第三方评价与廉政风险防控实效提升

李科利　梁丽芝

摘 要：廉政风险防控是推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践和探索。目前，我国廉政风险防控机制属于内部控制，基层政府对于专业性较强的现代管理方法了解不深和应用不足，致使廉政风险防控的实效性不是十分明显。我国廉政风险防控主要存在方法困境、制度困境、认识困境、人力资源困境等现实问题。在廉政风险防控机制中引入第三方评价模式，是一项有益尝试，使廉政风险评估由内部评价转向外部评价，为社会公众有效参与反腐败工作提供了平台，有利于丰富廉政风险管理机制的理论与实践，大力提升我国廉政风险防控的实效。

关键词：第三方评价；廉政风险防控；实效

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）01-0035-06

一、我国廉政风险防控机制的实践困境

廉政风险防控，作为推进权力公开透明运行、健全权力运行制约和监督机制的一项重要实践和探索，得到党和国家的高度重视。2011年，十七届中央纪委六次全会明确要求，要“全面推进廉政风险防控管理工作”。全国各地各部门根据自身的特点，在实际工作中通过预防关口前移，查找风险部位、评估风险指数、界定风险等级、建立预警系统、完善相关制度、反馈实施结果等方式，建立健全融教育、制度、监督、科技于一体的防控廉政风险新机制，进一步加强了从源头上防治腐败工作，并取得了一定成效。但由于目前我国廉政风险防控机制依然属于内部控制，再加上许多基层政府的管理手段方法仍遵循传统的方法，对于专业性较强的现代管理方法相对了解不足，致使我国廉政风险防控在实践中存在很多困境，主要表现在以下几个方面。

（一）廉政风险的高度复杂性与方法困境

廉政风险是指领导干部或行政执法人员利用职务之便在公务活动中发生不良行为或贪污腐败的可能性。这种可能性的程度与领导干部或行政执法人员的非理性或有限理性的程度具有较高的相关性。不完全理性或有限理性及非理性，如人的感情、意志、偏好等，必然带来现在科学无法描述的行为特征，从而成为复杂性的重要根源。[1]由此可以推出，廉政风险同样具有高度的复杂性。廉政风险的复杂性表现为其自身所具有的广泛性、多样性、隐敝性等特征。广泛性是指廉政风险广泛存在于不同部门，渗透于不同领域。多样性是指随着反腐败力度的加大，腐败的生存空间不断缩小，从而也衍生出更多新型的呈现出隐匿性和时空跨度性的腐败行为。隐敝性是指廉政风险隐藏较深，不易被发现。廉政风险的这些特征无疑增加了廉政风险的复杂性。从廉政风险的测量法来说，较为常用的测量方法有客观测量法、主观测量法、行为测量法。客观测量法基于执法部门、司法机构当期查处的腐败案件的数量、涉案官员的级别、涉案的金额等来评价地区的腐败程度，其缺点在于查处出来的腐败案件水平可能会低于真实的腐败水平。主观测量法基于民意调查被调查者个人总体的、抽象的对于腐败程度的主观看法得出腐败印象指数，虽然一定程度上可以规避系统误差和测量悖论，但其信度较差。[2]行为测量法基于人们在生活中的真实经历。因其来源于真实的经历，调查数据的可靠性能够得到保证，但真正能够掌握腐败行为真实经历的往往只有腐败行为的当事人，除非他们愿意或迫不得已，不然不会把真实经历说出来。这些测量方法的特点和缺陷表明，目前还没有一个能够有效科学测量廉政风险水平实际的评价方法。从廉政风险管理实践来说，由于没有廉政风险水平的科学测量，整个廉政风险管理过程就失去了基础或起点。

（二）廉政风险的相关理论模糊与认知困境

近年来，在我国大多数学者针对风险管理理论应用于反腐倡廉建设的研究中，主要是围绕廉政风险防控管理实践中存在的突出问题展开的，研究重点集中在风险识别的技术性问题和具体的防控措施方面，对廉政风险防控管理内涵的辨析、机制的构建以及如何发挥积极作用，还缺乏深入地研究。就拿廉政风险的概念来说，虽然廉政风险防控工作受到高度关注，但学界对廉政风险的内涵却存在多种理解和争论。学界有人将廉政风险等同于腐败风险，而对于腐败风险的涵义，学者们各自有自己的看法。有学者认为，腐败风险是由于教育失效、制度执行不力、监督不健全和干部从政不能廉洁自律等原因而可能产生不廉洁行为，导致腐败的发生，因此，腐败风险是党员领导干部权力行使和日常生活中发生腐败的可能性。[3]也有学者认为，腐败风险是公职人员在用权履职中发生的腐败行为，使党和政府预期执政目标的实现发生一定偏差，从而有蒙受经济和政治等风险的可能性。[4]还有人认为廉政风险与腐败风险是不相同的，腐败风险是各类腐败行为发生的可能性，而廉政风险是指廉政工作本身发生风险的可能性以及腐败对廉政形象产生损害的可能性。[5]这显然与实践中的廉政风险管理的本意不是很符合。实践中也有人将廉政风险定义为，“党员干部在执行公务或日常生活中出现违纪违法问题的可能性”[6]。从近几年各地的实践情况看，在廉政风险防控管理的运行中，理论界均将廉政风险明确界定为党员领导干部在用权履职和日常生活中发生腐败行为的可能性。[7]这实质上是指发生腐败的风险。而腐败风险很显然既包括发生腐败的风险，也包括腐败导致的政治、经济和社会风险。从这个意义上说，腐败风险内涵远比廉政风险内涵大。因为概念内涵认识不清，难免造成实际工作中的混乱。[8]一些纪检监察工作人员因为没有完全了解廉政风险防控的内在逻辑关系或者认识模糊，从而无法发挥积极主动性，只能被动服从工作安排，影响工作效果。

（三）廉政风险防控的主体环境未变与制度困境

我国廉政风险防控的主体环境主要表现为：一是监督机制方式单一。科学有效的监督机制应当是自上而下的监督和自下而上的监督的统一。在我国，现行的监督体制虽然既包括了自上而下的监督，也包括自下而上的监督，但实际上从我国政府的内部监督来看，自上而下的监督比较易于实施，而自下而上的监督则难以进行，上行监督往往成为有名无实的“虚监”和疏而有漏的“失监”，尤其是对党政领导机关的一把手，“失监”现象就更严重。[9]二是监督体制不健全。行政监督体现着监督权对执行权的制约，这种制约的效果如何，主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。在我国，作为专门监督机关的行政监察部门和审计部门，均设置于同级人民政府之中，虽然它们同时受上级业务部门和同级政府的双重领导，但是同级政府却牢牢掌握着监督机构的人事权、财务权和领导权等重要权力。这种体制上的矛盾，导致监督机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，使监督部门往往根据行政首长的意志进行办案，容易出现监督主体的缺位和监督功能的错位。而外部行政监督机构，如人大、政协、司法机关等，作为监督主体在客观上由于人员编制、财政等问题都受制于同级行政机关，因此也缺乏相应的独立性，在监督同级行政机关的时候容易心存顾忌，力不从心，难以完全客观公正地行使监督权。

（四）廉政风险防控的专业人才缺乏与人力资源困境

廉政风险管理属于一门跨自然科学和社会科学的边缘学科，与金融、投资、数学、财务管理、心理学、社会学等均存在千丝万缕的联系。对风险管理采用的方法既有定性分析方法，也有定量分析方法。定性分析方法是通过对风险进行调查研究，做出逻辑判断的过程。定量分析方法一般采用系统论方法，将若干相互作用、相互依赖的风险因素组成一个系统，抽象成理论模型，运用概率论和数理统计等数学工具定量计算出最优的风险管理方案的方法。对风险的科学识别、计量和安排都必须要有相应技术作为支持，仅仅借助经验和主观判断是无法胜任的。而从我国一些纪检监察机关工作情况和队伍现状看，在理论水平、思想状况、业务知识水平和工作作风等方面还存在着与新形势的要求不相适应的问题。据笔者观察，基层纪检监察系统的干部任免仍然由组织部门来调配，纪委本身缺乏自主权，造成“想要的要不到、不想要的硬塞进来”的尴尬局面，具体表现为：要么把纪检监察工作岗位作为安排人员的跳板，临时过渡一段时间就转岗重用；要么把纪检监察工作作为退休前的安置点，照顾性提拔年龄接近退休的干部到纪委领导岗位上。由此导致基层纪检监察干部半路出家的居多，相当一部分的纪检监察干部的专业知识比较单一，同纪检监察业务工作有密切联系的法律、审计、财会、金融、科技、计算机、管理等专业知识掌握不足。基层纪检监察干部得到相关业务培训、挂职锻炼的机会较少，如果自身不注意加强学习，其业务水平就更不容易提高。此外，基层纪检监察干部还要对口完成执法纠风、执法监察、效能监察、源头治理、政务公开、权力透明等日常工作以及上级纪检监察机关的相关任务，任务繁重，而人员相对较少，思想上的畏难情绪也有较大影响，比如怕得罪领导，怕影响人际关系，怕影响自己的前途等等，从而严重影响了廉政风险防控各项工作的有序开展。

二、第三方评价：廉政风险防控机制的一项有益尝试

第三方评价指在政府实行廉政风险评估过程中受政府委托或以其他形式并以相对独立的身份参与政府廉政风险评估的行为。第三方评价自身独有的特点使廉政风险评估由内部评价转向外部评价或内外部评价结合，凸显了其在政府廉政风险评估中的重要性，丰富了廉政风险管理机制的理论与实践，进一步提升我国廉政风险防控的实效。

（一）第三方评价的独立性、专业性、全面性等特征确保廉政风险评估的真实性

独立性是第三方评价完成使命的重要前提。其独立性体现在它既不隶属于政府，也不隶属于任何政治团体或宗教组织，强调自我组织，自我管理，自主活动，自我发展。因其具有组织及人员、经济上的独立，与政府部门和其他社会组织机构不存在行政上的隶属和层级关系，两者在地位上是对等的，只在业务上受相关行业协会的指导。这意味着第三方评价组织在与政府合作中能够清楚地意识到自己存在的价值以及自己的立场和责任，从而不带任何偏见。专业性是第三方评价组织与其它机构相比无法取代的优势。第三方评价机构由于拥有专业的评估人才和评估技术，他们在评估指标的制定、评估数据的处理、评估结果的分析等方面拥有较强的理论基础和专业化工具，能对各领域的信息进行理论和现实的分析与综合，整合各类资源，使评价活动向高效、低成本方向发展，可以提高评估的科学性，增强评估结果的权威性。另外，第三方评估的主体很广泛，根据不同职能部门和不同的评估内容，可以选择专家学者、政府工作人员、研究机构、普通公民、社会组织、营利组织、人大代表、政协委员等特别是利益相关者作为多种评估主体。民间组织、大众媒体等作为第三方评价主体参与到政府廉政风险评估中，能够增强真实性和有效性，是对政府廉政风险防控的有益补充。

（二）第三方评价为社会公众有效参与反腐败工作提供了平台

成功的反腐模式离不开强有力的（党政）组织推动，离不开有效的权力制衡结构和机制，更离不开社会公众的广泛支持与深度参与。缺乏社会力量参与或其动员、参与不足、不充分的反腐败斗争，终究不过是一种徒有虚名的外在摆设。[10]《联合国反腐败公约》第5条预防性反腐败政策和做法规定，“各缔约国应当根据本国法律制度的基本原则，制订和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与……”。可见，建立和完善反腐败的社会参与机制，已成为国际社会的共识。回顾走过的历史，我们不可否认“运动反腐”、“权力反腐”、“制度反腐”抑或“体系反腐”对有效遏制腐败发挥了重要作用，但因其本质上都属于政党本位下的“体制内反腐”，过分依赖党组织和领导人推动，同时呈现出封闭性、单一性的特征，反腐败效果缺乏长效性。因此，在现有的中国特色的“体制内反腐”基本框架之下，进一步加强社会参与，构建以公民社会参与为重点的“异体反腐”新思路是非常必要的。[10]公民网络参与反腐为我国反腐斗争带来了新气象，然而网络反腐的弊端和负面效应也是显而易见的。纵观近期网络举报的诸多案例，被查官员大多因艳照、情妇、名表等吸引眼球的“花边新闻”而事发。这种泛娱乐化的反腐对于一些重大决策权的滥用、经济领域隐蔽的贪污受贿等深层腐败问题往往难以顾及，不是一个解决问题的长期机制。[11]第三方评估为公民参政议政找到了一个更佳的切入点。第三方评价组织是依法建立的正式组织，相对于个人而言更具有权威性，更能引起社会的关注，能够对被评估对象施加压力，迫使其不断改进。另外，作为一个完备的组织，第三方评价相对于个人来讲具有更强的组织性、纪律性以及政治理性，它所作出的一系列判断是基于严谨和求实的调查研究以及分析之上的，容易得到民众的信服，代表了大多数公众的意志。第三方评估的出现有利于整合与表达其所代表的群体意志，促进政府与公众之间相互了解、信任与合作，改善政府公共关系，是促进政府行政体制改革的重要推动力量。[12]

（三）第三方评价有利于树立政府的清廉形象

党的十八大指出，要坚持中国特色反腐倡廉的道路，坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。“三清”是相辅相成、相互促进、相互影响的统一整体，其中，政府清廉具有关键作用。一方面，组织廉洁带动和影响个体廉洁，没有清廉的政府，清正的干部就很容易被系统排斥，公务员就没有保持清正纯洁的政治环境。[13]另一方面，政府受委托行使公民赋予的权力，是最集中代表广大人民利益的，清廉政府意味着对人民利益的尊重与维护，符合人民的意志和公众诉求，能够得到人民的拥护和支持，有利于实现善治。在现代行政管理活动中，清廉成为评价政府公共管理和服务水平的重要指标。目前我国面临的反腐败形势不容乐观，少数政府官员钱权交易、沉迷美色、为政不廉，不仅影响了政府形象，也严重损害了干群关系。引入第三方评价，能够摆脱长期以来内部监管不力、信息公开不够等不良影响，有利于吸引群众有序参与政府反腐倡廉建设，增强人民群众反腐倡廉的工作信心，从而树立政府的清廉形象。

三、我国廉政风险防控第三方评价模式选择与建议

第三方评价作为一种评价和改进政府工作的实用工具，在当今世界各国政府治理实践中得到广泛运用。经过长期的实践与探索，已经形成多种第三方评价模式。对于我国廉政风险评估领域来说，结合我国具体情况，选择哪一种第三方评价模式较为合适，在具体实践中又应该如何保证评价工作的中立性、公正性和有效性，成为一个值得关注的问题。

（一）我国廉政风险防控第三方评价模式的选择

目前学者对“第三方评价”的模式主要分为高校专家评价模式、专业公司评价模式、社会代表评价模式和民众参与评价模式。高校专家评价模式是由高校中的专家学者作为“第三方”接受地方政府委托的评价模式。专业公司评价模式是由专业组织作为“第三方”独立参与或接受地方政府委托的评价模式。社会代表评价模式是政府选聘评议代表对政府部门各类行为进行评议的模式。民众参与评价模式是普通民众随机或自由参与评价政府行为的评价模式。在上述的四种模式中，高校专家评价模式和专业公司评价模式所具备的“第三方”特征相对明显，独立性和专业性较强，有利于实现公正、客观的评价结果。事实上，由于高校专家评价模式和专业公司评价模式与评价对象（政府）认知的不一致、介入程度有差异，也在一定程度上会弱化或影响评价的结果。社会代表评价模式和民众参与评价模式，尽管对评价客体具有相对较深的实践感知，并且在广泛性占有较大优势，但他们的独立性、专业性、权威性相对较弱，并且受信息不对称等影响，要深度介入政府权力运行过程并发现问题，存在诸多掣肘。比较而言，高校专家评估模式和专业公司评估模式的有效性虽毋庸置疑，但广泛性或普及性则明显不及。因此，本文认为可以采用四种评价模式相结合的混合评价模式，但是独立第三方、高校专家评价模式应作为一种常态化评价模式存在，在它们的实际工作中也可以融入社会代表评价模式与民众参与评价模式的方式与方法。

（二）完善我国廉政风险防控第三方评价模式的建议

如前所述，第三方评价主体在进行评价活动时为了取得自身效用的最大化，也同样会存在作出违背评价公正性原则导致评价结果失真的危险性。为了尽可能规避这种危险的产生，必须构建相应的制度体系，主要应包括以下几个方面。

第一，建构多元竞争和多元制衡的第三方评价市场体系。随着政府购买公共服务的市场化以及对建立廉洁政治、清廉政府价值目标的追求，未来介入政府廉政风险评价的第三方市场主体会渐趋多元化，其必然会在市场机制的激烈竞争中接受优胜劣汰的考验。在残酷的市场环境中，作为第三方主体，如何既有效符合评价对象的目标要求，又能为社会公众提供具有公信力的评价结果；如何既促进自身声誉提升，又获得竞争优势，自然成为必须仔细考量的选题。当然，作为被评价对象，政府并不是无可作为或可以消极应对的，政府职能就是提供公共服务、市场监管与宏观调控。因此，政府在培育构建多元竞争和多元制衡的第三方评价市场体系中应发挥主导作用，促使各方扬长避短，物尽其用，各尽所能，并维持协调发展。

第二，建立民主透明的评价过程监督。将评价过程向社会公众公开，使其接受社会公众的监督是保证评价工作客观、公正、有效的重要措施。社会公众是政府行为的直接或间接接受者，对政府的运行状况都会有一个大体的印象和直观的评价，而且其评价也较少掺杂个人利益因素，在某种程度上具有一定的真实可信度。为此，有必要使评价过程更加透明化，改变过去只将评价结果呈现给被评价对象的现象，而是将评价过程及结果及时、全面地通过媒体向社会公众报告，从而有利于社会公众对评价活动进行监督。

第三，建立完善对第三方评价的市场监管。政府是人民利益的忠实代表，自觉接受社会组织、人民群众和各方面利益攸关主体的监督是政府的责任和义务。加强对廉政风险第三方评估的监管既是保障其评估活动规范性的有效措施，也有利于对评估工作的质量进行判断，规范和完善第三方评估，充分发挥第三方评估的积极功能。当多元竞争和多元制衡的第三方评估市场体系形成后，应该建立评估主体之间的竞争机制和淘汰机制，特别是当评估对象对评估结果产生质疑，则可以通过向相关主管部门提出申诉，请求另外一家第三方评估机构对评估活动本身进行评估，以保障评估活动的客观性与公正性，从而有效地规避评价风险。

第四，构建一体化的政务廉政信息平台。及时、有效、真实的信息是评价的基础，第三方评价需要对评价对象进行实际的信息搜集工作。但由于我国政府信息公开程度不足以及其它社会信息如消费记录、财产记录等信息的真实记载缺乏，导致第三方机构与被评估对象之间存在明显信息不对称现象。信息是第三方参与评估的基本前提，缺少信息资源而难以进行准确地评估是第三方开展有效评估所面临的主要障碍之一。为此，构建一体化的政务与廉政信息平台是深化完善廉政风险防控工作的重要环节，也是持续开展廉政风险防控取得实效的根本保证。一体化的政务与廉政信息平台包括廉政风险信息库、动态信息监管平台和电子监察系统。廉政风险信息库主要是从风险主体、风险点分布、风险评价水平、风险预警机制、部门规章制度等入手，规范廉政风险信息排查、分析、评估、预防等工作流程，整合纪检、审计、反贪、财政等力量，准确捕捉预警信息，构建起功能齐全、方法简便、科学规范、实用有效的风险信息库工作框架。动态管理信息系统就是要抓住重点领域、关键部门和业务系统的风险数据，结合经济社会发展、行政职能转变和预防腐败新要求，根据反腐倡廉实际需要，及时调整完善廉政风险内容、等级和防控措施，与信访举报网、电子公务监察网、纠风网结合，建立滚动风险预警系统，实施自动筛选和分类，通过预警平台对廉政风险进行动态预警。电子监察监控平台就是建立电子政务和电子监察平台，对廉政风险进行全方位监测、预警和控制，实现权力运行程序化、权力监控全程化。[14]

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责任编校 陈 瑶

Abstract： Prevention and control of anti-corruption risks is an important practice and exploration which can promote the open and transparent operation of power， and improve the power restriction and supervision mechanism. However， at present， the prevention and control mechanism of anti-corruption risks in China still exists at a level of internal control. Whats worse， local government lack the correct understanding and practical applying of professional knowledge on modern management strategy. As a result， we havent gained a satisfactory achievement in preventing and controlling risks. The difficulties in our county mainly lie in four aspects： methods， systems， understanding and human resources. According to this situation， the third-party evaluation mode is put forward to change the incorruptibility risk assessment from the internal evaluation into external evaluation. It can help to establish a platform for the public to participate in the work of anti-corruption， enrich the theory and practice of risk management mechanism， and improve the effectiveness of preventing and controlling incorruptibility risks.

Key words： third-party evaluation； prevention and control of incorruptibility risks； effectiveness