善治视角下的党政领导干部公开选拔过程研究

王涓

【摘要】通过阐述党政领导干部公开选拔的过程和原则，论述了治理和善治的内涵和价值，认为党政领导干部公开选拔制度是国家治理运行必须依靠的有效制度架构。从善治的角度来分析党政领导干部公开选拔机制存在的问题以及善治引发的一些启示和思考。

【关键词】党政领导干部；公开选拔；善治

【中图分类号】C933

【文献标识码】A

【文章编号】2095-5103（2015）10-0023-03

一、党政领导干部公开选拔的过程和原则

1.过程

公开选拔党政领导干部是指“党委及其组织（人事）部门面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法选拔任用领导干部的一种方式”。党政领导干部公开选拔的一般过程是：组织领导、发布公告、报名与资格审查、民主推荐、考试、组织考察、决定任用、纪律与监督。

2.原则

我国党政领导干部公开选拔机制借鉴了西方国家的公务员选拔任用原则。西方国家公务员选拔任用原则包含四个方面。第一，公开竞考择优录用原则。第二，功绩制原则。第三，依法管理原则。第四，政治中立原则。由于国情不同，我国在借鉴西方国家公务员选拔任用的基础上，针对社会主义国家的社会经济政治制度，呈现我国特有的党政领导干部选拔任用原则，它是党的干部路线、方针、政策的集中体现。具体体现就是2014年新颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的七项原则：（一）党管干部原则；（二）五湖四海、任人唯贤原则；（三）德才兼备、以德为先原则；（四）注重实绩、群众公认原则；（五）民主、公开、竞争、择优原则；（六）民主集中制原则；（七）依法办事原则。其中，党管干部、群众公认和依法办事原则是党政领导干部选拔任用的核心内容，七项原则各有侧重，但都是围绕着党管干部、群众公认和依法办事三者的有机统一。这些原则是在社会主义民主政治条件下实现最大多数人有序政治参与的表现。

二、治理及善治的内涵和价值

“治理”一词已经被广泛用于公共管理领域，但随着经济社会的发展，其基本含义仁者见仁智者见智。治理理论学者格里·斯托克进行了概括，目前对“治理”的理解主要有五种观点：一是治理意味着一系列来自政府又不限于政府的社会公共机构和行为者。二是在为社会问题和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。三是治理肯定了在设计集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是参与者终将形成一个自组织网络。五是办好事情的能力不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

善治其实是对治理的发展和升华。治理主要有三个成分——过程、内容和可用性，过程包括透明和公信力等要素，内容包括平等和公平等价值观。只有当这三个条件都满足的时候，治理才能成为“善治”。学者俞可平认为，善治应该包括七个方面：合法性、透明性、责任、法治、回应性、有效性和稳定。善治最核心的观点就是以社会群体和个人为本，它本质上是民主的，它关注公共性和公信力及人权。善治认为秩序是政府、公民社会和市场互动的行为结果。

善治强调国家与公民社会的合作，强调治理主体的多元性与合作性。而党政领导干部公开选拔的程序恰好涉及公众的参与、政府和公众之间的互动以及政府行为和政府决策在公民社会中获得的反馈和影响。

为政之要，首在择人。国家选用什么样的人进行治理与政府系统的秩序和运转紧密相关，也决定着国家公共事业的兴衰。领导干部更是政府部门中的领头羊，起着指挥和领导作用。若要实现国家治理的目标，就必须选择合适的党政领导干部，给他们指以正确的方向。学者汪继红指出，公选考试制度就是国家治理运行所必须依靠的有效制度架构之一，而且同时也是将国家治理所需人才吸纳到国家治理制度框架中来的人才选拔机制。因此，笔者尝试从善治的角度来分析党政领导干部公开选拔机制存在的问题以及善治引发的一些启示和思考。

三、党政领导干部公开选拔过程存在的问题

1.公选的合法性

所谓合法性，就是指政治主体的政治行为被公民所认可，党政领导干部公开选拔过程的合法性是指人民群众对党政领导干部公开选拔的认同。党政领导干部公开选拔实现了治理主体的多元化，但在实际操作中，合法性并没有得到真正的贯彻。如民主推荐过程，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，在领导班子换届时，参与民主推荐过程的推荐人员的范围有：党委成员；人大常委会、政府、政协党组成员或者全体领导成员；纪委领导成员；人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体的主要领导成员；下一级党委和政府主要领导成员；其他需要参加的人员。民主推荐过程强调的就是“民主”，坚持群众公认原则。但是通过对这些参与民主推荐范围的人员的分析研究可以看出，所谓的民主推荐，并没有真正意义上的让民作主，参与公选的领导干部职位基本是由各级部门的领导者对其进行推荐，实质上还是少数人选人的过程，党政领导干部选拔任用程序流于形式，民主推荐机会不均等，民主推荐结果难以被尊重，这就削弱了党政领导干部公开选拔的合法性。另外，《党政领导干部选拔任用工作条例》中对“其他需要参加的人员”并没有进行详细的说明和解释，具有很大的不确定性，没有特定的地位和重要性，权力和作用可以说微乎其微，十分有限，这些都大大减弱了领导干部公选过程的合法性。

2.公选的透明性

党政领导干部公开选拔的实践过程中，选拔任用干部的环节，能够公开的信息内容，并没有做到尽可能公开透明。从党政领导干部选拔任用的运行过程来看，最终的决策权还集中在少数人手里，决策过程还具有很大的封闭性，暗箱操作存在很大的空间。权力如何运作、按什么规则和程序运作都是封闭的、神秘的。例如公开选拔的民主推荐结果和测评结果不公开、笔试面试成绩不完全公开等等。由于监督渠道的不畅通，导致缺乏外在压力，侵占了民众的知情权，这就使得党政领导干部选拔过程的公开性和透明度不够。

3.公选的参与性

善治强调的就是参与主体的多元性和合作性，党政领导干部公开选拔过程必须要有公众的参与。在实际操作过程中，公选主体的参与性并没有得到充分有效的发挥，具体从以下几个阶段来分析。

一是提名阶段。提名是党政领导干部公开选拔的首要环节，如果被提名的领导干部不是群众满意的，那么接下来的组织考察、决定任用等环节将直接受到影响。在党政领导干部选拔过程中，提名主体相对单一，主要是一把手个人或者党委集体少数人，提名权主要集中在主要领导手中，显然不符合善治的民主本质。在提名环节，一般党员和人民群众不能有效行使提名权，民众的需求就得不到回应，脱离了人民群众、缺少群众参与就会造成党内缺乏民主，社会缺乏活力，国家治理能力被削弱。

二是考察阶段。谈话式的组织考察方式在当前党政领导干部选拔过程中仍然占有一席之地，组织考察在谈话内容和质量方面存在风险，谈话式的组织考察不能够深入老百姓中，考察材料大多代表的是组织的意见，民众对干部的考察作用微乎其微，干部考察结果在质量与群众是否满意方面无法得到保证。

三是决定任用阶段。经过提名和组织考察后确定了拟任人选，在最终决定任用环节的讨论中却很容易缺少群众的积极参与。常委会讨论决定人选，还是典型的少数人选少数人，甚至是一个人选少数人，在决定任用环节往往是没有群众参与的。另外，缺乏任前公示在很大程度上割断了党政领导干部与民众的联系，在制度上限制了人民群众参与党政领导干部选拔的权利。

综上所述，当前我国党政领导干部选拔过程在善治视角下存在着公选合法性缺失、透明性不高以及群众参与程度较低的问题。

四、善治对党政领导干部公开选拔过程的启示

1.扩大民主，提高公选过程的合法性

善治的本质是民主和以人为本，在公选过程中要扩大民主，坚持群众公认原则，获得群众的认同，提高公选的合法性。笔者认为最重要的是完善《党政领导干部选拔任用条例》，虽然最新修订的《条例》已出台，但其中仍存在不足和需要改进的地方。其中，民主推荐是党政领导干部公开选拔的必经阶段，民主推荐制度的完善，可以从以下两个方面去努力。

第一，实行民主推荐预告制度。在民主推荐实行之前，以通知的形式向全社会发布民主推荐公告，让群众了解民主推荐的职位及资格条件以及时间、范围、原则和具体的操作流程等。如果在民主推荐之前，不实行预告制度，就会导致群众不掌握基本情况而进行盲选，从而影响党政领导干部选拔的科学性和有效性。因此，民主推荐预告制度的实行尤为重要，党委和组织部门要积极引导人民群众学习民主推荐的知识和政策，使群众从一开始就融入到党政领导干部选拔的过程中，对公选过程有切身的体会，增强群众对公选的认同。

第二，实行民主推荐群众监督制度。民主推荐的决策权掌握在党委和组织人事部门的手中，而群众的参与权很有可能成为虚权，徒有其名。权力一旦集中在少数人的手中，如果不加以监督，就会造成越权、滥用权力、以权侵权的现象。通过给予群众监督权力，可以明确组织人事部门的职责，增强他们的执行力。设置民主监督这一平台，把群众真正吸纳到民主推荐工作中，让群众有话敢说，为民主推荐建言献策，防止公选过程的腐败，提高公选过程的合法性。

2.信息公开，增强公选过程的透明性

善治要求增强治理过程的透明性，在公选过程中要做到信息公开，扩大公选的透明度。要想杜绝用人环节的暗箱操作，就必须将相关信息公开，将选拔的全过程置于阳光下，接受人民群众的监督。

一要坚持任用职位和资格条件的公开。要向干部群众公开职位和资格条件以及推荐程序的具体事项，把“德”作为公选的首要条件，确保党政领导干部的素质，加强整体的队伍建设。二是坚持领导干部工作实绩的公开。要将拟选干部的工作实绩向社会公开，使党员和群众更全面地了解其工作表现，工作实绩一目了然，避免出现托关系走后门和没有实干能力的干部，这也确保了公选过程的公正性。三是坚持民主推荐和测评结果的公开。将拟任人选的民主推荐和民主测评结果向民众公开，群众对自己参与的测评和意见调查的反馈会很重视，意见得到重视和尊重，参与的热情也会提高。

3.群众参与，提高公选过程的参与性

善治强调治理主体的多元性与合作性，在公选过程中，必须注重公众参与。领导干部的公开选拔直接关系到人民群众的切身利益，群众要参与到领导干部公选的各个阶段。

在提名阶段。一要加大民主推荐和提名的宣传力度。各级组织人事部门应该充分利用各种媒介，对选拔岗位、提名程序等进行公开，确保民众知情权，增强其参与的积极性。二要扩大推荐和提名的主体范围。通过制度化渠道，让群众积极参与党政领导干部选拔工作，例如以法律法规的形式规定人民群众推荐所占的比例，让群众切实参与到公选过程中。

在考察阶段。一要改进考察方法，扩大考察谈话范围，将组织部门的考察与人民群众的意见有机结合起来。引入民意调查机制，切实倾听来自广大人民群众的声音，不流于形式和表面，多角度、多层面地考察干部的表现。二要实行组织考察责任制度，提高群众组织考察的积极性。既然赋予了组织部门考察的权力，就理应赋予其组织考察的责任。通过组织考察责任制度，能够防止组织考察过程中的腐败，营造一种公平公正的选人环境，在这种考察机制下，群众参与组织考察的热情才能提高。

在决定任用阶段，一要推行集体决策的投票表决制，有效防止决定权集中在少数人手里，防止权力的腐化。票决制能使每个参与集体决策成员的平等决策权利得到保障，它也是使民主集中制得以落实、不被滥用的重要方式，能从制度上保证民主决策的氛围。投票表决使委员的权利能够看得着，能集中民意，赢得民心。二是及时公布集体决策的结果，充分接受广大人民群众的监督，这就需要建立规范的公示制度和信息反馈渠道，对决策过程作出说明，接受人民群众的反馈意见。

责任编辑：赵春燕