中俄远东地区合作迈向新阶段的战略意义

王宪举

中图分类号：F125.551.2

文献标志码：A

文章编号：1008-0961（2014）05-0016-04

近年来，俄罗斯明显加大了发展西伯利亚和远东的力度，推出了一些新的政策和举措。很多迹象表明，俄罗斯西伯利亚和远东经济社会发展有可能进入一个新阶段。十八届三中全会以来，我国全面建设小康社会的事业也进入了“全面深化改革”的新阶段。与此同时，随着习近平主席和普京总统的互访，中俄全面战略协作伙伴关系也进人了新阶段。这三个“新阶段”为中俄在远东和西伯利亚地区经济社会发展中的合作创造了新契机，我们应当抓住机遇，趁势而上，把中俄在西伯利亚和远东地区的合作提高到一个新水平。

一、把加快西伯利亚和远东发展作为俄国家发展和振兴重要战略

多年来，俄罗斯欧洲部分的经济发展受到对能源依赖性过大、资源逐渐减少、外资裹足不前等因素的制约，要继续大幅增长和实现质的提高似乎很难。然而，西伯利亚和远东地区却存在实现突破性飞跃的可能。俄罗斯领导人越来越清楚地认识到，亚太地区经济持续迅速发展，必将成为21世纪世界经济发展的火车头和主旋律。如果俄罗斯不因势利导抓紧发展西伯利亚和远东地区，不仅该地区经济将停滞不前，而且整个俄罗斯也无法振兴，其与亚太地区先进国家的差距将日益拉大。若如此，普京提出的“给我20年，还你一个强大的俄罗斯”的雄心壮志将难以实现。

因此，2012年2月，普京在第三次参加总统竞选时发表文章《俄罗斯与不断变化的世界》，提出现在是俄罗斯经济“借助中国‘乘风破浪的好时机。我们应当与中国建立更为积极的、新的合作关系，让我们的技术能力和制造能力更为匹配，运用我们的智慧充分地发挥中国的潜能，促进西伯利亚和远东经济的崛起”。

2012年，普京再次宣誓担任俄罗斯联邦总统的当天签署了《关于国家长期经济政策》的命令，其中要求在“2012年7月1日按规定程序提出有关加快西伯利亚和远东社会经济发展的建议”。

2013年《俄罗斯联邦对外政策构想》也指出，加强俄罗斯在亚太地区的地位具有日益重要的意义。世界经济和政治的重心不断向该地区转移，俄罗斯属于这一发展最快的地缘政治空间。俄将积极参加亚太地区一体化进程，利用该地区的可能性来提振远东和西伯利亚的经济。

二、切实加大发展远东和西伯利亚经济的力度

（一）成立专门领导机构，定期召开工作会议

2012年5月，俄新组成的政府中专门设立了远东发展部，并在远东的哈巴罗夫斯克设常设机构，在莫斯科仅设立分支机构。同年9月，俄罗斯利用主办亚太经合组织峰会的机会，大力加强符拉迪沃斯托克等地的基础设施建设，并在国内掀起了加快远东发展、融入亚太地区的热潮。

2013年9月，俄总理梅德韦杰夫下令成立俄政府远东地区发展委员会，由他担任主席；俄总统驻远东联邦区全权代表特鲁特涅夫为政府副总理，协助总理负责远东发展事务。80多年来，在发展远东经济问题上建立这样高级别的领导机制，还是第一次。

两年多来，普京总统和梅德韦杰夫总理经常到西伯利亚和远东视察工作，了解实际情况，解决实际问题，推动该地区经济社会加快发展。这在过去数十年间也从未有过。

俄政府作出规定，梅德韦杰夫总理每个月至少召开一次关于西伯利亚和远东经济发展会议，会议或在西伯利亚和远东地区某个城市，或在首都莫斯科举行，西伯利亚联邦区12个主体和远东联邦区9个主体的领导人全部出席。这种抓住任务不放松、坚持不懈的务实作风也比以往有较大改进。

2013年9月，普京总统任命“实业俄罗斯”主席、全俄人民阵线积极分子加卢什卡为远东发展部部长，接替伊沙耶夫。为解决中央部门和远东地方政府在经济管理权限等方面存在的相互交叉重叠和职责不清等问题，2014年3月梅德韦杰夫总理签署政府决议，扩大远东发展部的权限，其中包括：（1）协调国家和联邦政府的所有经济发展纲要和计划；（2）解决与吸引投资和支持投资项目有关的问题；（3）发展中小企业；（4）参与建立和管理经济特区；（5）发展远东的竞争环境和吸引劳动力。扩权举措将加强中央政府对远东和西伯利亚地区发展的垂直领导，有利于提高该地区经济和社会发展的协调管理水平和工作效率。

（二）制订新的发展纲要

根据普京总统的要求，2013年3月底远东发展部和地区发展部制订《俄罗斯联邦远东和贝加尔地区2014-2025年社会经济发展纲要》（以下简称《纲要》），对发展该地区的目的、任务和政策作出规定，并对执行结果做出预估。4月2日，梅德韦杰夫总理批准了《纲要》。《纲要》的目的是要形成远东和西伯利亚地区加速发展的条件，使该地区成为具有多元化经济、高技术生产和高附加值的经济结构有竞争力的地区，从而为俄罗斯经济发展创造新的增长点。同时，保证远东和西伯利亚地区居民达到俄罗斯欧洲地区平均生活水平，大力改善该地区社会和人口状况，减少人口流失，保证有熟练技术的移民数量不断增长。

《纲要》规定：到2025年，远东和贝加尔地区产值将增加1.6倍，工业产值增长80%，地区产值平均增速将比全国经济增速高50%，吸引的投资也将比全国平均投资增速高50%。哈巴罗夫斯克机场是远东最大的机场，2012年乘客达185万人次，到2020年将投资80亿卢布，使其现代化。将对南萨哈林斯克机场和马加丹机场实行私有化。改造贝阿铁路和西伯利亚大铁路，到2020年使它们的货运量增加到2亿吨，比2011年增加60%。首先将对乌苏里斯克至哈桑路段进行改造，以解决“瓶颈”问题。其次，将建造从雅库茨克至马加丹的铁路。正在阿穆尔州建造的“东方”宇宙发射场附近，将建立一个3万人口的城市。大幅提高出口额，扩大该地区与亚太国家的经贸联系。劳动生产率将提高1.1倍，单位能耗降低30%。提高居民生活水平，建住宅1500万平方米，平均工资提高133%，劳动收入比全俄平均工资水平高30%，人口增加到1240万人，居民平均寿命达到72.5岁。

（三）推出吸引投资的优惠措施

为执行加快远东和西伯利亚发展的纲要，俄政府推出了一系列吸引投资和促进发展的优惠政策及措施：

1 增加投资。俄政府决定，2014-2025年将拨出3.8万亿卢布（按1美元合31卢布计算，约为1226亿美元），其中平均每年约拨款3300亿卢布（约106亿美元）。《纲要》对12个专项计划规定了具体的拨款数额。例如，对提高远东地区经济效益的计划拨款1025亿卢布，对发展采矿和原料计划拨款810亿卢布。对发展林业、渔业、农业、运输基础设施、电力、改善居民生活条件、生态保护、旅游业、科学教育和干部培训等计划，也规定了具体拨款数额。2013年俄外经银行对18个远东发展项目的投资超过3000亿卢布。

2 建立“超越发展区”。根据普京总统指示，2014年2月俄远东发展部向俄政府提交了《关于在远东地区建立社会经济超越发展网》的法律草案，以取代1990年代的经济特区法。众所周知，1990年代制定的俄罗斯远东经济特区法基本上没有发挥应有作用。例如，“苏维埃港湾”经济特区在其存在的5年内没有一家企业进驻。其他经济特区也形同虚设。那么，“超越发展区”是什么呢？据远东发展部部长加卢什卡说，这一新的法律删除了《经济特区法》中很多过时和低效的规定，“在工艺规程、卫生标准、海关手续、大型建设等方面将给予（超越发展区）最好的投资条件”，“其目的是要利用亚太地区国家最好的经验，赢得投资者，从而保障远东的经济积极性和超越发展”。2013年5月27日，俄国家杜马一读通过对远东和贝加尔地区新投资项目提供税收优惠的法案。参与实施远东和贝加尔地区新投资项目的企业十年内免交上缴联邦中央的利润税，上缴地方政府的利润税头五年内逐步降至零，第二个五年内税率不低于10%。同时，要求投资企业头三年内投资额不少于1.5亿卢布（约合500万美元），或头五年内投资额不少于5亿卢布（约合1700万美元）。这一优惠政策将在“超越发展区”实施。

3 公布招商项目清单。远东发展部公布了拟在远东和贝加尔地区投资建设的数百个工业企业名单，以便招商引资。例如，公布了关于建造雅库茨克勒拿河公路大桥的命令，规定在竞标基础上签署租让协议；要求加快建造连接远东最大的萨哈林岛和陆地的铁路桥。该桥全长17公里，总投资4000亿卢布。大桥建成后，每年将给俄政府增加150亿～200亿美元的收入；俄经济发展部将从联邦预算中划拨1010亿卢布，对远东和贝加尔地区的61个机场进行现代化改造。

这些政策和措施与俄罗斯过去二十多年相比，思想更解放、力度更大、更符合实际，如果切实执行并加以完善，将有利于促进俄同中国等国家在远东和西伯利亚的合作发展，从而有助于加快这一地区的经济和社会进步。

三、存在的问题和困难

俄罗斯在加快发展远东和西伯利亚经济方面还存在许多困难。首先，用于发展的资金不足。《俄罗斯联邦远东和贝加尔地区2014-2025年社会经济发展纲要》对远东和贝加尔地区各领域为期11年的财政预算额做了规定，总共预计3.8万亿卢布，其中财政拨款2444亿卢布，计划外金额3.5万亿卢布。2014年所需资金3081亿卢布，财政拨款只有169亿卢布，计划外资金高达2911亿卢布。因此，该预算计划没有得到俄财政部批准。财政部长西卢阿诺夫认为它“比实际可能超出了13倍”。普京总统在一次政府工作会议上也批评此纲要的“财政支出没有保障”。《纲要》所列庞大的“计划外资金”实际上是画饼充饥。远东的税收只占俄全国税收的4.5%，为了地区发展需要，远东地方政府希望把这些税收留下来作发展之用。但是中央政府不同意这个方案。

其次，发展构想不太符合实际。一方面，经济发展指标订得过高，另一方面，发展规划有些脱离实际。既然俄罗斯认为远东和西伯利亚的优势是自然资源，特别是能源、矿藏、森林和渔业，那么就应以开发和利用这些资源为主要方向，同时辅以高科技和加工工业等项目。但是，俄发展纲要的主要目标是“增加高技术和高报酬的工作岗位”，“打造品牌产品”，“使该地区成为具有多元化经济、高技术生产和高附加值的经济结构的有竞争力的地区”。

第三，对投资者附设限制过多。2014年1月，俄财政部出台了在远东和贝加尔地区吸引投资的法律草案，规定对1.5亿卢布以上投资者免征利润税。这是一个优惠于投资者的举措。然而，草案对投资者附加了许多条件。例如，投资项目必须是“新的工业企业和高技术项目”；投资公司应该在该地区登记注册，拥有或租有实施投资项目的土地，并且只能在该地区生产。投资企业不能有在该地区以外从事生产的分支机构；投资项目不应是开采石油和天然气以及为这些部门服务的项目；非商业组织、银行、保险组织和非国有退休基金会等机构不能享受优惠；任何贸易公司、没有加工厂而采伐林木的公司，以及建筑公司和不生产商品、只提供服务的公司均不能享受优惠。这些限制无疑将降低这一法律的效果，影响投资积极性。俄罗斯设立了远东和贝加尔地区发展基金，但迄今远东发展的49个项目中只有为数不多的项目获得该基金支持。

第四，基础设施十分薄弱。在广袤的远东和西伯利亚地区，只有符拉迪沃斯托克至莫斯科铁路（即横跨西伯利亚铁路）和贝加尔湖至阿穆尔河共青城铁路（即贝阿铁路），其中前者占远东整个货运量的80%，后者占20%。该地区地域广阔复杂，城市和居民点之间的交通工具主要靠飞机。整个远东有91个机场，贝加尔地区有16个机场，其中70%的机场是二十多年前建造，24%的机场是十多年前建造，几乎100%的跑道都须大修，60个机场的照明设备须更换。远东4.15万公里的公路中有1.1万公里不是硬路面，36%的农村居民点没有硬路面的公路与交通要道相连接。居民住宅、医院、学校、幼儿园等基本生活设施方面也存在严重问题。有些铁路职工至今仍住在当年建筑贝阿铁路的工棚里。这也是很多人离开远东去内地寻找发展机遇的重要原因。

第五，缺乏吸引劳动力和干部的政策举措。地广人稀、气候寒冷、交通不便、生活艰难的远东和西伯利亚地区需要增加人口，特别是具有生产能力的劳动力和具有管理能力的干部，但迄今仍缺乏防止人口外流、稳定人口增长的具体措施。

针对这些问题，俄政府正在审议《2018年前远东和贝加尔地区经济和社会发展纲要》，对此前制订的那些纲要和计划加以修改。

四、把亚太地区特别是中国放在俄发展对外关系的优先地位

随着2013年3月习近平主席访俄和2014年5月普京总统访华，中俄全面战略协作伙伴关系进入新阶段，中俄在远东地区的合作是这个新阶段的重要内容。习近平主席指出，“中国视俄罗斯为最重要的战略协作伙伴，愿与俄方共同维护好、发展好两国全面战略协作伙伴关系”。新版《俄罗斯联邦对外政策构想》也强调，“发展与中国和印度的友好关系是俄对外政策最重要的方向”。俄中将“继续发展全面、平等、信任的伙伴关系和战略协作”。这两个“最重要”非同一般。2014年5月发表的《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》，在进一步加强中俄合作方面有许多内容涉及在远东和西伯利亚地区合作。在两国元首直接关心和推动下，中俄在远东的合作出现了喜人的现象：

（一）2013年4月，俄第一副总理舒瓦洛夫率团访华，与中方商讨吸引中方企业到远东和西伯利亚投融资问题。他称，中国是俄在远东地区的近邻和战略伙伴，俄将优先考虑与中国合作落实在该地区的开发项目。

（二）2014年2月，黑龙江省同江市与俄犹太自治州下列宁斯科耶之间的中俄同江铁路界河桥正式开工建设。这将结束中俄界河无跨江铁路桥梁的历史，形成又一个中国东北铁路网与俄西伯利亚铁路相连通的国际联运大通道。

（三）2014年4月，梅德韦杰夫总理在犹太自治州主持召开了关于该州经济社会发展的会议，其中提到与中方合作的铁矿厂。俄方给予此项合作很高评价，指出这个合作项目是2010年初时任国家副主席的习近平签署的。

（四）2014年5月，普京总统访华结束时发表的两国《关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》说，“加快发展跨境交通基础设施，包括建设同江一下列宁斯科耶和黑河-布拉戈维申斯克界河桥，改善中方货物经俄铁路网络、远东港口及北方航道过境运输条件”。连接黑河两岸的大桥经过近二十年的停顿后即将开工，这是值得欣喜的好事。

与此同时，我们也看到，俄罗斯在与中国合作的过程中也存在一些问题。部分俄罗斯人尚未改变狭隘的民族心态、保守和教条的习惯，存在唯恐吃亏的心理，对中国抱有一些偏见和疑虑。在农业合作、劳动力等方面对中国采取不公正的限制措施。个别州和边疆区宣布禁止使用中国劳动移民从事农业工作，将由朝鲜和独联体国家的移民替代中国农民。而中方也存在目光短浅、急功近利、重造声势而轻基础工作、好大喜功却不够务实、不遵守当地法律法规、经营中常违反合同等问题。因此，在当前中俄全面战略协作伙伴关系进入新阶段的有利形势下，我们一定要共同努力，克服上述问题，把良好政治关系转化为具体和丰硕的经济成果。

[责任编辑：刘伟东]