用好管好高校教育经费的路径选择*

祝士明，赵明媚

(天津大学 教育学院,天津 300072)

用好管好高校教育经费的路径选择*

祝士明，赵明媚

(天津大学 教育学院,天津 300072)

近年来，随着高校教育经费投入的大幅增加，提高高校教育经费使用效益与效率的任务倍加迫切。我国高校教育经费使用管理中存在国家高校经费划拨的指标依据和校内经费分配的自主权有待完善和提高，高校教育经费缺乏后期使用效益分析、反馈和相应监管机构，科研经费的拨付、预算管理、使用等环节缺乏灵活性和严谨性等问题，并提出了国家采取竞争性经费方式、高校提升二级学院经费分配的自主权，设立经费管理委员会和独立的第三方监督评估机构、利用净现值法衡量经费使用效益，完善科研经费管理政策与制度等解决措施。

高校教育经费；效益与效率；路径选择

2012年国家财政性教育经费支出21 984.63亿元，占国内生产总值4%以上，达到了我国财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%的目标。但随着财政性教育经费投入的大幅度增加，用好管好教育经费的任务更加突出。2013年4月15日教育部下发了《关于开展“教育经费管理年”活动，进一步用好管好教育经费的通知》，通知中教育部已把2013年确定为“教育经费管理年”，并提出了“进一步用好管好教育经费，促进事业科学发展”的概念。2014年3月3日国务院发布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，意见中明确提出改进科研项目资金管理的措施。除此之外，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》( 2010-2020年)中也提到了要加强教育经费的使用和管理。2013年，全国教育经费总投入为30 364.72亿元，比上年27 695.97亿元增长9.64%，其中国家财政性教育经费为24 488.22亿元，比上年的22 236.23亿元增长10.13%。高校教育经费数量之大，若不能规范、有效、公平地利用，就会影响高校四大职能的有效发挥，降低高等教育的效率与公平，不利于加强高校廉政建设，也不符合高等教育持续发展的要求。因此切实加强教育经费的使用和管理，提升高校教育经费的使用效益与效率，提升高校教育质量，促进高校内涵式发展，为我国特色社会主义建设输出更多可用之才。

一、用好管好高校教育经费的内涵与必要性

(一)用好管好高校教育经费的内涵

高等教育经费是投入高等教育领域的、用于培养人才的货币表现。狭义上的高等教育经费是指国家投入于高等教育事业的公共财政支出,包括教育事业费(即学校的人员经费和公用经费)和教育基本建设投资(修建宿舍和购置大型教学设备的费用)等。广义上的高等教育经费,是指国家、各级政府、社会及个人直接投放于高等教育的费用,它包括财政拨款(含教育事业费拨款、基建拨款、科研拨款、其他拨款)、事业收入(含学费等)、校办企业和销售与服务收入用于教育的经费、社会捐助收入以及其他收入等。本文在此采用广义的高校教育经费内涵，并着重强调了其中的科研经费。

“用好”高校教育经费即指恰当数量的经费用到有需要的地方，在这个过程中要明确“用多少教育经费”和“用到什么地方”这两个关键点。“管好”高校教育经费即指三部分：用的过程中依据是什么、怎么执行、谁来监督；用后如何评价；后期经费使用的信息如何保存、处理。这三部分应该环环相扣，即后期经费使用的信息评价、处理应该成为前期如何使用经费的依据和准绳。

(二)用好管好高校教育经费的必要性

1.用好管好高校教育经费是高校四大职能发挥的重要保障。高等教育的职能是人才培养、科学研究、服务社会、文化传承与创新。在这四大职能中人才培养和科学研究都离不开必要的经费支持，经费是人才培养和科学研究的物质基础，经费的充足性、公平性和使用的效益性影响着教育资源的分配和管理，作用于高校人才培养的全过程，最终决定了高校是否可以培育出高质量人才来服务社会，创造出更多科研成果用于文化的传承与创新。可见，用好管好高校教育经费是高校四大职能得以运转发挥、高校内涵式发展得以实现的前提、基础和保障。

2.用好管好高校教育经费是实现高等教育效率与公平的迫切需求。实现高等教育的效率与公平体现了用好管好高校教育经费的实质与目的,而用好管好高校教育经费是实现高等教育的效率与公平的途径和迫切需求。教育经费资源是有限的，经过合理的分配使教育经费公平下拨并突出作用于有迫切需要的地方，经过有效地利用使有限的经费资源达到效用最大化和使用最优化，从而促进高等教育效率与公平的实现，统筹促进高等教育事业的全面发展。

3.用好管好高校教育经费是拒绝高校腐败、加强廉政建设的重要途径。用好管好高校教育经费尤其是科研经费，提升科研资金在项目管理、预算管理、经费使用、外拨经费等环节的合规性、合理性、真实性和相关性，杜绝科研经费管理中的形式主义作风，提高科研经费管理制度水平，不断促进科技创新和教育事业健康发展、科学发展，这是对国家的科研资金负责，对国家的科研工作者负责，对国家的科研事业负责，心中常常肩负起这样的责任才可以拒绝腐败，保有廉政之风。

4.用好管好高校教育经费是高等教育可持续发展的必然要求。高校要用可持续发展观统领高等教育工作全局，科学定位，内涵发展，提高质量，加强管理。而完善中国特色现代大学制度、做好高等教育可持续发展的关键是做好其物质支撑的可持续发展，即用好管好高等教育经费，遵循高等教育发展的内在规律,不断优化资源配置，使经费的用处恰当、准确，经费的用量合理、有依据，经费的用法高效、公平。

二、我国高校教育经费在使用中存在的问题及其原因

(一)我国高校教育经费使用中的主要问题

1.中央财政经费划拨额度存在地区差异和高校差异。中央财政通常更侧重于“985”类高校,为它们定期拨付专项资金，经费拨款的校间差异明显，见表1。虽然经费拨款的地区差异日趋缓解，但仍存在问题，见表2。有些学校和地区因为缺乏经费而导致教育事业停滞不前，相反另一些学校和地区由于教育经费过剩导致经费使用效益和效率低下，造成资源浪费严重。

智慧水务战略是水务公司转型发展的重要动力，在战略顶层设计中需要水务公司高层的大力支持，在战略实施中也为水务公司带来了实实在在的运营管理水平提升，解决了企业在人力、流程、财务、客户服务等方面存在的若干管理问题和漏洞，未来将进一步为企业创新发展提供更加坚实的基础支撑平台。

表1 各高校“985工程”二期中央专项资金额度

数据来源：“985工程”二期验收报告

表2 2013年普通高等学校生均公共财政预算教育事业费

数据来源：教育部网站公布的2013年全国教育经费执行情况统计表

2.高校二级学院经费自主权不足。我国高校长期以来实施集权式财务管理体制，虽然通过资金集中管理增强了高校对资金的宏观调控能力，但高校的职能部门拥有大量经费的管理权和二次分配权，而作为高校中的二级学院却缺乏足够的经费自主权，这大大挫伤了其办学的质量和积极性。除此之外，经费划拨层级过多导致管理效率低下，行政权力的过多干预使得学术权力在教育经费分配中没有起到应有的作用，易导致行政权力与学术权力的冲突。并且经费划拨到院级时缺乏必要的量化分析，使得院级所获经费数额不能与教学过程所需匹配，导致资金短缺或资金浪费。

3.高校教育经费缺乏后期使用效益分析、反馈和相应监管机构。无论是国家划拨经费还是高校内部分配经费都应该是一个首尾相接的过程，前期的经费划拨与后期的经费效益分析反馈应相互联系。首先，我国多强调经费划拨的公平性和充足性，而忽略了经费使用效益与效率的分析，这就使得经费使用的规划和限制不够合理，也使得经费的划拨变得重复和盲目。柯佑祥认为，我国教育财政投入具有典型的物力资本投资的特性，强调短期的经济效益，偏好教育发展规模胜过偏好教育发展质量[1]。其次，我国缺少相应独立的教育监管或审计机构对经费的使用进行监督，目前大部分评估部门都是隶属于政府或学校，这就使得评估结果缺乏公正性、可靠性。当然国家也应该制定相应的法律来惩处经费使用不利的行为，只有在法律的约束下，第三方评估监管机构才能切实发挥作用。除此之外，评估监管机构的结果应该面向大众公布，接受社会和广大师生的监督，使财务在阳光下变的透明起来。政府和高校也可借此便于进行相应的数据分析，以此作为划拨经费、考察教育质量的依据。

4.科研经费的拨付、预算管理、使用等环节缺乏灵活性和严谨性。2012年，我国科研总量投入就已经居世界第三，我国科技经费每年度投入过万亿元，科研项目分为纵向项目和横向项目，其中纵向项目又分为国家级、省部级和其他纵向项目等。首先，目前我国科研项目经费投入方式基本是按照不同项目类型和等级确定经费资助强度，通常同等类型和等级的项目经费定额数量基本相同，而较少按照项目的实际情况差异性拨付，并且科研经费通常是分段进行拨付，较少根据项目的完工进度实时进行调整，使得经费的投入缺乏灵活性，易造成经费的冗余或不足。其次，项目申请者在科研项目经费预算编制过程中缺乏财务人员、审计人员的参与，缺乏定量的预算研究，并且经费预算通常按未来三四年的时间进行规划，使得科研经费预算不够精细准确。再次，高校的科研经费财务信息化平台多由高校单独设计，国家在财务信息化平台建设方面缺乏统一的规范和标准，不利于全国范围内科研经费数据的比较分析和共享。高校在科研经费的使用管理方面也存在一些漏洞。例如在经费报销时存在“只认发票，不看用途”的问题，并且管理部门按照经费管理要求通常把经费报销时间设定在一定期限之内，使得大部分研究者要在研究还没开始前就先把钱预付出来，这就使得一些研究者临时拼凑其他发票用于报销，导致实际报销内容与未来经费支出事实不符。在经费使用过程中也不乏存在个别科研人员套用套取资金、个别科研项目利用虚假合同将外拨经费拨付给关联公司进行资金转移等行为。

(二)导致我国高校教育经费问题严重的原因

1.我国教育经费行政管理体制不健全。一是大学长期以来实施集权式财务管理体制，虽然通过资金集中管理增强了高校对资金的宏观调控能力，但教育经费的管理权和分配权多集中在职能部门，使得真正使用经费的二级学院在经费分配方面缺少自主性和针对性。二是我国教育经费的划拨层级过多，行政权力的过多干预使得学术权力在经费划拨中处于弱势地位，导致经费划拨不够准确、效率较低。三是国家经费划拨的指标依据不够完善，考虑的划拨因素较为单一，经费划拨的方法不够灵活。校内经费分配时也缺乏必要的量化分析，使得教育经费的分配不够准确，从而较低了使用效益。

3.我国教育经费的分配机制僵化。首先，我国教育经费的拨付方式不够灵活，针对性较差，较少根据使用情况进行相应的调整。其次，在编制经费预算的过程中，财务人员参与的意识较为薄弱，没有发挥其专业知识所应起到的作用。再次，国家对于财务信息化平台建设方面缺乏统一的指导，降低了经费使用数据的可比性，不利于对经费使用情况进行分析。除此之外，我国对于科研经费如何使用管理缺乏较为具体的规定和指引，经费使用的奖惩机制也不够完善，使得经费的使用效益与效率大打折扣。

三、用好管好高校教育经费的实施策略

(一)采取竞争性经费划拨方式

当前我国高校教育经费总量大，但存在经费使用效益与效率低下等问题，例如梁功平认为4%这个总量目标下的地区间教育资源分布不平衡、教育支出结构优化、教育经费的使用效率、教育投入与事业改革有效匹配、社会投入占教育总投入比重逐年下滑等问题反而可能被忽略甚至掩盖[2]。因此笔者建议应在经费划拨环节营造竞争性氛围，根据各高校经费使用情况、缺口程度和高校排名来划拨经费。这里的高校排名不单单指综合排名，还包括特色专业排名、特色学校排名等，这样使得经费不再一味地向“985”、“211”类高校倾斜，而是提升特色学校和特色专业的教学科研水平。除此之外，在经费分配方面可以借鉴美国教育券方式，即政府把以前直接投放到高校的教育经费按照生均单位成本折算后，以固定面额的有价证券(即教育券)的形式直接发放给家庭或学生，教育券可以冲抵全部或部分学费，高校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学所需。这样的形式可以使得高校教育经费的数量与招生数相匹配，避免产生经费过旺、使用效率低的状况，同时也可促进高校拓宽筹集经费的渠道和形式。但不同的是，由于我国教育资源地区分配不均，所以不能采取学生凭教育券自由选择学校就读不再受地区限制这种形式，否则将会出现择校入学集中于某些地区和某些学校的现象。

(二)提高二级学院教育经费分配的自主权

在高校内部应该加大二级学院经费分配的自主权，将高校职能部门的经费划拨权力部分下放到院系，由系根据实际教学和科研情况将经费需求数量上报到学院，由学院进行汇总、审核上报到校，再与高校职能部门的计划分配数量进行对比和修改，由经费管理委员会进行投票表决，最终确定经费划拨数量，使得学术权力与行政权力较好融合、彼此约束。在这过程中职能部门应该做的是限制经费划拨数量的最高值，院系应该做的是在最高值范围内确定具体数值，并且不能仅仅采用增量预算方法，而应建立以“问题”为导向的预算体系框架去准确估计预算规模。当然无论是院系申报的数量需求，还是职能部门计划的数量，都应该根据经费信息化平台上公布的院系前期经费使用情况来确定。这样学院在财务上便可以实现自主运行、自我发展、自我约束，从而增强学院的办学自主性和活力。

(三)设立经费管理委员会和独立的第三方监督评估机构

伍松涛和李善民认为，从创新大学内部财务管理体制和机制视角来看,大学推进科学化精细化管理可以从明确基本管理原则,全员参与管理改革、创新大学经费管理体制,建立标准化精细化和流程化的制度规范体系等方面展开[3]。基于这个思想,笔者认为政府和高校应该设置经费管理委员会。政府经费管理委员会成员包括学校、社会、企业等各方利益代表，高校经费管理委员会成员包括学生、教师、行政、财务人员以及校领导等多方利益代表，并依据他们受决策影响自身利益的程度和自身地位、权威指数等分配表决权重，由其对经费使用和划拨进行投票表决，若属于重大经费事项则由出席会议人表决权的三分之二表决通过，经费收益当事人没有表决权，应该回避；若属于一般经费事项则由出席会议人表决权的二分之一表决通过，经费收益当事人没有表决权，应该回避。除此之外，由于经费管理委员会隶属于政府或高校，它的公平性、权威性必然会受到挑战。对此,范海燕和于朋认为应该调整教育事业费内部结构，完善高等教育经费的落实和执行情况的监督机制[4]。基于这个思想,笔者认为需要设立独立的第三方监督评估机构，实现相辅相成、彼此约束。第三方监督评估机构应权衡好定性指标与定量指标在评估体系中的应用，让评估指标体系对于不同类型的评估对象都具有适用性，同时也应在评估体系的设计中将合格评估与选优评估较好的结合起来。第三方监督评估机构也应定期公布经费监督审计报告，分为中期报告和年度报告，中期报告又包括月份、季度、半年期报告，分析经费的投入、支出以及使用效益，并对经济发展程度相当的省份、城市以及处在同等水平的高校进行横向、纵向以及综合比较，以此作为日后经费划拨的依据。无论是经费管理委员会抑或是独立的第三方监督评估机构都应利用净现值法、内含收益率法等分析高校重大投资项目的可行性以及效益，增加结果的可靠性和准确性。

(四)完善科研经费管理政策与制度

首先，国家应在不同类型和等级的科研项目既定的定额经费内，根据科研项目的实际情况进行上下浮动的灵活经费拨付，对于大型重要的科研项目应将现行的经费拨付模式改为先预付一定数量的科研经费，剩余的按照项目的完工进度实时拨付，项目的完工进度可以按照累计实际发生的成本数额占预计总成本数额比例确定，这样可以减少科研经费冗余，提高经费的使用效率。其次，应对研究者进行科研经费使用方法培训，或在每个院系设置一个科研经费财务人员岗位，以方便在科研项目经费预算编制过程征求和考虑财务人员和审计人员的建议，运用定量分析和财务管理分析方法细化经费的使用目的和数量，并结合科研的实际情况、验收情况采取预算调整机制从而提高预算的准确性。再次，国家应完善科研经费管理制度，强化对科研经费使用用途与流向的有机监管，加强科研项目的信息公开，按照统一的数据结构、接口标准和信息安全规范建立科研项目经费使用网络平台，将不同地区、学校、等级和学科的科研项目经费使用情况按经费来源和数量、支出用途和数量、部门、时间等统一显示归类录入系统，科研项目的决算报表、验收情况也应显示在网络平台上，研究者报销经费时需要登录系统输入经费支出的明细信息，并打印出电子凭证，经过财务部门进行匹配核实并盖章后可以报销，如有不符，则应进行调查和说明，以这种透明的方式接受政府、社会、企业、学校人员的监督。

注释：

①新华网.今年我国财政性教育经费支出占GDP比例首次实现4%[EB/OL].(2012-03-05)[2015-02-10].http://news.xinhuanet.com/society/2012-03/05/c_111602611.htm.

②教育部，国家统计局，财政部.2013年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].(2014-10-31)[2015-2-15].http://www.jyb.cn/info/jytjk/201510/t20151014_639638.html.

[1]柯佑祥.教育财政偏好及其规范[J].教育研究,2010(3):23-28.

[2]梁功平.财政性教育经费占GDP比重的理论与实践分析[J].财政研究,2013(7):67-70.

[3]伍松涛,李善民.高等教育经费科学化精细化管理的路径选择:基于大学内部财务管理视角[J].教育财会研究,2012(6):10-15.

[4]范海燕,于 朋.中国地方高校预算内教育经费的差异性研究[J].教育与经济,2013(1):62-66.

(责任编辑 王婷婷)

On the Path Selection of Higher Education Funds Management

ZHU Shi-ming, ZHAO Ming-mei

(SchoolofEducation,TianjinUniversity,Tianjin300072,China)

In recent years, with a substantial increase in funds for higher education, the task improving the effectiveness and efficiency of the college education funds is getting more and more urgent. This paper focuses on the problems in the use and management of college education funds, such as the indicators of allocation of funds and autonomy of the national campus university funds , the lack of post-benefit analysis, feedback and corresponding regulatory agencies of college education funds, the lack of flexibility and rigor in allocation, budget management and use of research funds. Then it proposes that the state adopt a competitive funding approach, colleges need to enhance the autonomy of the allocation of funds in secondary school, establish the funds management committee and the independent third-party monitor and evaluation mechanism on the effectiveness of the use of funds in NPV, and improve the management of research funds policy and system.

funds for higher education; effectiveness and efficiency; path selection

2015-08-10

祝士明(1963-)，男，天津市人，天津大学教育学院教授，博士，主要从事教育管理研究； 赵明媚(1991-)，女，蒙古族，内蒙古自治区通辽市人，天津大学教育学院硕士生，主要从事教育经济与管理研究。

教育部人文社会科学研究一般项目(12YJA880173)

G475

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.06.0028