俄罗斯社会团体的制度环境分析

李峰　赵爽

摘要：社会团体的制度环境是社会团体发展的决定性因素。近年来，俄罗斯社会团体的数量与规模不断扩大，这与其国内优越的制度环境密切相关。从联邦宪法、普通法律和总统态度、社会认同这四个制度环境因素来看，俄社会团体制度环境具有如下特点：法律体系完备，整体法律与专门法律齐全；扶持制度到位，培育制度与发展制度较多；涉外制度严格，监督限制与惩戒措施配套；社会认同缺乏，政府支持度与民众信任度不高。

关键词：俄罗斯；社会；团体

中图分类号：D751.26 文献标志码：A 文章编号：1008-0961（2014）03-0047-05

制度环境是指那些影响社会组织成立、运行、活动的各种正式的和非正式的规则。一个国家制度环境的好坏直接决定着该国社会团体能否快速有序地发展。近年来，俄罗斯社会团体的数量和规模不断扩大，对经济复苏和社会发展的作用日益明显，在社会生活中扮演着重要角色。俄罗斯的社会团体发展迅速、地位日益提高，与其国内优越的制度环境因素密不可分，但同时其制度环境尚不健全完善的环节，也制约了社会团体的发展。

由于本文将对俄罗斯社会组织的制度环境的要素进行介绍和分析，因此有必要对相关概念进行阐释。制度是在特定社会范围内，要求成员共同遵守的，用以调节成员之间社会关系，规制社会秩序、影响成员行为的办事规程或行为规范。新制度主义学派的主要代表道格拉斯·诺斯说：制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束和正式的法规组成的。制度包括法律、法规、规章、戒律、道德、习惯等不同的表现形式，且各种表现形式均具有相对的长效性和稳定性。制度环境是由经济学引入的词汇。在社会生活中，社会成员可以通过选择制度来追求并实现自身的利益，但这种选择制度安排的范围是受限制的，这种限制即为制度环境。制度环境是社会成员在长期的社会生活和交流中，在政治、经济、文化等领域自发形成的、且被成员们无意识接受的法律、法规和习俗等行为规范。公民社会是目前学术界探讨较多的话题，对概念的理解也各不相同。在哈贝马斯社会“三分法”的基础上，我国学者俞可平认为可以“把公民社会当作国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。按照这一观点，可将公民社会理解为介于国家（政府）和私人之间的，公民为追求共同的利益、实现共同目的而自愿形成的特定的组织、行为、价值或原则，是国家与私人之间相互作用的一个社会领域。社会联合（团体）组织，即为广义上的俄罗斯的社会团体。2002年修改的《俄罗斯社会联合（团体）组织法》第5条规定：“社会联合组织是指根据利益一致原则联合起来的公民的动议，为了实现社会联合组织章程中规定的总目标而自愿成立的、自我管理的非商业性组织。”社会联合组织的法律组织形式除社会组织（包括政党在内的政治组织）外，还包括社会运动（政治运动），其中社会组织主要包括政党、社会自治机关、社会机构、社会组织、公益性基金会等具体的法律组织形式。公民组成社会团体，并以社会团体成员身份单独或集体地参与各种社会活动，是一种典型的社会行为，这种社会行为必须受到国家相关制度的管理和规制。国家用以规范、管理和约束社会团体活动，影响公民结社、社会组织活动和社会运动的各种正式的和非正式的制度，即为社会团体的制度环境，在本文中主要指俄罗斯社会团体的制度环境。

一、俄罗斯社会团体的制度环境

社会团体在制度环境中建立、运作、发展，各种正式或非正式的规则对社会团体各方面事项均有着直接或间接的影响和制约。例如，规定社会团体的性质和形式，对社会团体的设立程序进行规制，对社会团体的运作进行管理，对社会团体进行引导、扶持和监管，对社会团体进行限制和处罚，从而达到塑造社会团体形态、特征和社会政治角色的目的。由于影响社会团体的制度环境因素有很多，不能一一分析。根据对俄罗斯社会团体的影响力，选取了联邦宪法、普通法律两个正式制度和总统态度、社会认同两个非正式制度，对这四个制度环境因素进行叙述和分析。

（一）联邦宪法

联邦宪法是俄罗斯国家根本大法，宪法中关于公民自由结社的规定是社会团体存在的前提条件，也是社会团体合法性的根本来源。俄罗斯社会团体的宪法可以追溯到苏联的第一部社会主义类型的宪法。1918年苏俄宪法中即明确提出要“保障劳动者享有真正的结社自由”，1936年苏联宪法则进一步规定“保证苏联公民有权结成各种社会团体”。1977年苏联宪法对社会团体的规定更为具体，其中第一章政治制度第7条规定“苏联列宁共产主义青年团、合作社及其他社会组织可根据自己章程规定的任务，参加国家事务和社会事务的管理，处理政治、经济和社会文化问题”；第七章苏联公民的基本权利、自由和义务中第51条规定，“为了适应共产主义建设的目标，苏联公民有结成有助于发挥其政治积极性和主动性、满足他们各种利益的社会组织的权利。保证社会组织有顺利执行其章程规定的任务的条件”。苏联解体后，1993年底颁布的俄罗斯联邦现行宪法第13条宣布，“在俄罗斯联邦，承认政治多元化和多党制”；第30条宣布，每个人都享有自由组成社会联合组织的权利，其中包括组成工会组织以维护自身利益的权利。保障社会团体的活动自由。可以看出无论是苏联还是解体后的俄罗斯，至少从法理上说，社会团体的存在一直得到宪法的保障，拥有根本的合法性。

（二）普通法律

宪法只做出了人们享有结社权利和社会团体的组织形式等规定，是人们结社的前提性条件，为社会团体合法性提供了基础，但社会团体的正常发展还需要具体法律的保障。俄罗斯社会团体相关的法律应该可以分为专门性法律和一般性法律两大类。专门性法律是国家就社会团体专门制定的单项立法，俄罗斯关于社会团体的专门性法律比较全面，形成了一套比较完备的社会团体法律体系。1995年颁布的《俄罗斯联邦社会联合组织法》，主要调整公民结社活动、实现结社权利以及由结社产生的社会关系，是社会团体法律体系的核心。1996年颁布并在2006年1月重新修订的《俄罗斯联邦非营利组织法》，明确了非营利组织的法律地位。1995年颁布了《俄罗斯联邦非商业组织法》。1997年颁布的《慈善活动和慈善组织法》中，在规范慈善活动和慈善组织的同时，对基金会和社会联合组织的相关行为进行了明确规定。2001年颁布《政党法》，专门调整政党的组织与活动。2006年1月，俄罗斯国家杜马和俄联邦委员会通过并颁布了《修改若干俄联邦法律文件法》，对部分俄联邦法律进行了修改，并重点修改了上述《俄罗斯社会联合组织法》和《俄罗斯非商业组织法》，因而该法又被称为《俄罗斯非政府组织法》。这部专门法确立了俄罗斯涉外社会团体管理制度，对于涉外社会团体及外国社会团体的活动及管理进行了较为详尽的规定。

一般性法律则是相关法律条文涉及社会团体的法律。比如在俄罗斯的《民法典》、《刑法典》、《行政违法法典》等普通法，《俄罗斯联邦外国投资法》、《俄罗斯联邦律师法》、《俄罗斯体育法》、《消费者权利保护法》、《俄罗斯家庭法典》等部门法，以及《秘密行政区域单位法》等其他法律中，均有关于社会团体的相关内容，对涉及社会团体的事项做出了规范限制。这些一般法与前述专门法共同构成了俄罗斯的社会团体立法体系。

（三）总统态度，即作为俄罗斯最高领导人对社会团体的态度、认识、讲话等

在俄罗斯，真正的社会团体最早出现在苏联戈尔巴乔夫执政期间。戈尔巴乔夫上台之后，为了巩固自己的地位，推出了多项改革措施。他提出要“多一些民主”，并大力提倡社会生活的“民主化”和“公开性”。这些措施的实质就是开放公民社会，在当时受到广大民众的欢迎和积极响应。到了叶利钦执政期间，俄罗斯社会团体的相关立法和政策环境得到明显改善，社会团体在较为良好的制度环境下发展壮大，民众集会和结社的自由与权利不断扩大。俄罗斯独立后，社会团体进入快速发展阶段。特别是普京担任总统后，对社会团体和公民社会的发展非常重视。普京积极倡导在社会组织和政府政策制定者、决策者之间建立起合作关系，以此充分发挥社会团体对国家权力机关、行政机关行为的调节功能。正如他所说，社会团体对于国家活动的批评和建议“不仅是允许的，而且是必需的”。2001年6月，普京专门会见了社会团体的代表，鼓励社会团体及其成员与政府管理部门开展对话，并在社会生活中发挥积极的服务和促进作用。2002年，在普京的倡议下，俄罗斯组织了由政府管理部门和广大社会团体共同参与的“公民论坛”，围绕社会生活的一些专门问题进行讨论和交流。到了梅德韦杰夫时期，他更加重视社会团体的发展及其与国家的互动关系。2008年，他就曾提出，我们的市民社会产生于痛苦、矛盾的近20年，但今天它已经成为政治生活的一个重要组成部分，这是不争的事实。今后，它应该成为我们稳定发展的根本。

（四）社会认同，即社会公众对社会团体及其功能作用的理解与认知

受政治文化的影响，在西方国家，社会团体的社会认同普遍较高。西方社会团体是在权利高度分散化和政治自由化的政治文化基础上产生的。经历了文艺复兴、宗教改革、启蒙运动和科学革命等重大改革和变革后，西方民众更倾向于运用私人的办法解决公共问题。在此前提下，西方资本主义国家的市民通过不同于政治权利结构的组织方式，形成了现有的西方资本主义社会的社会团体。而与西方截然不同，俄罗斯社会团体的社会认同不高，这同样与俄罗斯的政治文化有关。与西方社会团体上百年的发展历程相比，虽然在表面形式上俄罗斯的社会团体与西方相近，但其是在国家快速转型中依靠国家的力量自上而下推动建立起来的，其产生与发展的基础是俄罗斯的本土政治文化。俄罗斯虽然属于欧洲国家，但其政治传统一直具有浓厚的东方色彩。从沙皇统治村社，到领主控制农奴，国家始终处于规制者的位置，土地统一归属于国家，社会个体没有土地所有权，形成了俄罗斯君主独裁制的历史传统。这种以村社为社会基础、土地国有的中央集权制度，使得俄罗斯人民具有强烈的人身依附性，在社会生活中始终处于依附于一个集团或群体的状态，缺少独立意识和独立行为。1917年，俄罗斯进入苏联时期，君主独裁制被高度的中央集权制所取代。国家的一切权力由执政党掌控，国家承担并执行各项社会职能，同时以绝对的形式统治着人们的精神世界，在俄罗斯人民心中形成了固定的国家观念。受到传统的村社历史文化的影响和苏联“中央集权”的高度管制，俄罗斯的政治文化中缺少欧洲国家普遍具有的民主成分，社会个体具有较强的依附性、独立意识不强。这种长期积累下的依附型政治文化，导致俄罗斯民众在公共事务上更依赖政府，而对相对独立自治的社会团体缺乏信任和支持，这直接导致社会团体的社会认同不高。

二、俄社会团体制度环境特点

（一）法律体系完备

系统、健全、严密的法律体系是确认社会团体合法地位、促进社会团体在法律框架内依法有序活动的必要前提，也是国家对社会团体实现有效管理和必要监督的重要依据。在格鲁吉亚等国爆发“颜色革命”之前，俄罗斯就制定了《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》、《俄罗斯联邦慈善活动和慈善组织法》等联邦法律，对社会团体的活动和行为进行规制。“颜色革命”后，俄罗斯针对社会团体在“颜色革命”中的作用，总结反省国内外的经验和教训，制定颁布了统一的《非政府组织法》，并逐步形成了关于社会团体的系统完备的法律体系。这一法律体系以《非政府组织法》为核心，以《俄罗斯联邦社会联合组织法》、《俄罗斯联邦非商业组织法》和《慈善活动和慈善组织法》等单行法为主要脉络，并配以《俄罗斯联邦民法典》、《俄罗斯联邦刑法典》和《俄罗斯联邦行政违法法典》等各部门法为补充，对社会团体做出全面系统的规制和调整。从法律层级上看，俄罗斯社会团体法律既有宪法层面的原则性规定，又有统一的专门法律，还有针对特殊团体的专项法律，并且在多项部门法及其他法律中均有关于社会团体的相关规定，立法层级较高，整体法律与专门法律齐全。从法律分类上看，俄罗斯关于社会团体的多项单行立法，对社会团体实行分类管理和规制，并形成以单行法律统一调整为主、其他部门法律为辅的管理模式。这种分类管理法既有利于对不同类型的社会团体给予具体的法律限制，也便于明确各类社会团体的法律责任。从法律制度内容来看，俄罗斯关于社会团体的相关法律，基本包括了社会组织从成立到运行再到解散的整个过程。具体包括了社会团体的法律地位、组织形式和组成；社会团体组织登记、成立、改组和（或）取缔的程序；社会团体的权利和义务，社会团体的活动原则、活动限制及活动范围；本国社会团体与国际组织的联系，国际性社会联合组织的成立与取缔；违反各种社会团体立法的法律责任等等。对社会团体进行全方位的法律规制，法律规范调整的内容全面而具体。

（二）扶持制度到位

首先，允许非法人的社会组织存在。俄罗斯《社会联合组织法》第3条规定，由公民成立的社会联合组织可以依照本联邦法律规定的程序登记和获得法人权利，或者无须进行国家登记，而直接开展活动。这一规定体现了俄罗斯对公民自由结社权的充分保护，明确了社会联合组织登记只是社会团体取得法人资格的必要程序，而公民结社开展活动不须必经登记程序，其可以非法人的形式存在。第二，肯定了外国资金可以成为国内社会团体的资金来源。《慈善活动和慈善组织法》规定，慈善组织有权从外国公民、无国籍人士及外国组织处获得慈善捐助并依照本联邦法律规定的程序进行使用。外国公民、无国籍人士、外国组织和国际组织有权依照本联邦法律的规定，成为俄罗斯联邦境内慈善活动的参加人。这一规定从法律上肯定了外国资金可以成为国内社会团体的资金来源，对社会团体本身发展有着极大促进作用，也为外国社会团体和资金提供了在俄活动的空间和平台。第三，给予社会团体充分自治的权利。根据俄罗斯《社会联合组织法》第15条规定，各种社会联合组织，不管其法律组织形式如何，在法律面前一律平等。社会联合组织的活动建立在自愿、权利平等、自治和法制的基础上。社会联合组织自主地决定自己的内部结构、宗旨、自己活动的形式和方法。赋予社会团体充分的权利。根据第27条的规定，社会联合组织为实现自己章程规定的宗旨，具有自由地传播关于自己活动的信息、举行大会、集会、示威、游行和设置纠察线等八项具体的权利。

（三）涉外制度严格

俄罗斯法律具有给予外国人国民待遇的传统，以往对涉外社会团体及社会团体的涉外活动限制不严。但2004年以来，独联体国家相继发生“颜色革命”，导致政权更迭，引起俄罗斯的警惕和重视。经调查，俄国家杜马认为，在独联体各国的“颜色革命”产生和迅速发展过程中，均能明显看到外国人和外国社会组织参与和资助的痕迹。因此，俄罗斯开始加强对涉外社会团体的限制。2005年7月20日，俄总统普京公开宣布禁止外国社会团体对俄罗斯国内的政治活动提供资助。2006年4月18日正式生效的《修改若干联邦法律文件法》（即《俄罗斯非政府组织法》）的核心内容，就是对涉外社会团体及社会团体的涉外活动进行规制。对外国公民在俄境内结社进行规范，并对涉外社会团体在俄罗斯境内设立机构、开展活动特别是资助活动给予严格限制。俄罗斯《联合组织法》中设立了有关外国公民在俄境内结社的条款，并对俄社会团体接受、使用来自外国资助进行严格限定；而《非营利组织法》中则对有关外国社会分支机构设立和开展活动进行明确规范。这样，强化了俄政府对涉及社会团体的管理，便于俄联邦政府及时了解和掌握外国人和外国社会团体向俄国内社会团体提供资助的情况，并对资助活动和接受资助的社会团体采取更为严格、有效的监督和管理。从修改补充内容来看，可以说《修改若干联邦法律文件法》的修改补充部分，本身也足以成为一部完整的关于涉外社会团体的单行法律。这一修改，建立并完善了俄罗斯有关涉外社会团体的管理问题。此外，俄罗斯还强化了联邦安全局等强力机构的监管作用，建立内部协作机制，全程监控非政府组织活动，并加大政府资助，降低本地非政府组织对外依赖程度。这一系列制度措施，均说明目前俄罗斯对涉外社会团体实行相对严格的法律规制态度，以此来预防涉外社会团体从事危害本国利益、颠覆国家政权等不法犯罪活动，切断恐怖主义和极端主义组织的资金来源，防止国外某些势力通过社会团体干涉俄罗斯的内政事务。

（四）社会认同缺乏

尽管俄罗斯社会团体制度环境中法律制度健全、扶持制度到位、总统态度积极，但其有一明显不足就是社会认同度不高。这种社会认同不高，一方面体现为政府对社会团体的支持度不够高。如前所述，俄罗斯具有长期的君主专制和中央集权制的政治文化传统，国家始终是唯一的统治者。并且政府是权力的主导，其既统治着国家，又在从事公共事务管理，形成了全能政府的传统。因此，在实际的社会生活中，全能政府影响和限制了社会团体的发展及其公共服务职能的发挥。许多政府官员不信任社会团体，认为管理公共事务的职能和责任在于政府，也只有政府才有能力做好公共管理和服务。另一方面体现为民众对社会团体的信任度不高。社会团体是市民社会发展状态的核心指标，而民众对社会团体的信任度和参与程度决定了一个国家社会团体发展质量。近年来，俄罗斯政府采取多种措施和途径鼓励、推动社会团体发展，倡导民众通过社会团体参与社会公益事业。俄国内的社会团体也在迅速发展，并致力于参与公共服务、努力争取民众的认知和支持，然而实际的效果并不理想。在俄罗斯人民心中，政府是全能的，并形成了固有的国家观念，这种观念以绝对的形式统治着人们的精神世界，因而民众在公共服务方面对国家和政府有着强烈的依赖，甚至对社会团体参与公共事务抱有怀疑态度。所以，目前俄罗斯民众参与社会团体的意愿依然不高，对社会团体的信任度处于较低层面。俄罗斯民意基金会对15000名城市和乡村居民所做的民意调查结果显示，社会团体的覆盖面还不到1%。仅有5%的民众认为社会团体是有积极作用的，73%的民众不愿意为社会团体工作，只有15%的人愿意为社会团体工作，而80%～90%的人不愿意参加任何志愿性组织。可以看出，俄罗斯社会团体覆盖面低，在民众中的影响力较小。民众对社会团体的认同度和支持度均不高，对社会团体及其作用没有准确的理解，对社会团体及其活动的参与性不高。这既是俄罗斯社会团体制度环境的明显特点，也是目前制约社会团体发展的关键环节。

与俄社会团体的制度环境相比，我国社会组织的制度环境有待优化。关于社会组织的立法严重滞后于社会组织的发展，管理的法律化程度低，尚无一部社会组织的专门法律，社会组织在社会上的地位和作用还缺乏明确法律规定；管控性质的制度较多，而支持社会组织发展的环境制度仍然缺乏；涉外社会组织的管理上缺乏明确的制度，存在明显的漏洞；同样，社会组织在全社会还没有得到明确的社会认同。这些问题成为制约我国社会组织发展的不利制度环境，须及时优化和改良。

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