干部制度改革：历史回顾、主要成就与基本经验

2018-01-07余绪鹏聂平平

中州学刊 2018年11期

余绪鹏聂平平

摘要：改革开放40年来，我国干部制度改革大致经历了改革起步、理性推进和全面深化三个历史阶段。总体而言，干部制度改革取得了以下主要成就：废除干部职务终身制；实行干部分级分类管理；建立推行公务员制度；开展竞争性选拔工作；建立领导干部“能上能下”机制。40年干部制度改革的实践探索为我们积累了宝贵的经验，主要是：坚持党管干部原则；严格干部选用标准；先试点、后推广、再完善；坚持公平竞争、民主法治原则；统筹兼顾，平衡各方利益。

关键词：改革开放；干部制度；公开选拔；党管干部

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）11-0022-06

党的十一届三中全会后，我国开启了改革开放的伟大征程。在拨乱反正的过程中，我们党重新恢复了正确的思想路线、组织路线、政治路线。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”①干部制度改革，成为改革开放过程中政治体制改革的重要内容。值此纪念改革开放40周年之际，本文对干部制度改革的历史进程进行简要回顾，总结和分析干部制度改革的主要成就及基本经验。本文不仅仅是对过去干部制度改革作一个阶段性总结，同时还隐含着笔者对未来干部制度健康发展的期盼与憧憬。

一、历史回顾

从开始的“摸着石头过河”，到如今的“强化顶层设计”，40年干部制度改革呈现出明显的阶段性特征。20世纪70年代末至80年代末，伴随着政治体制改革的大胆尝试，干部制度改革开启了“破冰之旅”，尽管措施激烈、时间短暂，但这十余年的实践为后来的持续改革积累了宝贵的经验。从20世纪90年代到2012年党的十八大召开，干部制度改革呈现出理性化色彩，在制度化方面取得了重大进展。党的十八大以来，干部制度改革进入了全面深化阶段，从严治党、从严治吏是这一时期的明显特征，并且各项改革举措还在持续推进。

1.改革起步阶段（1978—1989年）

改革开放之初，任务千头万绪。虽然改革首先从经济领域开始，但当时的中央精神已经蕴含着政治改革的萌芽。正如邓小平后来所说的，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先会遇到人的障碍”②。1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，列举了干部制度方面存在着官僚主义、权力过分集中、家长制、职务终身制和特权现象等弊端。他旗帜鲜明地指出其根源：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问題更重要。”③虽然这是一篇干部制度改革方面的重要讲话，但也被普遍认为是“开启和指导中国政治体制改革的纲领性文献”④。即使在新的历史条件下，这篇重要文献对于“加强制度建设，以健全的制度推进党内民主和社会民主，更加具有特殊意义”⑤。改革开放事业需要起用一批锐意进取、敢于担当的年轻干部，而这就必然要求老干部“让位”，因此必须废除传统意义上党的干部职务终身制。随着老干部的退休，中央提出了新干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的选拔标准，并着手准备进一步推进干部委任制的改革。1987年，党的十三大报告用专门章节阐述政治体制改革，而且认为政治体制改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。20世纪80年代后期，干部制度改革是国家政治体制改革乃至各方面改革的中心任务。这一时期，政治体制改革步伐较快、措施激烈，尽管改革未能按原计划持续下去，但给我国后来的改革发展提供了许多宝贵经验。

2.理性推进阶段（1989—2012年）

1992年，邓小平发表了南方谈话，阐明了社会主义的本质，提出了“三个有利于”标准，旗帜鲜明地要求发展社会主义市场经济，等等，破解了长期困扰人们思想的许多难题，成为解放思想、实事求是的另一个“宣言书”。党的十四大后，在邓小平南方谈话精神指引下，改革深入推进。政治体制改革方面，以建立和推行国家公务员制度为重点，积极稳妥地推进干部制度领域内的各项改革。这一时期的改革尽管不再如同20世纪80年代那样大刀阔斧，但改革步伐依然继续向前，更加强调法治化和规范化。在各方面改革进展比较顺利之后，干部考核工作逐步提上议事日程。中央和各级党委在总结干部管理经验的基础上，以制度化、规范化、程序化为方向，以德、能、勤、绩、廉和群众公认为基本内涵，逐步建立和完善具有我国特色的干部考核评价指标体系。⑥到了21世纪初期，干部制度改革全面推进，在诸多方面取得了重大进展。党的十六大以来，竞争性选拔工作进一步深化，制度建设取得突破性进展。2004年，中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》。此外，《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）、《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）相继颁布实施，这两个文件的出台并实施，是我国干部制度改革史上具有里程碑意义的大事。此后，配套文件相继印发实施。这些法规文件，初步构成了我国干部工作法规体系，为加强干部队伍建设提供了有力的制度保证。党的十七大之后，中央加大基层干部的培养和选拔力度，通过基层就业、一线招考、公开遴选、双向交流、加强考核、规范管理、严格监督等手段，不断强化基层导向和工作能力，使干部培养选拔链更加科学完整，也具有了更多的基层元素和时代特色。⑦

3.全面深化阶段（2012年至今）

2012年以来，为贯彻落实党的十八大提出的全面深化改革开放的战略任务，政治体制改革进一步走向深入。在干部制度改革方面，主要举措有：一是逐步建立竞争性选拔干部制度。从20世纪80年代末开始，公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式在全国各地出现并迅速推进。二是探索建立干部容错纠错机制。随着“八项规定”的有力实施和反腐力度的加大，干部问责也比以往任何时候更加严厉。面对这种情况，干部队伍中出现“懒、庸、推”等“为官不为”现象。为了鼓励干部敢于担当和积极作为，各地分别制定了适合当地情况的干部容错纠错实施办法。三是出台文件，着力解决基层干部“待遇低”“晋升难”等问题。2014年中央全面深化改革领导小组会议审议并通过《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见。2015年，国务院办公厅印发了这一文件。该文件的实施为广大基层公务员开辟了职级晋升通道，极大地调动了他们的工作积极性。四是解决领导干部“能上不能下”问题。长期以来，干部任用过程中“能上不能下”问题饱受诟病，成为制约全面深化改革特别是干部制度改革的顽疾。为此，中央于2015年7月适时颁布《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》。文件正式实施以来，一些领导干部因各种原因受到降级处分甚至是断崖式降级。五是制度化建设迈出重大步伐。2015年8月至2016年10月，中央相继印发《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》。至此，完备的干部法律法规体系已经形成。

二、主要成就

40年改革历程波澜壮阔，我们党带领全国各族人民攻坚克难，不断深化政治体制改革。在干部制度改革领域，具有标志性意义的成就主要有以下五个方面。

1.废除干部职务终身制

“文革”结束后，干部队伍中的许多问题暴露了出来：领导班子老化；多数干部文化偏低、业务不精；机构臃肿、人浮于事、效率低下。显然，这样一支队伍已经无法适应经济社会发展的需要。据统计，在1980年全国2000多万干部中，大学毕业的只占20%左右，而初中以下文化的却占40%以上。⑧基于这些问题所带来的严峻挑战，中国必须摒弃传统体制而建立起现代官僚体制，以有效地领导改革开放与现代化建设。⑨改革开放初期，邓小平多次提出干部队伍建设的新要求并将它上升到关乎党和国家命运的高度。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上指出：“要在坚持社会主义道路的前提下，使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并且要逐步制定完善的干部制度来加以保证。”⑩按照新的标准选拔干部充实党的队伍，必然要求老干部腾出位置，废除干部职务终身制成为当务之急。邓小平形象地指出：“庙只有那么大，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，这是很简单的道理。”B11经过充分的酝酿，1982年2月，中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》，正式标志着废除实际存在着的领导干部职务终身制。建立老干部离休退休和退居二线的制度，妥善解决新老干部交接问题，这是干部制度方面的深刻改革。可以说，20世纪80年代干部职务终身制的废除，是干部制度改革的历史性成就，也为后来党的几届领导人实现权力的平稳过渡打下了制度基础。

2.实行干部分级分类管理

中华人民共和国成立之初，为了巩固新生的人民政权，中央提出：“担负最重要职务的干部，应集中由中央管理，地方组织加以协助。担负次要职务的干部，由各中央局、分局和省委、区委分别管理，下级组织加以协助。”B12到20世纪50年代中期，我国确立起计划经济体制下的分部分级管理体制。改革开放以来，中央决定改革干部管理体制，改变权力过分集中且统得过多过死的现象。从纵向看，1984年，中央提出，按照“管少、管好、管活”原则，采取分级管理、层层负责的办法，适当下放干部管理权限，将过去上级党委组织部门“下管两级”改为原则上只“下管一級”的管理体制。各级组织部门重新修订了党委管理的领导干部职务名称表，干部管理的范围明显减少。当时的统计数据显示，直接由中央管理的干部减少了2/3，由原来的1.3万多人减少到4200多人，其余的近9000名干部交给了地方组织部门管理。B13从横向看，1987年，党的十三大提出了政企分开原则，强调要对各类干部实行科学分类管理。随后，中组部提出几项任务：一是对“国家干部”进行合理分解，进而形成了机关干部（公务员）、国有企业干部和事业单位干部三种主要干部类型；二是建立各具特色的管理制度，改变用管理党政干部的单一模式管理所有人员的状况；三是将竞争机制和社会调节机制引入到干部管理中来。遵照中央精神，20世纪80年代末至90年代初，全国各地结合企业、事业单位的不同情况，探索推行厂长（经理）、所长（校长）负责制及其相配套的人事管理体制，给企事业单位下放权力。目前，我国已形成了比较健全的机关、企事业单位干部分类管理格局。

3.建立推行公务员制度

现代化国家的发展经验表明：组建一支高素质的专业化公务员队伍十分必要，对经济和社会发展具有重大影响。改革开放以来，我们党积极探索在我国实施公务员制度。党的十二大后，中央组织部分专家学者着手起草一部关于公务员方面的法律法规。从1986年下半年开始起草11稿时，经中央领导同意正式启用《国家公务员暂行条例》名称。与此同时，中央抓紧制定国家公务员条例和相关配套措施，筹备组建国家公务员管理机构。1993年8月，国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》。该条例对公务员从进机关到退休的各个管理环节都作了明确规定。1994年6月，《国家公务员录用暂行规定》的颁布，标志着公务员考试录用制度正式建立。在推进公务员制度实施的过程中，干部制度改革深入发展，创造了许多新经验，公务员制度也进一步健全。经过多年努力，2005年4月，《公务员法》颁布。该部法规在“公务员更替制度、晋升制度、责任追究制度等方面都实现了突破性的创新，从而更加突出了法制化与科学化的管理特征”B14。为保证《公务员法》顺利实施，中央于2006年4月下发了《关于印发〈公务员法〉实施方案》的通知，同时附发了《公务员范围规定》等五个法规文件。2007年至2008年，《行政机关公务员处分条例》等多项配套法规相继颁布。至今看来，这些法律法规在推行现代管理理念与实行专业化要求方面有重大突破并取得了良好的实施效果。在占世界人口近四分之一的国家建立公务员制度，不仅是改革开放以来的巨大成就，也是对世界公务员制度发展的一大贡献。

4.开展竞争性选拔工作

随着商品经济的竞争意识对其他领域的逐步影响，干部管理制度中主张竞争的呼声也越来越高。“只有借鉴企业公开选聘经营者的做法，把竞争机制引入各类干部的管理当中，才能突破干部管理制度的改革。”B1520世纪80年代末90年代初，无锡、淄博、信阳、宁波等地相继开展公开选拔领导干部的实践工作。随着经济与社会的继续向前发展，公开选拔、竞争上岗等用人新模式在各省市如火如荼地进行。与此同时，广大基层地区出现了公推公选和公推直选等创新实践，这些都是符合时代精神的改革举措，体现了干部选拔透明化、开放化、民主化特征。B16党的十六大以来，竞争性选拔制度进一步深化并取得突破性进展：2004年4月至5月期间，《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》相继颁布。党的十七大之后，竞争性选拔干部工作呈加速推进态势，各地不断进行创新实践并收到了良好效果。2010年，全国各地竞争性选拔厅、处级以上领导干部2万多名，中央国家机关竞争性选拔局、处级干部2100多名。B172009年，中共中央办公厅印发了《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》，提出到2015年，每年竞争性选拔的厅局级以下干部应不少于1/3。十八大之后，鉴于竞争性选拔中存在着“唯分取人”等现象，竞争性选拔步伐有所放缓。

5.建立领导干部“能上能下”机制

2000年8月，中央出台《深化干部人事制度改革纲要》，明确“十五”期间的干部制度改革，以推进干部“能上能下”“能进能出”为重点。2002年7月，《干部任用条例》完善了任职、免职、辞职和降职等制度，在疏通干部“能上能下”渠道方面有了新的突破。2005年实施的《公务员法》对职务升降、辞职辞退作了明确规定。除此之外，党的十六大、十七大报告都提出要深化干部制度改革，要求尽快在干部“能上能下”方面取得进展。2015年6月，中央制定了《关于推进领导干部能上能下的若干规定（试行）》，这是我们党制定的第一部专门针对干部“能上能下”的制度规范，为彻底消除长期以来干部“能上不能下”的固有顽疾提供了制度保障，具有里程碑式的意义。随后，浙江、安徽、北京、湖北等近20个省市根据本地的实际情况制定了实施细则。在全面深化改革的大背景下，中央和各地都严格执行该规定。统计数据显示，党的十八大至今，有近30位省部级领导遭到“断崖式降级”处分。如广西自治区政协原副主席刘君在2018年2月被降为副处级非领导职务；天津市原副市长陈质枫因严重违纪在2018年2月受到留党察看二年处分，按副厅级确定其退休待遇，等等。“能上能下”机制的确立，对于着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，建设高素质干部队伍，具有十分重要的意义。

三、基本经验

40年干部制度改革的实践探索为我们积累了极其宝贵的经验，这些经验值得我们党在今后的改革中借鉴参考，从而推动干部制度改革进一步走向深入。

1.坚持党管干部原则

党管干部是中国特殊国情下现代化发展的客观要求B18，其实质是保障我们党对干部人事权的领导和控制。改革开放以后，我国制定了大量干部管理方面的规范性制度，其中，党管干部原则始终没有改变。正是坚持党管干部这一原则，我们党才能够牢牢掌控并驱动着国家权力体系的运行。历史充分证明：如果背离了党管干部原则，党和国家事业就面临危险；始终坚持党管干部原则，党和国家的事业才会兴旺发达。当然，我们应该充分认识到，在推进国家治理体系现代化进程中，党管干部是一个总的原则和大的框架，而干部管理的体制机制、运行形式、具体方法、程序规则等，要随经济社会的发展变化而不断调整、改进和完善。我们决不能再像计划经济时期那样管得过多、管得过细、管得过死，更不能僵化地认为“不管到位”就会背离党管干部原则。总之，40年的改革经验表明：我们要牢牢坚持党管干部原则不动摇，同时也应赋予该原则新的时代内涵，从而增强各级干部的活力、创新力和治理能力。

2.严格干部选用标准

改革开放以来，我国干部制度改革取得了巨大成就，这和我们党一贯重视干部的选拔工作，特别是突出强调干部“德才兼备”的选用标准是密不可分的。改革开放之初，我们党提出了选人用人的“四化”标准，其中，“革命化”居于首位。这表明：德才兼备、以德为先是我们党选用干部的重要标准。党的十三届四中全会以后，我们党在继续坚持“德才兼备”的干部选用标准的同时，提出了新的要求。党的十四大报告强调，在干部选拔任用方面，坚持“德才兼备”的原则，对个人主义严重、伸手要官的人，决不能提拔重用。党的十五大报告指出，选拔干部，必须全面贯彻德才兼备原则，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，防止和纠正用人上的不正之风。党的十六大以来，我们党与时俱进，对干部的选拔任用提出了进一步的严格要求。党中央强调，坚持正确用人导向，按照德才兼备、注重实绩、群众公认原则选拔干部，提高选人用人公信度。2002年7月，“注重实绩”写入新颁布实施的《干部任用条例》。党的十八大之后，习近平总书记就干部选用问题作了多次重要论述，赋予了新时代干部选用的新内涵。2013年6月，他在全国组织工作会议上提出了新时代背景下“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准。2014年10月，他对云南工作作出重要指示，要求党员干部“对党忠诚、个人干净、敢于担当”。在党的十九大上，他在谈到建设高素质干部队伍时指出，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，把好干部标准落到实处。他进一步强调要突出政治标准，提拔重用牢固树立“四个意识”和“四个自信”、坚决拥护中央权威的干部。可以说，干部制度改革虽然经历了改革开放以来的三个历史阶段，但严格干部选用标准始终是我们的宝贵经验。当然也不可否认，由于受官本位思维和权力消费观念的驱使，个别党员干部将商品交换原则带入政治生活，使得公共权力商品化，进而引发权力交易等腐败现象。B19此外，在局部范围内，“任人唯亲”“裙带关系”等现象依然客观存在，我们党须对这些情况保持高度警惕并积极加以防治。

3.先试点、后推广、再完善

干部制度改革是一項前所未有的新任务，几乎没有任何经验可以借鉴，只能“摸着石头过河”，在实践中探索前进。为了尽量避免走弯路，每项改革都要在一定范围内先行试点。在试点的基础上，做好经验总结，制定推行方案，逐步全面推广。在推广之后，还要通过实践去检验，以利于进一步健全和完善。例如，公务员制度的建立就经历试点、推广和完善的过程。1989年4月，国务院决定在下属六个部门进行试点工作，1990年又在哈尔滨和深圳两市进行试点。在此基础上，1993年8月19日，中央颁布《国家公务员暂行条例》。该条例实施过程中得到继续完善，最后形成了2005年的《公务员法》。又如，早在2007年，湖北省远安县对公务员职务与职级并行制度进行了长达三年的试点。2013年，中央决定在江西省九江县、广东佛山的南海区、甘肃陇南的礼县再次开展试点工作，通过总结经验，最后形成了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，现已在全国推广施行。需要指出的是，某些制度既然是试点，就有可能会遭遇困难甚至最后失败，这样就会出现调整后施行或推迟施行或不施行的情形。深圳市和上海市浦东新区分别于2007年、2008年对公务员聘任制进行了试点。在试点过程中发现了不少问题，因此直到现在，全国也没有大范围推广该项制度。总之，先试点、后推广、再完善是干部制度改革过程中的宝贵经验，既适应了中国这样一个大国的复杂国情，也体现了中国共产党在推动改革进程中勇敢而不失谨慎、自信而富有担当的精神品质。但值得注意的是，当遇有紧急改革任务之时，先试点、后推广、再完善可能会延误时机。当前我们正在进行全面深化改革，而且改革已进入了“深水区”。对于符合人民利益且方向正确的改革任务，需要大刀阔斧地进行，而这就需要党和国家领导人有更大的勇气、胆识和魄力。

4.坚持公平竞争、民主法治原则

改革开放以来，干部制度改革之所以取得了突出成就，其中一条重要经验就是坚持公平竞争、民主法治原则。干部制度改革的成果，最后总是会体现在相对稳定的法律法规上，有些好经验好做法也会形成文字，上升到法律政策层面，成为具有权威性的制度规范。干部制度改革至今，我国已基本形成了以《公务员法》和《干部任用条例》为核心的党政机关干部管理法律法规体系，以《中华人民共和国公司法》和现代企业制度为核心的企业人事管理法律法规体系，以《事业单位人事管理条例》为核心的事业单位干部管理法律法规体系。为了更好地说明问题，这里以《公务员法》和《干部任用条例》为例，因为“公务员录用制度和领导干部选拔制度是中国共产党执政和国家治理的基础制度”B22，能够最大程度上代表干部制度改革所取得的进展。《公务员法》第五条规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。”《干部任用条例》第二条规定：“注重实绩、群众公认原则；民主、公开、竞争、择优原则；民主集中制原则；依法办事原则。”由于《公务员法》针对的对象是一般性普通公务员，因此其强调的是公平竞争和法治原则，而《干部任用条例》则是针对领导干部，除了公平竞争和法治原则之外，还重点强调民主原则。此外，这些原则进一步体现在公务员的录用、考核、晋升等环节，体现在干部的民主推荐、组织考察、公示等选拔任用过程之中。总之，坚持公平竞争、民主法治原则，是我们40年来干部制度改革的重要经验，也是全面深化改革、推进国家治理现代化的现实需要。

5.统筹兼顾，平衡各方利益

改革开放40年来，我们党在干部制度改革过程中力求“稳中求进”，统筹总体布局，平衡好并兼顾到各方利益。20世纪80年代，改革开放事业迫切要求废除实际上长期存在的领导干部职务终身制，实行退休制度，这就涉及到老干部的利益问题。在这种情况之下，中央成立了顾问委员会。采取顾问委员会这种过渡的形式，比较合乎我国的实际情况，比较稳妥，比较顺当。中央顾问委员会的设立，既为年轻干部开辟了空间，又照顾了老干部的情感。20世纪90年代至21世纪初，公开选拔制度受到广大干部的欢迎，但我们党没有因此而在全国迅速铺开，而是循序渐行地推广。党的十六大之后，有关公开选拔、竞争上岗的党内法规被制定出来。即使如此，法规也只规定在厅局级以下干部中实行竞争性选拔方式且不能超过一定的比例，这就兼顾了善于考试干部和不善于考试干部之间的利益平衡。党的十八大以来，习近平多次强调“稳中求进”战略。在干部选用方面，充分考虑基层干部利益。曾经有一段时间，基层干部“晋升难”“待遇低”等现实问题凸显，难以留住人才。为此，2015年初，中央专门出台文件，为基层公务员开辟职级晋升通道，这充分体现了中央从大局出发，统筹兼顾各层级干部之间利益关系的策略。

注释

①《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第526页。

②《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第164页。

③⑩B11《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第326、322、193页。

④王力：《开启当代中国政治体制改革的伟大文献》，《政治学研究》2010年第4期。

⑤包心鉴：《民主化的制度与制度的民主化改革》，《江汉论坛》2010年第10期。

⑥韩强：《对建立和完善党政领导干部考核评价指标体系的若干思考》，《政治学研究》2003年第4期。

⑦劉西忠：《基层导向的党政干部培养选拔链研究》，《中国行政管理》2011年第5期。

⑧B13B17陈凤楼：《中国共产党干部工作史纲》，党建读物出版社，2012年，第204、339、338页。

⑨竺乾威：《现代官僚制的重构：中国干部制度改革的回顾与展望》，《江苏行政学院学报》2011年第6期。

B12中共中央组织部：《中国共产党组织史资料》第9卷，中共党史出版社，2000年，第67页。

B14何颖：《公务员法的制度创新》，《中国行政管理》2006年第3期。