教育公平视域下南非成人学习政策探究

欧阳忠明 韩晶晶

摘 要 在学习是每一个人基本权利的理念指导下，南非政府致力于从政策的理念设计、发展规划、实施部门和质量框架等方面入手，构建了较为完善的成人学习政策体系。在相关政策的推动下，南非在成人基础教育与培训、继续教育与培训以及工作场所学习领域得到了一定发展。以教育公平为核心的南非成人学习政策体现了对学习权力的尊重、对部门合作的重视及对多样化学习方式的关注，有效推动了南非学习型社会的建设。

关键词 南非；成人学习；教育公平；政策框架

中图分类号 G729.47 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）13-0074-06

在终身教育、终身学习和学习化社会风向标的指引下，如何保障每个公民的基本学习权利，满足他们的学习需求成为诸多国家致力追求的目标。正如古希腊人所憧憬的：“在这个社会里，学习、发展和个性化是所有组织的基本目标。”[1]南非作为近年来在经济社会发展取得显著成果的国家，为改善种族歧视形象，试图拓展“尊重个人全面自由发展”的成人学习空间，以真正构建自由、民主、平等的新南非发展目标。在教育公平的理念下，南非成人学习政策是如何选择与架构的，成人学习政策实施效果如何？基于上述问题，本研究试图走进南非的成人学习政策发展领域，探究南非在现代发展的十字路口上如何抉择。

一、南非成人学习政策框架勾勒

《汉堡宣言》指出，“一个温暖的、有建设性的、以成人教育为主体的全民终身教育、全民终身学习的时代，正向我们大踏步地走来”[2]。为了迎接全民终身学习时代到来，南非在《南非的权利法案》（South Africas Bill of Rights）中规定：每个公民都有接受基础教育的权利，包括成人基础教育和继续教育的权利[3]，并以此为基点，持续致力于成人学习政策的建设。

（一）南非成人学习政策的目标

1997年，在博茨瓦纳（Botswana）举行的第13次英联邦教育部长会议（13th Conference of Commonwealth Education Ministers）上，南非教育部长指出：南非教育转型是与社会的整体发展相联系的，是从种族隔离到一个基于尊重和保障人权的制度变革过程[4]。作为引领成人学习政策的机构，南非高等教育与培训部（Department of Higher Education and Training，DHET）始终围绕教育公平和人的发展理念，推动成人学习理论与实践发展。高等教育与培训部颁布了国家技术发展战略三期规划（National Technology Development Strategy， NSDS III， 2012），确定了南非成人学习政策的目标，主要包括：关注成人技能发展，加强继续教育与培训，促进工作场所学习开展，支持部门教育与培训局（Sector Education and Training Authority，SETA）各项工作的开展等，详见表1。

表1 南非《国家技术发展战略三期规划》关于成人学习政策的具体目标

具体目标 主要内容

1.制定可靠的技能发展规划制度 主要针对社会需要和经济状况，确定人才供应与需求水平，以科学发展模式进行人力资源开发

2.增加关于职业技能培养项目 努力实施每年在关键行业培养出1万名优秀技工项目，并在政府、企业、工人和社会结构之间建立良好的合作伙伴关系，推动工人职业技能提升

3.加大继续教育与培训学院的发展 为满足部门、地方、区域和国家对技能的需求，积极利用继续教育与培训学院进行资源整合与人才培养

4.增强学习者的综合素质与能力 为解决青年和成人的识字等基础学习能力问题，要依托继续教育与培训学院、工作场所等强化成人学习者自身素质的同时，针对学历认证和就业等问题建立人才输出机制

5.积极鼓励与发展工作场所学习活动 通过雇佣条件、资金支持、奖励制度等鼓励员工进行工作场所学习

6.支持企业、团体、工人组织、非政府组织、社区等开展学习与培训 拓宽成人学习领域，将成人学习活动渗透到工作与生活的方方面面，积极发展学习型组织与团队

7.提高公共部门能力，增强服务质量与支持力度 充分发挥政府各个职能部门的作用，明确责任领域，对SETA的培训项目设计、评估等进行指导

8.进行职业生涯与职业指导 建立全国性的职业发展服务网络化系统，通过学习项目、职业发展路径等对学习者未来的发展给予帮助

资料来源：Development Strategy for South Africa[EB/OL].A Nation at Work for a Better Life for All. Pdf http：//www.dhet.gov.za/SitePages/Doc_Reports. aspx DHET Skills presentation to Conference 2013.

（二）南非成人学习政策的沿革

为改变历史上存在的种族隔离现象以及各种族群体之间的教育不公平问题，1994年后，“新南非”陆续推出了一系列关于国家教育发展的政策，终身学习理念逐渐被民众所理解与接受。在20多年的历史进程中，南非成人学习政策法案在不同领域相继发布，主要体现在：一是1996年的《南非共和国宪法》，其中要求教育进行民主化改革，使其符合人类尊严、平等、人权、自由的价值观、非种族主义和非性别歧视等，规定每个公民有获得基础教育，包括成人基础教育的权利；通过合理举措接受继续教育的权利。其目的是通过教育改革赋予南非公民一个平等的教育、学习与发展的平台，并为后续成人学习政策和立法提供参考。二是2000年的《成人基础教育与培训法》与《成人教育与培训若干年实施计划》，它们主要涉及成人扫盲教育内容及质量。三是1998年的《继续教育与培训法》、《继续教育与培训的教育白皮书4》以及20世纪末新世纪初《继续教育与培训国家战略》等一系列法规的相继出台为南非继续教育与培训发展提供了依据。而之后2001年的《继续教育和培训质量保证法》和《继续教育与培训学院法》则为继续教育课程设置实施及管理提供了政策指导。四是1998年的《南非远程教育质量标准政策（草案）》，对实现成人学习形式的多样化提供了质量保障。五是1995年的《南非质量委员会法案》。此法案规定了《南非国家资格框架法》，并逐步形成国家教育与培训的质量监管系统。六是一系列其他法案：《全纳教育白皮书》文件提出，“为实现2020年南非全纳教育目标，要在促进弱势学习群体方面积极努力，减少学习者的学习障碍，并实施有针对性的提高措施”；2012年的《中学后教育与培训绿皮书》关注完成中学教育后成人学习内容，提出加强社区教育与培训中心来满足辍学青年及成人的教育需求；2001年的《人力资源开发战略》为南非如何提升人力资源素质及开展相关培训提供指导策略。

（三）南非成人学习政策的参与部门

成人学习活动范围十分广泛，涉及社会生活的方方面面。在南非，参与成人学习政策制定的部门有许多，主要包括：成立于1993年的南非教育政策发展中心（South Africa Center Education Policy Development，CEPD），对宏观层面的成人学习政策具有导向作用；省级教育部门，根据南非三级政府（国家、省和地方）“合作治理”的原则，省级政府在成人学习政策制定过程中享有部分自主权；教育部长理事会，由基础教育部长、高等教育与培训部长和行政委员会的九省级成员组成，共同协商教育政策并采取行动；普通和继续教育与培训质量保障委员会（Umalusi），负责普通与继续及继续教育与培训相关政策的制定[5]。2009年之后，南非对教育管理体系进行变革，最终确立了基础教育部和高等教育与培训部，见图1。基础教育部包括R年级（Grade R即指一年级）至12年级的学校学习和成人扫盲项目；高等教育与培训部包括高校教育、继续教育与培训学院、成人教育中心、职业与技能教育等。至此，成人学习政策制定的权力转向了高等教育与培训部。

图1 南非教育管理体系

（四）南非成人学习的财政支持

1996年南非《宪法》规定：“国家必须以公平为原则分配教育资金投入，以确保学习者接受教育的权力，同时为改变过去不公平的教育提供补偿。”[6]目前，南非正在积极建立新的教育拨款机制“合约制”，即政府与成人学习院校合作，按照事先约定的需求进行人才培养，并由政府提供此类人才培养的资金。“合约制”只为培养特定领域的人才提供支持，而所招收的非合约学习者，政府将不提供资助。这对成人学习发展提出了新要求，仅仅依靠政府的财政投入是不够的，应建立政府、社区、企业、学习者、私人机构、社会机构等合作的财政支持体系。从发展态势看，南非成人学习财政投入来源主要包括：一是政府的资金支持。南非专门设立财政性教育经费（Financial Education Fund ，FEF）来支持成人学习活动。2011 年1月颁布的《国家学校拨款制度和标准修订案》（Amended Na-tional Norms and Standards for School Funding）从制度层面明确了国家对成人学习的责任。由于各省份的经济和人口状况参差不齐，国家建立了一个地区政府间教育融资协调系统，从而相对比较公平地在9个省份分配国家财政份额，以确保教育的整体性发展。二是企业的资金支持。为发展国家技能战略，南非鼓励企业，尤其是国营企事业单位作出表率。为刺激企业积极性，南非政府还在征收的企业技能税分配中压缩固定经费（Mandatory fund）的比例，增加不固定经费（Discretionary fund）的比重，为“专业、职业、技术和学术教育项目拨款”（PIVOTAL grant）提供充足的经费保障，以便资助愿意承担此类项目的实践环节的雇主[7]。三是非政府的社会公共部门支持。南非的社区组织、私立成人基础教育与培训提供商、公共成人学习中心（Public Adult Learning Centres）等机构，通过各种渠道筹集资金，来促进成人学习活动的开展。

（五）成人学习质量评估与资格认证框架

1996年，《终身学习的国家资格框架报告》成立了旨在加强南非教育与培训质量监管的资格认定署，来负责国家资格框架，并维护教育、培训和就业的公平[8]。2008年，南非对国家资格框架进行了修订，国会颁布了《国家资格框架法》（National Qualifications Framework Act，2008）。南非教育资格认定署在原来资格认证框架的基础上加以完善，形成了新的10级国家资格认证，见图2。新的国家资格框架有3个子框架及它们各自的资格议会（Qualifications Councils，QCs，Government Gazette 2012），包括：一是普通教育、继续教育和培训资历子框架（General and Further Education and Training Qualifications Sub-framework ，GFETQSF）。该子框架设置普通、初级、中级、国家、高级证书，分别对应NQF的1～5级水平，一般由继续教育与培训学院实施。二是高等教育学历子框架（Higher Education Qualifications Sub-framework，HEQSF）。其包括7～10级的学士、硕士及博士等高级学历认证，还包括一小部分6级水平的文凭认证，都属于高级文凭的资格体系。此外，基于工作场所学习的资格认证也被归入这一范围。三是贸易及职业资历子框架（Trade and Occupations Qualifications Sub-framework）。其对职业技能的认可涵盖1～10级的发展。

图2 2008年南非《国家资格框架法》中的资格等级划分

资料来源：王立科.南非基于国家资格框架的学分转换与积累制度建设及启示[J].现代远距离教育，2013（4）：42-27.

二、南非成人学习政策的实施效果

在成人学习政策的引导下，南非基础教育与培训、继续教育与培训和工作场所学习等发展迅速，为南非教育及社会经济的发展发挥了巨大作用。

（一）成人基础教育与培训发展情况

成人基础教育与培训为成人进一步的发展与学习提供了有利支撑，特别是对15岁（义务教育结束）以上的青少年和成年人的学习与发展意义重大。以前，由于长期受种族隔离政策的影响，大量南非人被排除在教育体系之外，因而失去了参加有意义的社会、文化和经济事务的机会。近年来，随着南非政府的政策支持，成人基础教育情况有所改善。至2007年，就有接近27万学习者在2339所成人学习中心进行1～4级的基础学习（南非国家资格认证框架NQF规定的1～4级质量评估水平）；一些省份也在成人学习中心体系之外设置相关机构，为那些完全不识字的成人提供学习机会；行业教育与培训委员会、非政府组织、社区组织和私人成人基础教育与培训的提供者也为成人提供多种学习机会。同时，南非还在每年9月推行“全国成人学习周”和“国际扫盲日”（National Adult Learners Week and International Literacy Day）活动，激发各类成人学习者的学习热情。

图3 以种族为依据的受教育年限调查（27岁）

资料来源：Education in South Africa： Achievements since 1994[EB/OL].Educator Pay in South Africa： Pointers for the Way Forward， Pretoria.

据南非教育部2013年相关数据，南非黑人、混血人和印第安人的成人基础教育发展较快，基本上实现了基本的识字能力，见图3。以前平均受教育年限不到3年的黑人，经过种族隔离政策的废除和成人扫盲教育的开展，在 2012年已经达到10年的中学教育水平。亚裔与有色人的教育水平已经接近于白人受教育年限（12年）。至此可以看出，南非在成人基础教育方面投入了大量精力，从而帮助更多的人获得可持续学习能力。

（二）继续教育与培训发展情况

在南非，继续教育与培训承担着为成人学习服务的主要责任，其范围包含了义务教育至高等教育之间的教育阶段，即中学教育、职业教育等都属于继续教育与培训的范畴。在国家资格框架中，继续教育与培训主要提供2～6级的资格认证，并为学习者提供一定技能培训，使其获得国家证书（职业）（National Certificate[Vocational]，NC[V]）。继续教育与培训主要承担着满足市场劳动力需求的任务，在南非的人才培养和技能发展中扮演着重要角色。

2012年，南非为进一步配合国家技术发展战略三期规划（National Technology Development Strategy， NSDS III，2012），计划在三年内投入25亿兰特（South African Rand）用于南非继续教育培训中心的改扩建工程。这对于有效解决南非民众贫困、失业以及发展不平衡等问题具有重要意义。目前，南非有50所继续教育与培训中心。此次扩建将为学生每年提供近1.2万个实习岗位，同时还将为教师每年提供近1.6万个培训岗位。在这种发展势头下，南非参与继续教育与培训的人数近几年持续快速增加。如图4所示，仅2012～2013年度，继续教育与培训学院的入学人数增加了20万人，2013～2014年入学人数增加则达45万人。据南非国家发展战略和高等教育与培训部的绿皮书预测，到2030年，将有400万学生通过继续教育与培训学院参与学习[9]。

图4 南非继续教育与培训学院入学人数增长情况

资料来源：Department of Higher Education and Training[EB/OL]. http：//www.dhet.gov.za/SitePages/Doc_Reports.aspx.

（三）工作场所学习开展情况

为更好地开发学习者的技能，推进工作场所学习的开展，南非国家劳工部（Ministry of Labour）和国家技术局（National Skills Authority）出台一系列政策、措施，以刺激与鼓励成人在日常工作中通过学习进行自我提升。过去，在南非接受过大学教育、职业院校学习等正规教育的成人能更好地找到工作。现在情况似乎发生了变化，雇主更强调实际工作中的适应力、发展力、创新力等。南非将支持工作场所学习资金的90%以上投入到私人培训项目中，采用灵活的方式开展各项学习活动，增加成人学习的机会。除资金支持外，南非成人学习部门也关注到工作场所学习，并对其给予了许多政策引导、项目支持等。在高等教育与培训部的鼓励下，南非学徒制近年来发展迅速，继续教育与培训学院、社会技能培训机构、企业、员工等都开始参与到学徒制人才培养项目中。

在南非行业教育与培训局的倡导下，许多企业、非政府组织等机构都实施了关于员工学习的项目。员工学习项目遍布合作社性质的组织、小型商业企业、非政府组织、社区、教育机构等，2013年总数达到95737个。其中，小型商业企业的员工学习项目最多，达到总数的近1/3[10]。这也表明成人学习者更希望通过工作场所学习解决日常工作中遇到的问题，不受时间与空间限制的便捷学习方式——非正式学习更符合成人学习者的需求。

三、南非成人学习政策发展的引思

卡尔·弗里德里希（Carl J. Friedrich）指出，政策是“在某一特定环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定目标，或达到某一既定目的”[11]。围绕政策所进行的理论与实践探讨最终将有利于政策本身的完善与发展。作为教育公平的重要产物之一，南非成人学习政策在学习理念、学习平台、质量保障等方面所积累的经验，都值得借鉴与反思。

（一）公平理念的起点——政策对学习权利的尊重

在终身学习、终身教育与学习化社会的背景下，人们不再质疑学习的作用。正如贝朗格（Belanger）所指出：“今天，问题不再是成人是否需要学习以及学习如何重要，而是如何应对这些不断增加的、多元的需求，如何管理这种需求的激增。”[12]现代社会必然是能为所有人提供终身的、平等的学习机会，并提供满足个体需要的各种学习资源。学习成为适应社会发展与技术变化的可靠手段。第四届世界成人教育大会通过的《学习的权利宣言》（Declaration of the Right to Learn，1985）就希望借成人学习与受教育权利的获得来推进成人其他权利的实现[13]。作为具有指导意义的学习政策的确立，对学习权利的尊重是政策制定的基本原则，是个人实现永久性开发自身潜能的基础。

为冲破种族隔离时代教育政策的枷锁，南非通过多种形式来创造更多的学习机会，力图赋予每一个有自我发展需求的人学习的权利。政府拨款机制的倾向、成人学习中心等机构的成立、教育人员的培养等一系列措施使南非的扫盲工作取得较大成就。在某种意义上讲，南非的扫盲不仅意味着文化知识的普及，更是实现种族平等、社会安定的保障。具备基础知识的成人就有参与社会经济、政治和文化生活的最基本通道。扫盲的目的并不是单纯使一个不识字的人能够多认识几个字，而是要使他更好地同他的环境协调一致，更好地理解生活的真正意义，提高个体的尊严，接近他认为有益的知识源泉，掌握走向美好生活所需要的实际知识和技能[14]。在成人基础教育与培训的基础上，“中学后教育与培训”则为成人提供了接受更高层次教育与培训的机会。其目的在于为成人学习者提供公平、可进入和可负担的学习机会，并突出强调对穷人的免费教育与培训。国家通过对不公平教育的纠正，为所有人提供高质量的教育与学习系统，推进了南非对种族主义、性别歧视和其他所有形式的教育歧视的打击。

（二）公平平台的搭建——政策制定部门的协同与合作

在学习型社会建设的今天，每一个组织都有可能成为学习的发生场所，每一种生活与工作方式都有可能成为学习的资源。为从一定程度上实现成人学习者权力的公平，亟需构建协调互通的政策平台。平台中的合作能够打破过去组织与组织之间、组织与学习之间的隔阂局面，为学习注入新的动力。政府、社会组织、学校、社区以及提供成人学习资源的各种场所，在政策的引领下筑成成人学习的便捷通道。

任何组织都不可能在一个自我封闭的教育真空中发展，这就为合作创造了契机。国家和地方政府、社会、企业等都开始把学习视为一种对个人、社会和国家未来的投资，其所带来的回报对经济繁荣、社会稳定和个人充实都具有积极意义。在这种背景下，各项成人学习政策的出台，从多角度、全方位为成人学习提供支撑。首先，完善管理体制与政策法规建设。从国家议会、教育部到省级、地方政府，从劳动总工会到行业教育与培训机构，南非正构建纵向层次、横向结构相结合的管理网络，以实现各组织机构的有效运行。创造一种学习文化，每个人跨越年龄、种族、性别等障碍进行美好生活是政府的责任。其次，多样化的教育机构为成人学习提供便利。成人基础教育与培训、继续教育与培训、职业教育与培训、人力资源开发项目、高等教育发展等多种形式的教育为成人学习提供更多选择机会。第三，构建便捷的组织沟通渠道。南非为实现中学后教育各层次之间、基础教育与中学后教育之间、劳动力市场与中学后教育之间的协调一致，南非“中学后教育与培训绿皮书”致力于通过学历认证、学分转换等形成一个统一、连贯、有层次和相互衔接的教育体系。

（三）公平效果的检验——政策对学习质量的保障

成人学习需要一种体制，这个体制使得每个人，或者说尽可能使更多人获得成功。仅仅以政策“统治了”社会，即通过政策理念性的规定来臆测成功，是一种狭隘的自我满足观念。学习机会、资源的获得或许是教育公平的体现，但质量的保障才能算是公平理念潜移默化影响下的产物。

在南非，以国家资格框架为标准的学习成果检验，是对成人学习质量、公平理念贯彻的严谨体现。资格框架不仅搭起了学历认证与学分转换的“立交桥”，承担着国家教育宏观控制的责任，还是对学习者学习能力的认可。学习效果评价是要确认进步而不是彰显失败，学习质量保障就是学习者对自己学习过程负责。从这个角度分析，公平就是对成人学习者个体的尊重与选择，对人的自主权的维护。国家资格框架可以被形容为一个“教育实验室”，其最终的话语权对教育和培训理论与实践具有重大影响。但不可否认，南非“以结果为导向”的质量框架从某种程度上远离了成人学习者的特点。实证、测验、成绩、考试等标准化导向的观念只能代表成人学习内容的“冰山一角”，而学习能力、认知能力、技能熟练度、交流沟通等被评价所忽略。此外，由于国家资格框架认证并没有为培训与就业增加砝码，高中以下认证正在逐步被淘汰。为扭转不断失控的局面，从对学习本身的尊重而言，从公平的过程与结果出发，成人学习质量保障体系建设需要从以下方面入手：评估主体多元化。除了国家资格框架，加强政府与企业之间的沟通，鼓励社会监督机构的参与，形成以成人学习的利益相关者为连接点的框架体系，评估本身的公平、正义才能体现。过程与结果评价相结合。结果只能映射公平的表面，而深层次的问题是在过程中体现。因而，将过程与结果整合是一种更为全面、科学的方法。增加自我效能评估。公平的认同度最终取决于成人个人的自我感知，成人学习政策的开发是以“学习者在自我发展的基础上，对自己的学习负责”为理念的，这就离不开成人学习者自我评价态度。

（四）公平的未来趋向——政策变革对学习空间的拓展

以一种未来的视角看待学习，人们学习的空间与方式逐步拓展。当外界的某种刺激引发学习活动时，知识、经验或技能的传递就会产生。以成人学习者为中心，并突出成人的经验性特点，非正式学习日益成为成人学习的主导方式，学习空间也不仅局限于物理的束缚。正因为政策注意到了成人学习这一显著特点，那些因为距离、费用、时间等条件限制而失去学习机会的人便有了更广阔的发展空间。

非正式学习方式突破了传统学习空间、时间的限制，在某种程度上促进了南非成人学习理论与实践的发展。自由的学习安排、多样的内容选择、各种形式的学习方式，成人学习政策关注的新焦点也是教育公平发展的新领域。一方面，对工作场所学习的关注使得一系列鼓励、引导组织学习、团队学习、群体学习等方式的政策应运而生。南非在行业扶持、专项资助等方面给予了工作领域员工更多学习资源。这不仅向个人、组织传递人才培养的讯息，更是社会学习氛围营造的一项工程。在此基础上，学习型组织、学习型团队等逐步产生并发展，学习型社会的构建会更进一步。另一方面，南非注重开发网络资源，将远程大学与网络学习打造成公民学习的平台。网络学习中心的开放使得高等教育走出传统学校的围墙，许多有学习需求、有学习热情的成年人有更多的学习选择。因而，学习政策的意义不仅仅是某个组织采取某项措施并最终得出可衡量的结果，更在于终身学习理念的传播和学习实践的开展。如何将学习变为成人生活必不可少的一部分，怎样才能让学习成为社会进步与发展的标志是国家政策应该关注的焦点。成人学习政策的未来是关注学习与成人之间的本质联系，关注学习本身的意义。