行业协会腐败治理及其刑事责任追究

王群

摘 要：行业协会有一定的行政管理和服务职能，也有经费来源，故有腐败的条件。行业协会腐败形式多样，对行业协会腐败的治理措施主要是政社分开、加强监管以及对腐败活动追究行政和刑事责任。其中，《刑法》对以个人名义进行的腐败活动有相应的罪名惩处，而很多腐败活动以协会名义进行，《刑法》缺乏对这类腐败的罪名规定。要提高对行业协会腐败治理的效果，应在《刑法》中增设相应的行业协会单位犯罪的罪名。

关键词：行业协会；腐败治理；单位犯罪；刑事责任

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）01-0048-05

行业协会是指由同一行业的商事主体为增进共同利益、维护合法权益而自愿组成的非营利性社会团体法人。[1]行业协会是社团法人，承担着一定的行政管理和为会员提供各种服务的职能，这些职能一般都伴随着经费的流动，所以行业协会有腐败的条件。近年来，行业协会频发的腐败问题引起了党和政府的高度重视，一些省市已经开始采取措施加以治理。为了提高对行业协会腐败治理的效果，需对行业协会腐败的主要表现以及当前的治理措施进行归纳和分析，找出治理措施之不足，并提出切实可行的完善思路。

一、行业协会腐败的主要表现

“权力导致腐败，绝对的权力绝对导致腐败。”[2]为了防止权力被滥用导致腐败，需要对权力进行限制和监督，对行业协会所拥有的权力同样也需要进行限制和监督。如《江苏省行业协会条例》第十九条明确规定行业协会不得有下列行为：通过制定行业规则或者其他方式垄断市场，妨碍公平竞争，损害非协会会员的合法权益或者社会公共利益；限制会员开展正当的经营活动或者参与其他社会活动；在会员之间实施歧视性待遇；强制或者变相强制他人入会；从事营利性经营活动；违反法律、法规和章程的规定向会员收费或者摊派；法律、法规禁止的其他行为。其它省市的行业协会条例也有类似规定，这些规定对行业协会的权力的行使起到了一定的限制和监督作用，但限于各种原因行业协会的腐败活动仍屡禁不止。其主要表现如下：

（一）私设“小金库”

行业协会虽然名义上是自律性的社会团体法人，但其成立和业务的开展都离不开行政机关。其登记成立由民政部门完成，具体业务的开展离不开主管部门的领导，最关键的是不少行业协会的会长、副会长、秘书长等领导岗位是由业务主管部门或其他国家机关的领导来兼任，行业协会的工作人员还保留着事业编制或参照公务员管理，甚至与主管部门合署办公。这样，协会财务或账户就受到主管部门的控制，兼任的领导就有可能利用手中的权力，将政府的有关费用以所谓的财政补助转移到行业协会账户中去，或“以收代罚”将应受处罚单位以大额赞助费赞助协会，使协会账户成为机关单位的“小金库”。在监管不到位的情况下，主管部门就借机通过协会发放主管部门的福利或支出招待费等。

（二）利用行政管理职能变相强迫入会，收取会费

行业协会是会员自愿参加的非营利的社会团体法人，可是现实中行业协会以其掌握的行政管理职能为要挟变相强迫他人入会，收取会费。某县社会福利企业协会成立后，民政部门主要领导兼任法定代表人。协会在为该县创办社会福利企业，解决残疾人就业过程中，利用国家给予创办残疾人福利企业退税的优惠政策，以协议书方式明确规定：从社会福利企业每年的税收返还中收取5%～10%的回扣作为企业会费。如社会福利企业不交会费，社会福利企业协会便不受理福利企业年检。[3]2009年6月，广西壮族自治区瓶装饮用水行业协会发出公告，公布6个厂商7个品牌的桶装饮用水抽检不合格。这些厂商的负责人则称遭遇了“潜规则”——没有交纳“保护费”。而就在2009年5月，这些厂商的产品经过广西壮族自治区产品质量监督检验院检测均为合格的产品，在一个月之后全部成了不合格产品。[4]

（三）违规开展业务谋取利益

为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的产品的质量，国家对许多工业产品的生产实行许可或认证制度。在行政授权之下，有些行业协会可以参与企业生产的许可或认证。但有些协会并没有获得授权，却利用企业或消费者的不知情，瞒天过海作假为企业认证，借机谋取不正当利益。2003年《中华人民共和国认证认可条例》颁布后，牙防组在没有取得认证许可情况下，继续开展牙膏功效技术评价活动，收取相关费用208.5万元。[5]

除此之外，行业协会利用举办展览会、交易会、研讨会、培训、出国考察等方面服务，违规收取高额费用。2014年06月29日烟台晚报报道：近日被曝光的中华医学会，仅一年时间，就收取医药企业赞助费达8.2亿元；江苏省餐饮行业协会、中国民营企业家协会等，则曾被媒体曝光通过“卖奖牌”或“头衔”获利。[6]通过违规开展评比表彰活动以谋取利益，最让人“津津乐道”的例子就是，中国工艺美术协会、中国陶瓷工业协会和中国轻工联合总会的“封都”大战，这三家国字头的行业协会在一年的时间里，竟然分封了6个“瓷都”。[7]

二、当前行业协会腐败治理的主要措施

（一）实现政社分离

2013年3月14日，十二届全国人大审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案的决定》明确提出，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。党的十八届三中全会《决定》强调，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”行业协会之所以会出现以上腐败现象，很重要的原因之一是政社不分。一些行业协会的领导基本由相当职级的在任官员或二线官员担当，很多协会保留着公务员编制、拥有参公管理或事业单位的法人地位，享受全额或差额财政拨款，甚至与政府主管单位合署办公，并且不少行业协会承担着过多的行政管理职能。因此，有些行业协会名义上是自律的社会团体法人，实际上属于二政府，这就为协会滥用权力进行腐败留下了便利。

政社分开就是人员、财务、资产、职能、机构等5方面与行政机关彻底脱钩，实现行业协会自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无现职国家机关工作人员兼职。在党中央和国务院作出政社分开的决定之前，不少地方已经着手实施政社分开。如2007年以来，重庆市全面开展了党政机关与社会团体政社分开改革工作，共有县处级及以上领导干部1543名退出社团领导岗位；收回社团占用的国有资产共计847.33万元，清理出被党政机关占用的社团自有资产共计16.5万元；有142个社团的办公场所与党政机关分离；分离出社团账户124个，账务107个；清理出17个社团行使的行政管理职能，进一步理顺了行政管理职能与社会服务职能。[8]

（二）加强财务监管

另一项重要举措就是加强对行业协会财务监管。国家财政部2005年1月1日起正式实施的《民间非营利组织会计制度》，就是针对包括行业协会在内的民间非营利组织混乱的财务状况进行治理而采取的有效措施。这一制度解决了行业协会等非营利组织长期以来无适用会计制度的问题，有利于促进非营利组织加强内部管理，完善各项规章制度，使各项经济业务的处理有章可循。同时，也便于捐赠者、会员及社会各界的监督，为有效地进行财务管理提供了依据。同时，一些民政部门开始要求协会组织定期接受审计监督，完善信息披露机制，要求协会组织应当每年定期编制财务会计报告，并以此为主要依据建立行业协会评估和优胜劣汰的退出机制。

（三）依法追究法律责任

对行业协会的腐败行为，现行法律、法规中，有专门的法律责任追究条款，这也是治理行业协会腐败的有效措施。行业协会属于社团的一种，当前涉及到行业协会腐败治理责任追究的法律法规主要是《社会团体登记管理条例》。该《条例》第33条对行业协会的腐败活动以及法律责任追究作了规定。列举的主要腐败活动为：从事营利性的经营活动的；侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的；违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。具体的惩治措施为：对于这些腐败活动由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任；有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。

三、腐败治理措施中刑事责任追究的不足

实现政社分开，行业协会的身份定位更加准确，可以大大降低行业协会对主管部门的依附，主管部门难以再利用行业协会私设“小金库”。加强财务监管，可以减少行业协会违规开展业务谋取利益的机会。但当前腐败活动仍屡禁不止，这说明当前的腐败治理措施仍有不足。《社会团体登记管理条例》对行业协会的腐败活动主要是追究行政责任，刑事责任的追究该条例只有一句原则性的规定，具体罪名和刑罚的追究要依据《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）相应的条款来实现。当前行业协会腐败活动形式多样，而《刑法》的罪名规定明显滞后于形势的发展，其主要表现在：

（一）《刑法》中的罪名主要局限于个人职务犯罪

对于行业协会的腐败活动，《社会团体登记管理条例》规定：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据罪行法定原则，追究刑事责任必须以《刑法》为依据。

对于行业协会的工作人员利用职务之便个人所为如受贿、侵占、挪用本单位资金等腐败活动，《刑法》中有相应的罪名进行制裁。政社分离之后的行业协会工作人员不再是国家工作人员，对于受贿行为，可以适用非国家工作人员受贿罪。根据《刑法》第一百六十三条之规定，非国家工作人员受贿罪是指公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，为他人谋取利益，数额较大的行为。对于个人侵占行为，可以适用职务侵占罪。根据《刑法》第二百七十一条之规定，职务侵占罪是指公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的行为。对于挪用资金的，可以适用挪用资金罪。根据《刑法》第二百七十二条之规定，挪用资金罪是指公司、企业或者其他单位的工作人员利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过3个月未还的，或者虽未超过3个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的行为。

（二）《刑法》中缺少对协会以单位名义进行的腐败活动的罪名规定

当前行业协会的腐败活动形式多样，有的是行业协会工作人员利用职务之便个人所为，但更多的是以单位名义进行的腐败活动。如行业协会从事营利性的经营活动，违规收取会费，违规评比谋取利益等。据现代快报报道：徐州贾汪区交通物流协会强迫司机入会，强制向会员收取每年500元的会员费；当地多位货车司机反映，如果不入会，就会被当地交通部门严查；该协会的一位工作人员称，入会交会费相当于交“党费”，征收的营业税给国家；徐州市地税局表示，这个做法并没有在徐州地税局备案。[9]

行业协会工作人员个人的腐败行为以刑法来制裁有必要，对行业协会以单位名义实施的腐败行为以刑法加以制裁更有必要。行业协会以单位名义谋取私利，会为工作人员增加收受贿赂，或者侵占、挪用本单位资金的机会和条件，大河涨水小河才能满。而对行业协会以单位名义进行的腐败活动， 《刑法》却没有规定相应的罪名进行惩处。对于行业协会以单位名义违规收取费用、捐赠、认证、非法经营的行为，只能按《社会团体登记管理条例》的规定，加以没收或罚款。仅仅施以行政处罚，就等于是放弃了追究直接的负责的主管人员或其他直接责任人员的应负的刑事责任。这样会使很多案件不能进入公安、检察、法院的司法程序，就大大降低惩处的效果。

四、行业协会腐败治理刑事责任追究完善思路

罪刑法定原则是刑法的基本原则，即“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。也就是说，承担刑事责任的前提条件必须是《刑法》中有明确的规定。所以，为了更好地预防和惩治腐败，需要对协会以单位名义进行的腐败活动在《刑法》中以恰当的罪名规定下来。

（一）增设社会团体非法获利罪

行业协会违规收取费用、接受捐赠、非法经营等都是以单位名义实施的，收入也是归单位所有，都是非法获利，得了不该得的钱，这些腐败行为具有共同的特征。行业协会属于社会团体的一种，所以可以考虑在刑法中增设社会团体非法获利罪，这样可以把这一类腐败活动都囊括进去。当然非法获利数额须达到一定的规模，这可以由司法解释来做出说明。对非法获利的数额达不到犯罪的程度时，通过对行业协会追究行政责任来打击腐败活动。对社会团体非法获利罪的处罚应实行双罚制，可以对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，具体内容由刑法做出详细规定。这样，这一类腐败行为就可以进入刑事司法程序，司法机关的反腐力量可以发挥作用，罪有应得的相关责任人员会被追究刑事责任，提高反腐的威慑力和效果。

（二）增设私分社会团体资产罪

行业协会非法获利是腐败的源头，掐断源头，后面的很多腐败活动就成了无源之水。但为了更好地治理腐败，还需要控制水的流失。个人对行业协会资产的侵占、私分、挪用，《刑法》已经有相应的罪名制裁。但对行业协会以单位名义私分社会团体资产的腐败行为《刑法》没有相应的罪名，行业协会的资产是其对外承担责任的物质基础，工作人员除了正常的工资等支出之外，不能占用或用于其它方面。为了防止行业协会以单位名义变着花样将协会的资产分给工作人员，应增设私分社会团体资产罪。私分的数额要达到一定规模，具体数额由司法解释做出规定。该罪应当实行单罚制度，只处罚直接负责的主管人员和其它责任人员，不处罚单位。因为，在此过程中，单位没有获利，只有损失。对直接负责的主管人员和其它责任人员如何处罚由刑法具体规定。

总之，通过增加一些罪名，可以弥补当前行业协会腐败治理的刑事责任追究的不足，提高行业协会腐败治理的效果，更好地营造风清气正的社会环境。

参考文献：

[1] 姚旭.关于行业协会概念的界定[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2010（1）：20-21.

[2] （英）阿克顿. 自由与权力[M].侯健，等，译.冯克利，校.北京：商务印书馆，2001：342 .

[3] 王岗，李华文.浅谈行业协会涉及的相关法律问题[N].广西法治日报，2011-05-12（5）.

[4] 滕兴才.社科院专家揭秘行业协会“非典型腐败”[N].中国青年报，2010-06-14（2）.

[5] 白剑峰.牙防组“黑洞”大白天下[N].人民日报，2007-06-12（5）.

[6] 吴之如.“协会”敛财来自隐形权力出租谋利[N].烟台晚报，2014-06-29（A02）.

[7] 张若渔.该管管那些国字头的行业协会了[EB/OL].（2007-12-15）[2015-01-13].http：//www.china.com.cn/review/txt/2007-

12/15/content_9386818.htm.

[8] 贾宗敏.重庆党政机关与社团政社分离改革见成效[EB/OL].（2008-04-25）[2015-01-11].http：//www.fctacc.org/11317.html.

[9] 邢志刚.贾汪交通物流协会“收税”调查[N].现代快报，2012-02-12（A12）.

责任编校 王学青

Abstract： An industry association has sources of funds as well as certain administrative and service functions， which makes it possible to commit corruption. Corruption in industry association takes many forms. To prevent and curb the phenomenon， we should mainly separate social organizations from government， strengthen supervision， and investigate administrative and criminal responsibility. To the corruptive behaviors， “Criminal Law” has corresponding charge punishment on corruptive activities committed in the name of an individual. However， “Criminal Law” lacks a clear charge punishment on corruptive activities committed in the name of an association. To improve the governance effect， we should put forward the amendments to “Criminal Law” to make up for its deficiency.

Key words： industry association； corruption governance； crimes committed in the name of an agency； criminal responsibility