积极了，总之借此来统治群众或抬高身格 （似应为“身价”——引者注），上层则是捧场颂扬。没有清醒的头脑往往为他们所利用，但不是说所有接近我们的都是投机分子，都是坏的，而且很多人是真正的积极分子。③上海市民政局：《常熟区里弄组织工作总结》（1950年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-751。

在居委会的前身清洁卫生委员会、防空队中，有不少保甲长参与其中，常熟区里弄的清洁卫生小组成员2997人中，保长13人，甲长156人，在清洁运动中表现出色，被上级确定为积极分子的85人中，“很多是过去的旧保甲人员”。比清洁卫生组织的政治要求更严的民防组织组员中，也有2个保长，48个甲长；任组长以上的保长2人，甲长17人。

在会道门信徒集中的居住区，居民委员会的部分权力操在他们手里。1954年里弄整顿的37个先行试点中，在346名“有政治问题”的里弄干部中查出“反动会道门头子”9人，道徒16人。全市里弄治保会或治保小组的干部中，有5％的人，即843人历史上加入过反动会道门。④里弄工委：《里弄整顿有关政治情况、调研审理工作报告提纲 （草稿）》（1954年4月14日）。在道徒集中的地区，宣布退道而担任居委会干部，甚至被选为人民代表的也非个例。徐家汇一带是道徒集中的地区，从市选举委员会的情况反映看，仅徐汇区徐镇路居委会的一个里弄，有90％以上居民都参加一贯道。而从徐汇区选举产生的30位来自里弄的代表履历中显示，5人有加入各种会道门的历史，这些人分别担任居委会主任、代理主任兼福利主任、辖区妇联干事、居委会副主任兼治保委员、居委会主任兼党宣传员。⑤上海市选举委员会办公室编《普选情况反映》第1号 （1953年5月18日）； 《徐汇区人民代表大会代表登记表》，上海市档案馆藏，档案号B52-2-87。

在那些具有乡土色彩的里弄，居委会干部自然是同乡的代言人；而在行帮聚居之地，行会与居委会也有着千丝万缕的联系。以三轮车夫为例，在早期各种里弄组织和后来的居委会成员中，三轮车夫一直是高比例的群体。徐汇区在打乱原保甲组织，开展新的户政工作的过程中，建立了500个户籍小组，民主选举产生了户籍服务员1343人，人员结构中，三轮车夫277人，人数之众仅次于“一般小商人”的308人；在该区难民工作小组310位正副组长和委员中，三轮车夫约占70％。①上海市民政局：《徐汇区里弄组织工作总结》（1950年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-751。在前述11个区当选首届区人大代表的341名居委会干部中，三轮车夫有32人，几近10％，绝大多数为居委会正、副主任，并兼任三轮车工会或搬运工会基层组织的职务。这个群体虽然是新政权可依靠的城市贫民，但他们往往是行会、同乡、帮派三位一体的代表，甚至是恶势力的帮凶。徐汇区南北平民村棚户区是三轮车夫的聚居之地，这里的青帮首领居某掌握的300多个徒弟中，大部分是苏北籍的三轮车夫，内有地痞流氓还乡团等，他们加入里弄户籍组织，争取合法地位，同时又在里弄进行盗窃等非法活动；市民村的难民工作小组长三轮车夫徐某是还乡团，同时加入了三轮车工会，又当上难民收容站长，掌握分发配给米之权，后被查出犯有大量贪污行为，另外两个组长三轮车夫刘某和李某也有贪污腐化行为。②上海市民政局：《徐汇区里弄组织工作总结》（1950年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-751。

中上层住宅区的市民对居委会的态度相对冷漠，里弄居委会组织的日常活动，他们一般不屑一顾，敷衍应对。来自静安区南华新村居民委员会的调查报告写道，这个居委会所辖里弄， “为资产阶级、小资产阶级聚居场所”，“一般居民对政治和里弄工作漠不关心，不愿出来开会或参加里弄集体活动。请他们出来开一次会，要经过三番五次的催促才‘赏面子’，有时打发佣工出来应付或推说忙，实际却打麻将、跳舞、看戏”③里弄工委：《静安区南华新村居民委员会情况调查》（1953年9月26日）。。

但是，涉及切身利害的政治活动，特别是政府明示要求参加的运动，这些上层富有者还是“拎得清”，能够认真对待、积极参与的。在居民“多系上层，不喜欢参加里弄组织而爱享受和营利”的常熟区，人民胜利折实公债推销委员会区分会83位委员中，有27位“老板”，9位“地方人士”；常委中有3位老板和2位“地方人士”；1位副主任委员和1位推销组长也由“地方人士”充任。分会下属5个支会，共有会员259人，其中工商业家41人，“地方人士”30人。里弄推销组927人，其中工商界175人，“地方人士”126人。这些人之所以被吸纳进新的里弄组织，是因为政府力图敦促他们“带头多买”，并通过他们带动更多的富裕家庭，完成认购公债的国家政治任务。这些富有者则想通过积极的表现，被政府认定为“进步人士”，政治上能够过关，颇有“花钱买太平”之意。他们提出“钱多者多买，钱少者少买，无钱者帮助推销”的口号，很得政府的赞赏。④上海市民政局：《常熟区里弄组织工作总结》（1950年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-751。这个阶层的市民或多或少地保持着他们当年对于保甲组织若即若离的态度。

综上观之，无论出于何种需求，20世纪50年代的上海居委会受到了绝大多数非单位人的关注，进而成为实现他们个人诉求的平台，用它来为国效力者、为民服务者、为己谋利者、为求太平者皆而有之。各种不同动机与驱力下的主体在居委会交汇，为国家的治理提供了最初的社会空间。

（本文作者 华东师范大学思勉人文高等研究院教授 上海 200241）

（责任编辑 朱昌裕）

The Initial Social Space of State Governance———Shanghai Residents Committee in the Early Stage of 1950s

Zhang Jis hun

After the PLA took over Shanghai，they adopted the strategy of gradually abolishing the Baojia organizationand temporarily retaining the ordinary Baojia personnel，gradually organized the lanes，and achieved a“softlanding”of a new kind of social organization residents committee with full coverage. The people’s governmentgave the the residents committee the dual responsibilities of undertaking public affairs management and the nationalgrass-roots political mobilization，showing the principle of the residents solving the public welfare problem，andstrengthening its political mobilization and social functions. A large number of personnel with non unit were widelymobilized，finding the combination in the residents committee，with a variety of motives and driving force. The effectivereform and governance of the CPC in Shanghai was closely related to the role of the early residents committee.

D232；K271

A

1003-3815（2015）-10-0029-12