美国辅助公交发展政策初探

胡学文 何保红 何民 冯俊 徐康明

1970年代，美国城市交通发展状况与当今国内城市交通状况有许多相似之处，特别是当时城市交通发展政策直接影响着此后几十年的美国城市交通发展，这些政策产生了许多经验和教训，对国内反思当今交通发展政策具有参考价值。

1974年，美国交通部下属公共交通署对辅助公交下了正规的定义：“辅助公交是市域范围内面向公众包含多种形式的客运服务方式，其服务模式明显区别于传统公共交通系统（有固定的时刻表和线路的常规公交和轨道交通），辅助公交一般运营在公路和街道上。”辅助公交在美国城市交通的发展总体框架下，起到了如下作用：

第一，增加出行方式选择。随着社会和经济的迅速发展，城市居民的出行特征呈多样化趋势，而传统的公共交通模式过于单一，无法满足多样化的出行需求。辅助公交的服务特征是介于私家车和传统公共交通之间的交通服务，服务模式灵活多样，可以提供不同服务品质的交通服务，从而增加出行者的出行方式选择，因而更能有效地转换私人机动车出行。

第二，提高出行机动性和可达性。随着城市交通拥堵状况的日益严重、油价的逐年递增、以及劳动力成本的不断攀升，美国地面公交的运营成本逐年递增，只能提供相关法规规定的最基本公交服务覆盖面。辅助公交往往采用小型改装客车，其购置和运营成本往往低于购置常规公交的车辆价格和运营费用，此外加上部分市场化的运营，以及辅助公交驾驶员往往不是工会成员，因此工资收入和福利成本低于常规公交的驾驶员。更重要的是，有些辅助公交服务的收费高于常规公交，辅助公交的新增服务往往侧重于常规公交服务水平不高的区域，因而提高了有些地区及出行者的出行机动性和可达性。

第三，改善环境和降低能耗。辅助公交丰富多样的服务类型可以吸引采用小汽车等其他交通方式的出行者，提高公交分担率，减少私人机动车出行，进而减少尾气排放量。在能源消耗方面，虽然辅助公交所采用的车辆在能源公里消耗上往往高于私家小汽车，但辅助公交具有较高的载客率，其人均公里能耗要远低于私人机动车。除了空气质量和能源上的效益外，辅助公交还可以提高道路利用效率，避免了资源的浪费。

第四，鼓励客运服务市场化。辅助公交是一种更为高效和经济的交通模式。在财务收益方面，辅助公交的票价低于出租车和私家车，往往高于常规公交，此外辅助公交拥有较高的载客率和乘客周转量，有助于提升运营单位的财政收益。在成本方面，辅助公交所需建设成本远低于常规公交和轨道交通，服务人员构成相对简单，其管理、运营、维护的劳动力需求往往比常规公交低，人车比往往较常规公交要低，此外雇佣非工会驾驶员的劳动成本相对低。由于辅助公交单一种服务总体规模较小，无论是车辆数目、停放场地要求、职工人数规模、初期资金投入都比较低，辅助公交通常不需要财政补贴，或较低的财政补贴即可维持微利运营，加上一些政策性的市场保护措施，辅助公交的服务模式有利于鼓励客运服务市场化，个人及投资联合体筹建辅助公交运营主体具有较高的积极性。

第五，提高贫穷社区和特殊人群的出行可达性。由于辅助公交服务模式灵活，相比于常规公交，它更适合较为低客流及目的地分散的出行需求，对于那些公共交通服务不便利的区域，辅助公交可以有效提高社区可达性。对于低收入人群，辅助公交区域性运营特征以及合乘低价的特性，往往成为这类群体集聚区域（如移民或少数民族居民区）的主要交通出行选择。辅助公交为低收入者的就业提供了出行保障。

第六，贯穿交通公平性的原则。《美国残疾人法案1990》（Americans with Disabilities Act of 1990）明确规定，符合如下条件的人群可免费享用参与联邦或州政府资助的辅助公交服务：无法使用公交系统的人群;没有能力到达公交系统乘坐点的人群;由于伤残或失去行动能力暂时性需要辅助公交服务的人群。自该法案1992年生效以来，美国交通部下属公共交通署要求各地实施法案规定的各项辅助公交服务，1997年法案各项规定得到了全面实施。在这段时间内，辅助公交的需求和服务都得到了快速扩张，该法案是美国辅助公交得以高速发展的重要推动力。

第一，服务于非固定乘客群体的商业化辅助公交。这类辅助公交运营较为灵活，没有固定的运营线路和发车计划，并具有一定程度的需求响应特性，所以通常没有固定的乘客群体，同时在经营模式上主要以营利为主，主要包括合乘出租、电招巴士和小巴辅助公交三种类型。

一是合乘出租。合乘出租是基于传统私人化出租车模式的一种服务拓展，其核心理念是将多人合乘的概念引入出租车行业中来，以提高载客率和车辆使用效率。通过为相互无关联且出行起讫点相同或相近的乘客提供“门到门”服务，以降低乘客的出行成本，并增加出租车的营收。然而，合乘也导致了出租车私密性有所降低，且有可能增加乘客的出行时间。目前在美国一个较为典型的案例是威斯康辛州的奥佐基县（Ozaukee Country），2010年全县面积为2890km2，拥有8？郾64万居民，公共交通方式主要以巴士快线和合乘出租为主，合乘出租车的年载客量为74588人次，占公共出行总量的39？郾6%，其中大部分的乘客来自残疾人、老年人、通勤员工以及学生。早在1998年该地就推行了合乘出租服务，严格的市场准入条件和合理的收费策略是其成功的关键，同时，合乘出租也很好地适应了低密度区域的出行特征。

二是电招巴士。随着19世纪30年代通信技术的发展，电招巴士（英文名称Dial-A-Ride）最早出现在美国一些社区服务中，并在1960年代被逐渐推广，其特点为通过电话预约来代替传统的街边拦车，并融入了合乘的理念。这种服务方式的改变使乘客出行变得更加可靠和灵活，同时可实现“门到门”服务，是最具代表性的需求响应型辅助公交。但纯粹的需求响应服务难以在空间和时间上集合个体的出行需求，可能会导致较低的载客率和较高的运营成本。电招巴士服务形式多样，其中以基于大型设施的接驳服务最为常见。如成立于1983年的Super Shuttle公司，目前通过近1200辆蓝黄小巴在纽约、旧金山和圣地亚哥等50多个城市约47个机场为当地中心城区和主要活动中心之间提供可预约的“门到门”服务，每年总客运量约为800万人次，其优势在于票价通常介于出租车和机场巴士之间，并设有合乘优惠，同时配套的行李托运服务以及舒适的车辆也是其广受喜爱的重要因素。

三是小巴辅助公交。小巴辅助公交（英文名称Jitney）是指采用小巴或迷你巴士，以半固定线路模式为沿线乘客提供的灵活公交服务，是目前美国应用最为广泛的辅助公交形式。在通常情况下，车辆沿着城市主要街道，在既定的运营线路条件下，根据乘客的要求进行合理的停靠和偏离，其特点在于将传统公交的稳定性和乘客需求的多样性进行了很好的结合。小巴辅助公交服务模式较多，从服务功能上可将其分为三种基本类型：循环型为大型居住社区、公共设施或商业走廊提供的灵活环线服务;接驳型为通勤人员提供的短途接驳或直达快线服务;区域型为出行需求低密度区域和市中心之间所提供的连接线路服务。小巴辅助公交出现于19世纪初，大西洋城是其最为典型的案例之一。在大西洋城，存在循环型和接驳型两套小巴辅助公交系统，其中接驳型小巴主要为火车站、客运站以及机场之间提供免费连接服务，而循环型小巴则主要服务于海滨商业区，也最具特色。在介于太平洋大道和大西洋大道之间4英里长的海滨商业区内，约190辆小巴沿着主要的交通走廊为大量的员工和游客提供灵活的环线服务，线路主要串联了周围居住小区和大型的娱乐设施。为提高服务吸引力和运营效率，车辆确保有座，司机会根据乘客要求，灵活停靠车辆，并实时更新余座信息，其票价通常也低于传统公交，不设找零。同时，行业协会对运营的监管和调度也提高了服务的质量和高峰时段的可靠性。

第二，服务于大型企业或学校的专属辅助公交。并非所有的辅助公交都将重点关注于乘客出行所产生的效益，有一些是基于某类大型企业或学校产生的专属型公交服务，其目的在于增加客源或提高自身服务吸引力。服务具有较强的独立性，不依赖于其他交通方式，通常由企业自身赞助，同时会根据客户群体的出行和居住特征进行服务设计。在功能上，主要满足了某些派生出行的需求，因此通常采用免费或低票价、固定的线路、站点以及时刻表。这类服务常见于大型商场、娱乐中心、学校、医院等。

在美国，有一类较为典型的辅助公交服务名为穿梭巴士/摆渡公交（英文名称为“Shttule”），其核心是一些组织和机构为其员工或潜在客户提供的专属公交服务，服务本身的功能和服务人群都非常具有针对性，通常可将其分为四种类型：由公司为员工在办公区和轨道站点之间开设的专属班车;由开发商为提高吸引力而提供的免费环线;地铁等公共运输部门为站点周围社区和就职中心提供的接驳服务;为患者去往医院和学生上下学提供的专属公交服务。例如在位于加利福尼亚州西海岸的奥克兰，摆渡公交是一条沿着城市主要走廊运营的灵活环线，其功能并不局限于某一类设施或企业，而是将老城区、居住区、唐人街以及风景区等区域进行连接，并串联了地铁站、中心服务商业街以及停车区等客流吸引点，服务本身则由沿线的商家和一些机构联合赞助，对乘客免费。

第三，服务于员工的合乘类辅助公交。员工合乘类辅助公交主要服务于通勤出行，通常是基于居住社区、地铁站和通勤铁路站点的直达或接驳服务，与传统公交相比，其优势在于相对较低的出行费用和较高的服务质量，常见的形式包括通勤班车、拼车服务和定制公交。通勤班车是由私人公司或联合企业为内部员工提供的免费通勤服务，以直达服务为主，但对于地处偏远的企业，则主要基于地铁站提供接驳服务。通常有固定的线路和站点，且不提供“门到门”服务。拼车服务为缓解1990年代美国普遍的交通拥堵和停车困难应运而生。服务多由私人运营，车主主要服务于目的地相同或相近的乘客，需提前预订，可实现”门到门“服务，同时根据承运车辆的类型可分为小汽车拼车（Carpool）、小巴车拼车（Vanpool）和公交拼车（Buspool）。定制公交是指通过集合个体出行需求，以多人共用交通工具的形式，为出行起讫点、出行时间、服务水平需求相似的人群提供量身定制的客运服务方式。服务需要给予乘客承诺期，并提前收取费用，服务确保有座，具有高效、经济、灵活和舒适等优点。

第四，落实残疾人法案的特种辅助公交。在美国残疾人法案的要求下，逐渐产生了服务于残疾人等特殊群体的特种辅助公交。服务由当地交通机构提供，通常采用特殊车辆和专业陪护人员，可实现“门到门”出行，具有较高的需求响应特性，同时费用相对较低，具有较高的社会公益性。但由于高昂的运营成本和需求的持续增加，造成了地方过重的财政负担，因此对乘客的审核标准以及出行需求控制也较为严格。在美国联邦运输署于2006年颁布的残疾人法案中主要将乘客限定在了以下两类群体：一是在身体或精神上有残疾（包括视力上的残疾）;二是由于某方面的残疾而无法到达常规公交乘车站点。同时，为确保服务顺利发展，法案还从安全角度和服务质量等方面作出了细致的规定，其中包括服务范围、响应时间、服务时间、出行费用等方面。例如，在美国的伍斯特市，特种辅助公交主要在常规公交线路两侧约3/4英里的核心区范围内提供服务，乘客必须提前1周进行预约，并需要1—2名人员陪护，同时其费用不得超过常规公交的2倍。

由于能源短缺和城市交通拥堵问题的突显，美国早期交通应付策略也在建设轨道交通和常规公交方面投入了大量的财力，然而随着经济的发展，私人小汽车的拥有和使用不断增长，许多城市公共交通分担率不仅没有增长，反而出现持续下滑的趋势。究其原因主要是：一方面，较低出行成本和宽松的小汽车发展政策极大地促进了私人机动车交通模式的增长;另一方面，传统公交服务模式难以与灵活性高且可提供“门到门”服务的私人小汽车形成有效竞争。从多元化的出行需求角度看，在传统公交和私人机动化交通之间一直存在另一种交通模式，而辅助公交的兴起则是顺应了这一发展的需要。回顾美国辅助公交的发展历程和经验对当今国内城市交通的发展政策，可以得到以下几方面的启示：

第一，满足市民多元化出行需求，减少私人机动化出行。辅助公交能够为市民提供更多的出行方式，特别是能够有效地吸引个体私人小汽车的出行者，鼓励采用合乘交通出行方式。改革开放以来，市民日常机动化出行方式主要为私人电动车、摩托车、私家小汽车、公务小汽车、出租车、单位班车、常规公交车以及轨道交通。国内外的经验都验证了，仅靠固定线路、固定时间、运营与混合交通流的常规公交是无法有效地吸引私人机动化交通出行的。即使大量修建轨道交通，国内一些城市的经验表明也只能大量地吸引自行车、步行和常规公交的出行人次，而对吸引私人小汽车的人次作用有限。

第二，增加出行选择，节省出行费用。与传统常规公交缺乏变通的服务不同，辅助公交的核心是：大力发展辅助公交，既坚持公共交通共乘、高效的优势，又主动适应城市居民多元化的出行需求，为市民提供更多的出行选择，是公共交通行业迎接个性化消费时代的重要举措。在相同乘距下，辅助公交的票价水平通常略高于常规公交，与地铁票价相当或略高。与出租车和自驾车对比，辅助公交通过合乘的方式提高了车辆乘用率，降低了人均出行费用。

第三，提供社会基本的公共交通服务，弥补出行的不公平性。公共交通在城市中还承担着提供基本出行服务的功能，具有公益性服务地位。有很多辅助公交服务都具备这一功能，一是为弱势群体服务的辅助公交，包括残疾人预约出行、老龄人就医、中小学及幼儿园校车、连接公租房和廉租房小区与市中心的低价公交等服务;二是为相对偏远的区域提供基本的辅助公交服务，而这些区域不具备开通常规公交服务的条件，包括在棚户区狭窄路网内运营的接驳巴士，以及服务城市外围低客流区域的辅助公交服务等。因此，辅助公交服务有效拓展了公共交通服务的类型，也为更好地提供公益性交通服务创造了条件。

第四，扩展和创新地面公交服务。在小汽车迅猛发展的冲击下，以常规公共交通为主的公交运营企业陷入了困境，仅仅依靠增开线路、购置车辆的传统模式已然无法冲出藩篱。发展辅助公交为困境中的地面公交发展提供了新的思路，使其能够拓展和开辟新的市场，助力扭转当前的逆势，打开新的发展局面。

文章来源：《现代城市研究》2015年第5期

责任编辑：双艳珍