切实加强基层组织法治治理能力建设

[摘要]加强基层组织法治能力建设是提高党的建设科学化水平的客观要求，是落实依法治国基本方略的客观要求，是适应基层组织职能转型的客观要求。要切实提高基层组织法治治理能力，就必须在认识上强化法治意识，坚决摒弃人治观念；在决策上严守法治程序，权力公开透明运行；在治理上依靠法治手段，政府有所为，有所不为；在发展上善用法治方式，用法治规范发展。

[关键词]基层组织；法治治理；能力建设

[中图分类号] D262 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2015）01-0029-03

党的十八届四中全会强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”全面推进依法治国是一个系统工程，把依法治国的各项工作任务落实到基层，必须加强基层组织法治治理能力。加强基层组织法治能力建设是提高党的建设科学化水平的客观要求，是落实依法治国基本方略的客观要求，是适应基层组织职能转型的客观要求。法治能力是基层领导干部的一门基本功，因为依法决策是科学决策的基本前提；依法办事是取信于民的基本途径；依法治理是促进和谐的基本工具。另一方面，加强法治能力建设是巩固基层政权的基本保障。

现实当中部分基层组织统揽全局特别是应对复杂局面的能力不强，主要在于不会运用法治手段协调关系、处理矛盾。有些基层组织决策能力欠缺，其根源也在于法治能力欠缺。决策中的“三拍”、“一言堂”现象，产业结构调整中的“逼民致富”行为等，都能从基层干部不信法、不懂法、不守法上找到根源。少数基层组织执行能力不够，究其原因还在于法治能力不够。比如有的无视法纪搞拒绝执行，致使本来可以立即解决的问题久拖不决；有的斜视规定搞变通执行，致使本来能达到预期目的的政策走样变味；有的轻视民权搞截留执行，致使本有成果却得不到充分体现；有的藐视法律搞臆断执行，致使本应平息的事件被激化扩大等等。

一、基层组织在认识上必须强化法治意识

推进基层治理法治化，必须坚决摒弃“人治”观念，避免将法治形式化、手段化、部门化等错误倾向。基层干部能否直接与人民群众面对面地发生具体行政行为，基层干部能否依法执政、依法办事，直接影响着法律在群众中的威信，直接影响着群众对民主法治建设的信心。基层干部中不学法、不懂法、不用法，甚至徇私枉法现象还依然存在，有法不依、执法不严的情况还较为普遍。在碰到诸如食品安全、环境污染、计划生育、教育医疗、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运、社会治安、民间纠纷等难点、热点问题时，还习惯于用“老路子”“土办法”去解决，甚至“卖关系”“送人情”，以权代法、以言代法、以情代法，严重损害了群众利益，导致社会矛盾增加，影响了社会和谐稳定。

在推进基层治理法治化过程中，需要把依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要标准，以教育引导基层干部切实增强法治意识。基层干部特别是领导干部要充分认识依法办事的极端重要性，着力强化依法决策、依法行政的意识，真正把依法办事作为行动自觉和行为准则。在学法方面，要进一步加强对基层干部法律知识特别是基层社会管理、公共服务、生态环保等方面的法律法规的教育培训。还要针对一些党员干部在学法上学了不去用、学了不会用的问题，增强法律知识考试的严肃性和实效性，在抓好年度法律知识考试的基础上，进一步创新机制、拓宽范围。同时要把法治水平和法治状况纳入基层党组织和领导干部政绩考核之中，作为干部评先评优，进退留转的重要依据，充分发挥法治考核在基层干部谋发展、搞建设、抓稳定上的导向作用。还要将法治能力与干部任用挂钩，每个基层班子配备几个法律上的明白人。除此以外，深入开展“六五”普法教育，健全社会普法教育机制，着力提高全体社会成员法治观念，努力形成全社会充分相信法律、正确运用法律、自觉敬畏法律、严格遵守法律的良好氛围。加快建设覆盖城乡基本公共法律服务体系，做大、做强公共法律服务平台，建立12348法律咨询专线及电子网络平台，完善法律援助制度和法律顾问制度，为群众提供公益性、均等化、便利快捷的法律服务，引导人民群众自觉把法律作为指导和规范自身活动的基本行为准则，用合理、合法方式表达诉求，用法律武器维护合法权益。大力开展“民主法治村（社区）”、依法治校示范单位、诚信守法企业等创建活动，使法律知识广泛传播，法治精神深入人心，在抓基层治理的工作中，要按照“理性、和平、公正、文明”的要求，坚持“民意、民安、民上、民和、民生”的导向，运用法治思维和法治的手段来解决基层的社会矛盾和各种纠纷，真正引导群众按照正确的途径、法治的手段、理性的态度来表达他们的利益诉求，解决老百姓“信访不信法、信人不信制度”的信心问题。

二、基层组织在决策上必须严守法治程序

健全完善重大事项通报等制度，促进权力公开透明运行。进一步理顺行政管理体制，深化行政审批制度改革，加强执法规范化建设，坚持按法律法规办事、按规章制度办事、合情合理合法办事，着力提高社会治理的公信度、满意率。强化执法监督，加强对依法行政工作的引导、规范和监测，形成有权必有责、用权守规范、违法要查处、违规要问责的执法管理体系。推行民主决策、专家咨询、民生事项公证听证和重大事项通报等制度，充分吸收社情民意，加强资源整合，形成工作合力。基层政府必须严格依据“权力清单”行使权力，法定职责必须为，法无授权不可为。基层法院和检察院应该依法独立公正行使审判权和检察权，自觉运用法律机制抵制任何党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。加强对基层政府的规范性文件进行审查和监督，保证其合宪性和合法性。通过党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等各种机制强化对基层政府行使公权力的制约。

基层政府应该在增进基层人民福祉方面积极作为，要以保障和改善民生为重点，加快形成政府主导、均等化、可持续的公共服务体系。一是议事规则要严谨。要根据发展要求和实际情况，把“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进一步具体化、基层化、实际化，制定一整套便于基层操作执行的议事规则和程序，增强议事规则的适用性。二是合法性审查要严格。从基层治理的现实情况来看，对基层党组织决策和管理活动的合法性审查，重点要放在对管理行为的审核上，放在对管理过程的监督上，放在对不合理行为的纠错上。三是责任追究要严肃。在基层，要落实好重大决策报告制度，健全决策纠错改正机制和责任追究制度；对基层组织造成的决策失误，既要及时纠正，也要严厉追责。石家庄市在《关于充分发挥律师在法治政府建设的作用 进一步加强政府法律顾问制度建设的意见》中要求：组织律师参与政府法律顾问建设工作。各级政府和部门应当根据实际需要，通过聘请律师担任法律顾问、与律师执业机构签订专项法律服务协议，组织律师参与依法行政的有关工作。在地方性法规和政府规章、规范性文件以及政策的制定和调整过程中，应当通过咨询会、座谈会、听证会等多种形式，听取律师的法律意见和建议。在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积极组织律师参与，为政府重大决策提供法律建议书，进行法律论证。该意见实行以来取得了非常好的社会效果和经济效益。

三、基层组织在治理上必须依靠法治手段

推进基层治理法治化必须分清国家和社会的分界，政府有所为，有所不为。坚持政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系。尊重群众主体地位，实行群众自我管理、自我服务、自我教育和自我监督是群众依法直接行使民主权利的重要方式，是实现基层治理的前提。加强基层法治文化建设，将过度的意识形态教育转变为法治宣传教育，在全社会树立“法治的信仰”，尊重法律权威，坚守公平正义，确立以法治为基础的生活方式，使人们认识到法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是维护公民权利的有力武器，增强人们学法、遵法、守法、用法的意识。基层政府应为社会主体预留充分的自治空间，支持其自我约束、自我管理，保障其自治权利，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。同时，构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，为民众提供参与公共决策的平台和机会，提高公众参与的水平，使民众成为良好社会秩序的创造者。

新形势下创新基层管理必须更加注重和学会运用法治手段。一是推行综合治理。要着眼于社会深度转型、矛盾易发多发、新老问题交织的新形势，进一步拓展综合治理功能，完善综合治理机制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，综合运用教育、协商、调解等办法，把社会管理综合治理落实到基层，确保社会大局稳定。二是推行民主治理。在关系群众切身利益的公共事务决策上，必须公开透明，按制度议事，依程序办理，把决策过程升华为征求民意、集中民智的过程。推进基层治理现代化，要有组织、有重点、分层次、有秩序地推进。坚持“有事多商量，有事好商量，遇事多商量”，交融于“民事民办，民事民智”，做到“有事好商量，大家的事大家办”推进基层治理，通过商量出办法、出共识、出感情、促团结。三是推行合作治理。要以政府职能转型为契机，实现基层党政组织与基层社会组织合作管理社会，共同提供公共服务，不断完善乡村治理结构和治理机制。

四、基层组织在发展上必须善用法治方式

基层组织要善用法治规范发展。要用规划指导发展，要用“城镇建设规划”、“村庄布局规划”、“生态环保规划”、“社会发展规划”等来调控和指导基层经济社会发展。要善于用市场引导发展。要在进一步依法划清基层组织职能、职责的基础上，引导其由主导经济发展向服务经济发展转变，不仅放活基层市场主体，更要在经济发展上“多予”，搞好服务。新时期，基层组织必须要强调发展上的合法性，严格按照各项政策法规要求、各项标准制度、各项规范程序办事，不违规操作，乱作为。在这方面要充分发挥社会组织作用，加强社会组织服务平台建设，开展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记，努力培育一批有影响力的社会组织。推进居家养老、环境保护、慈善帮困等方面服务型、公益型、互助型社会组织，打造一批示范性强的公益服务项目和便民服务品牌。强化社会组织的监督管理，推进社会组织的公信力建设，提高社会组织服务社会的能力，确保社会组织健康发展。

探索完善政府与社会组织之间的分工协作机制，扩大社会组织参与基层社会治理的范围、渠道，实现社会协同治理，增强社会活力，使社会组织在互助服务、公益慈善方面发挥更大的作用。要改进公共服务方式，以政府购买服务为重要支持方式，逐步构建功能互补、资源整合、信息共享的城乡社区基本公共服务体系；根据城乡发展特点和居民服务需求，运用社会工作专业理念和方法，分类推进社区的工作服务；探索在社区志愿服务组织中配备社区工作人才，引导和带领志愿者协助实施社区服务项目，参与社区治理。石家庄市政府组织律师参与重大项目与招商引资工作就起到了很好的效果。组织律师对列入省、市、县重点项目和重点产业的招商引资工作进行前期法律风险论证，参与政府招商引资谈判，为政策的制订与把控、协议的签订、合同的起草等提供法律服务；对重大项目建设过程中勘察、设计、监理、施工的招投标、合同签订及履行等提供全程的法律服务。

要实现基层治理的法治化，必须树牢“法治思维”，运用法治思维、法治方式推动工作，使每个基层组织都成为依法治国的坚强堡垒。

责任编辑：邓小龙