非洲青年就业及职业技能积累问题研究

张学英?王璐

摘 要 非洲青年人口中有60%处于失业状态，导致青年人口贫困的同时，也使其成为社会稳定的扰动因素。非洲青年人口就业的结构性矛盾突出，该群体的低技能特征使之无法满足岗位需求，大部分人处于失业状态或徘徊在非正规就业领域，就业质量差且就业稳定性低。建议通过加强正规教育和在职培训提升该群体的就业能力：一方面，从长期看，基础教育应努力实现适龄人口全覆盖，中高等教育要不断提升教育层次和受教育年限，为接受职业教育奠定基础；另一方面，从中短期看，不断增加对职业技术教育的投入，提升职业技术教育和培训的质量与针对性。

关键词 青年人口；就业；职业技能积累；正规教育；在职培训；非洲

中图分类号 G719.4 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）13-0068-06

一、问题的提出

多年来，非洲的贫困人群、特别是妇女和儿童一直饱受饥饿、医疗条件欠缺、教育资源有限等问题的困扰。近年来，非洲青年人口的贫困问题日益凸显，使得原本难以解决的贫困问题雪上加霜。来自世界银行的数据显示，非洲大陆15～24岁的青年人口约12亿，约占非洲总人口的20%，他们中的87%生活在经济欠发达地区，相当一部分人处于贫困状态。撒哈拉以南地区青年贫困人口占比平均为72.1%。其中，布尔迪、马达加斯加和赞比亚的青年贫困人口超过80%，而尼日利亚和乌干达青年贫困人口占比竟然超过90%。

失业问题是造成青年人口贫困的重要原因。数据显示，非洲15～24岁青年人口占劳动力人口的37%，其中有60%处于失业状态。1993～2003年，撒哈拉以南地区的失业青年数量增长率为32.5%，远超过26.8%的世界平均水平。目前，青年人口失业人数已占非洲失业人口总数的43.7%，且有1/3已经完全放弃就业，成为自愿失业人口[1]。

非洲青年失业根源在于其落后的经济发展水平和教育水平，2013年，非洲大陆GDP平均增长率为5.8%，相对于高速发展中的亚洲国家，这个速度是比较低的。萧条的经济形势进一步加剧了该国以及与之类似国家的失业、贫困和各项事业特别是教育事业的发展颓势[2]。而教育水平的落后以及劳动人口从业技能的匮乏反过来制约了经济社会的发展。可以说，非洲地区正在经历着贫穷落后导致人口素质低下、人口素质低下导致严重失业、失业致使经济发展受阻、经济发展受阻难以改变贫穷落后局面的恶性循环。世界银行非洲地区首席经济师乔治-塞巴-阿巴彻（Jorge Saba Arbache）认为，“尚未就业或未充分就业的青年人更容易受到经济周期的影响，也更容易成为反动暴力集团滋生暴力冲突的牺牲品”，从而加剧个别地区的局势动荡，成为经济社会发展的不稳定因素，所以提升非洲劳动人口，特别是贫民和青年人口的生产能力以解决就业问题不但已经成为消除贫困的共识，更是解决贫困问题的重要途径以及非洲当前以及未来一段时间内面临的重大挑战[3]。

二、非洲青年人口就业现状

（一）青年人口规模庞大

在世界其他地区正经历出生率下降甚至是负增长、人口结构呈老龄化发展之际，非洲多年来一直保持较高的人口出生率和逐年提升的新生儿成活率，促使非洲地区正迎来青年人口的增长峰值[4]。数据显示，非洲15～24岁的青年人口占总人口的比例为20%，低于15岁的劳动力人口储备占总人口比例的40%。撒哈拉以南地区是世界上最年轻的地区，15岁以下人口占总人口的比例高达44%。而在亚洲、拉丁美洲和加勒比海地区，15岁以下人口占比仅为30%，欧洲这一比例低至16%。预计到2030年，非洲地区15～64岁劳动年龄人口数量会继续增长，15岁以下人口、15～64岁人口以及64岁以上人口将会构成橄榄式的人口结构，即创造收益的人口数量将会远远大于需要供养的人口数量。15～64岁劳动适龄人口规模直接影响经济的发展速度、水平和质量，在非洲劳动适龄人口资源充裕的前提下，通过提升其劳动技能水平以有效解决失业问题，非洲的生存压力将会明显减轻、贫困问题也将得以有效解决[5]。

（二）青年人口就业稳定性差

发展经济学家托达罗认为，城乡预期收入差异扩大促使发展中国家农村人口向城市迁移，因此，劳动人口向城市或发达地区流动以寻求高收入从而摆脱贫困就成为劳动力迁移的主要动因之一，在这个过程中社会的人力资源随之达到比较合理的配置，这是经济社会发展的客观规律。在整个人口结构中，青年劳动人口更易发生流动。据统计，70%的非洲青年人口生活在农村地区，在农业生产力水平落后导致农村劳动力剩余的背景下，长期的隐形失业状态迫使非洲青年走向城市谋求更好的工作机会。但是，伴随多年来经济的缓慢增长，城镇就业岗位呈缓慢增长态势，由于城市非农业部门无法提供足够数量和质量的工作岗位给农村富裕劳动力，非洲青年人口在城镇的就业稳定性令人堪忧，有相当一部分青年人口处于未充分就业状态，在城镇面临较为严峻的生存考验[6]。

（三）青年人口就业质量偏低

87%的非洲青年人口居住在经济欠发达地区，为缓解家庭经济压力，他们牺牲接受正规教育的时间而过早地进入了劳动力市场，导致普遍知识水平和技能水平低下，只能长期徘徊在次级劳动力市场从事非正规就业——工资水平低、工作福利差、工作环境恶劣、工作不稳定，从而限制了其在工作领域的长远发展和就业领域的拓展，只能长期处于从事低级劳动赚取低收入的状态。在非洲青年人口中，65%已就业者从事的是低人力资本含量的农业劳动。以埃塞俄比亚为例，农村青年劳动力平均每周工作43个小时，有31个小时是从事取水、拾柴等低产出劳动。如果能激发这些劳动力的潜能，通过提升技能和知识水平增强其就业能力，促进其进入到正规市场就业，将是促进非洲地区摆脱贫穷、获得持久发展与和平的先决条件和不竭动力[7]。

（四）青年人口失业率畸高

据调查，加纳、赞比亚、津巴布韦的失业率已超过了20%，博茨瓦纳、纳米比亚、阿尔及利亚、埃及的失业率超过30%，而南非的女性失业率则高达60%。非洲尤其是南部非洲的失业率一直居高不下，以斯威士兰为例，2007和2010年的失业率分别为26.3%和26.8%，青年失业者占总失业人口的比例高达60%，青年人口失业率畸高。青年人口失业的主要原因在于经济社会发展缓慢。低迷的经济发展态势使得失业周期不断延长，2007年的一项调查显示，有80%的受访者待业时间超过一年，50%以上的受访者待业时间超过两年[8]。长期经济停滞与就业困难严重打击了失业人口的就业积极性，很多青年选择离开劳动力市场成为自愿失业人口，造成了人力资源的极大浪费。

三、非洲青年人力资本积累现状

非洲是世界上最年轻的洲，2010年，30岁以下人口占总人口的70%。近20年来，非洲的入学率有所提升，在教育方面的性别差距日益缩小，使得青年的生存环境有所改善。但是，非洲青年仍面临着高等教育机会不均等以及就业难的问题。非洲青年人力资本积累的现状、问题及成因可从如下几方面窥见一斑。

（一）正规教育

近10年来，非洲基础教育和识字率有明显提升。联合国2010年千禧年发展目标报告（United Nations 2010 Millennium Development Goals Report）的数据显示，非洲中部、西部、东部和南部地区的净入学率从1999年的58%提升至2008年的76%，而非洲北部地区则由1999年的86%提升至2008年94%。但是，基础教育阶段入学率的提升并未带来中等教育和高等教育随之水涨船高的效果，非洲高等教育的毛入学率相当低，接近于世界最不发达国家的水平。非洲青年报告2011（Africa Youth Report 2011）的调查结果显示，即使是在高等教育入学率最高的阿尔及利亚和毛里求斯，该数据也仅为31%和26%。而在2007年，欧洲和北美洲国家平均已达66%（UNESCO）。造成高等教育入学率低的原因有二：其一，迫于生存和经济压力，非洲青年在接受完基础教育具备一定的求职能力后，会选择进入劳动力市场挣得经济收入；其二，非洲各国普遍存在的教育赤字影响了各阶段教育的普及，教育经费捉襟见肘更使得女性和青年残疾人成为教育的边缘人群。非洲教育的性别差异虽然在基础教育阶段有所改善，但是到了高等教育阶段，男女受教育程度之间的差距仍然十分明显。综上，非洲青年来自正规教育途径的人力资本水平较低，在女性身上表现得更明显。

（二）在职培训

国际劳工组织在《2010年青年就业报告》（ILOs 2010 Youth Employment Report）中提到，非洲青年失业率居高不下的根源之一在于就业机会的匮乏，同时也源自非洲青年的职业技能与就业岗位需求不匹配。从劳动力需求看，一方面，非洲经济发展相对落后导致经济体的就业容量有限；另一方面，普通工作岗位也要求求职者具备一定的职业技能，这显然对受教育水平低且缺乏就业岗位技能的青年不利。从劳动力供给看，非洲青年的受教育程度普遍较低，直接导致其缺乏接受后续职业教育与培训的底蕴，再加上主观上普遍不具备获取职业信息的意识和能力、面对较高的失业率青年对工作稳定性的要求很高，从而使自身陷入了人力资本水平低——就业难的窠臼。

（三）健康投资

健康状况对非洲青年职业技能积累的影响不能小觑。世界卫生组织的调查显示，造成非洲青年死亡的前五大因素分别为：艾滋病、肺结核、暴乱、意外伤害和战争。艾滋病和肺结核是造成非洲青年死亡的首要威胁。在造成男性青年死亡的疾病中，艾滋病占25%，而女性青年则为50%。贫穷使得非洲在健康方面的投资严重不足，非洲青年人的医疗条件很差，不健全的医疗体系使得非洲地区青年人死亡率居高不下。根据劳动经济学的观点，健康的劳动力才能为人力资本提供适宜的载体，在非洲青年健康状况堪忧、发病率和死亡率双高的背景下，提升职业技能随时受到疾病和死亡的威胁，使得职业技能积累成为一种奢望[9]。

（四）劳动力迁移

国际经济颓势、低迷的经济增长态势、基础设施不健全、常年的战争暴乱、贫穷等原因导致非洲生存环境质量较低，为寻求更好的教育和生存条件，数以万计的非洲青年不断从农村和边远地区迁入城市，或者跨国境迁离非洲大陆。非洲青年人口迁移带来两个后果：其一，青年人是一个经济体发展的潜在人力资本载体，非洲青年为摆脱当前生存环境而选择迁移，无疑会造成迁出地的人力资本损失。一方面使得迁出地青年人口总量减少；另一方面，成功迁走的往往是青年人口中综合素质较高的，留下的则是素质相对较差、缺乏流动能力的，迁出地青年人口的人力资本水平会下降，从而也使未来人力资本水平提升缺乏基础。其二，在自身人力资本水平较低的情况下盲目迁移，在迁入地又找不到合适的职业，往往会影响迁入地的安全和稳定。

四、非洲青年职业教育与培训的现状及问题

当前，非洲各国普遍意识到，教育和培训并不能直接创造就业，而当劳动人口经过教育和培训成为社会储备资源时，就会变成助推经济发展的源动力，并且会作为一项人力资本来吸引投资、创造收益[10]。但目前非洲的职业技术教育与培训（TVET）本身还存在一定的问题。

（一）非洲TVET的现状

1.多样化

目前非洲的TVET体系既包括职业技术学校、技校，也包括企业办校、学徒训练中心等，政府机构和私人都可以承办上述学校，在不同国家各类学校的主办单位有所不同，其所涵盖的教育层次也不尽相同。比如，西非各国重视非正规教育，其中学徒教育是新生劳动力获得劳动技术的主要途径。数据显示，加纳的非正规教育占该国技能培训的90%。而撒哈拉以南的非洲各国则更加注重以学校为本位的正规教育，一些国家至今还延续着殖民国家留下的教育模式：在布基纳法索和肯尼亚，受教育者基本是在完成6～8年的基础教育后才开始接受职业教育；而在加纳、尼日利亚、马里和斯威士兰，受教育者则是在9～12年的初级中等教育后才开始接受职业教育。

2.边缘化

在许多国家，无论是职业教育的入学率还是其机构设置规模都不乐观，职业教育处于被边缘化的地位。其一，非洲人对职业教育存在偏见，通常认为职业教育是为升学无望的学生准备的教育形式。而职业技术教育与培训相对较低的入学门槛以及在升学、继续深造等方面的诸多限制助推了人们对职业技术教育与培训的偏见。更糟糕的是，有些政府索性将职业教育作为吸纳中等教育层次辍学人员和无法升学人员的“收容所”，而不是去培养技术工人。这在一定程度上导致职业教育入学率低、教育质量差、发展缓慢。其二，就TVET管理而言，虽然非洲一些涉及农业、医疗、交通等领域的职业培训项目已经明确交由特定部门进行监督管理，但是职业教育主管部门的权限与责任模糊不清仍旧是各国普遍存在的问题。

（二）非洲TVET面临的问题

1.TVET内部存在的问题

首先，TVET质量堪忧。其一，职业技能培训与就业岗位需求极度不匹配。当前非洲的TVET往往把更多精力放在理论和技能等级层面，忽视了技能的获得和充分训练。政府提供的很多培训项目也是供给导向的，过多地关注了如何帮助失业者和待业者寻求职位，而没能充分考虑劳动力市场上岗位对技能的需求。因此，虽然非洲缺乏人才，但待业、失业的大学生却普遍存在。其二，TVET的师资力量薄弱，教员本身的培训欠缺，再加上培训设备落后、培训资料匮乏等，严重削弱了培训质量和培训效率，这也是非洲TVET无法满足当前经济社会发展对知识技能需求的重要原因之一。

其次，多样化导致TVET缺乏整体性。除了南非、波斯瓦纳、毛里求斯、坦桑尼亚、马拉维和纳米比亚等少数国家外，非洲各国主管及提供TVET的部门都是有所区别的，这些提供TVET的部门既包括非政府组织，也包括教会机构，导致不同口径的测试方式和证书等级。多样化的培训机构使得在培训标准、投资效率、质量保障、学历认可、继续教育等多方面的管理上存在困难，也阻碍了培训机构的生存。另外，由于政出多门，职业教育的需求者也存在选择的困惑，导致对职业教育需求受阻。

第三，政府对TVET的投入匮乏。非洲TVET的单位成本和学费很高，1992年，在加蓬接受职业教育的学生平均每人要花费1820美元。然而，只有很少的几个非洲国家能够在一定程度上提供资金支持TVET的发展。埃塞俄比亚对TVET的投入只占到全年教育培训总预算的0.5%，加纳占到1%，马里占到10%，加蓬占到12.7%。TVET较低的师生比、较高的培训设备、培训资料投入以及培训过程中各种物料的损耗会相应地导致TVET的单位成本和学费普遍高于基础教育和中等教育，使得本就对职业教育存在偏见的非洲人民不愿意投资于职业教育。传统的学徒制是非官方提供TVET的主要途径，而这种培训方式往往是被边缘化的、非正规的，更是缺乏政府财政支持的。

2.TVET环境存在的问题

首先，国民经济基础薄弱导致对TVET需求乏力。非洲经济发展迟缓、发展水平低下导致对高素质劳动者需求乏力，使得TVET缺乏用武之地。其一，劳动人口规模的持续膨胀与就业岗位数量增长乏力之间的矛盾已成为制约非洲经济发展的重要问题。在非洲当前人口增长率仍居高不下的态势下，每年新增劳动力仍在700万～1000万之间。然而许多国家每年的经济增长率尚不到2%，较低的经济增速下经济发展创造的岗位远远不能满足日益增长的新生劳动力的需求。其二，除了博茨瓦纳、象牙海岸、加纳和南非，其他大多数国家工业领域的从业者占比尚不足10%，劳动力较大程度上分布于农业；大约有85%的劳动力在非正规、无薪资的生产部门从业。

其次，开展职业教育所需的教育基础薄弱导致TVET举步维艰。从青年人完成学业的情况来看，大约有80%～90%的学龄阶段青少年能够完成基础教育，30%～40%能够完成初级中等教育，20%能够完成高级中等教育，只有1%～2%的青年能够接受高等教育。可见，许多青年人在他们本应获得可以从事相应职业的技术技能之前就已经辍学了，真正接受过TVET的人很少。以加纳为例，全国有49.1%的劳动者是文盲，只有3.9%的劳动者接受过TVET；在坦桑尼亚，只有不到5%的劳动者接受过初中及其以上层次教育。

第三，TVET在性别、地域、经济条件等方面的不公平导致其难以发挥作用。其一，性别上的不公平。非洲TVET在性别上出现分化的现象由来已久，女性学生往往受到歧视。其二，经济条件方面的不公平。相对于性别而言，经济条件是阻碍青年人接受TVET的更大障碍。贫困已成为非洲国家的代名词，出自贫困家庭的学生很难负担得起接受TVET所需支付的学费。其三，地域上的不公平。一般而言，层次较高、条件较好的职业技术学校往往坐落在大城市，这使得边远贫困地区更需要接受的学生却无法得到适当的教育机会。

第四，社会环境动荡、艾滋病的威胁均不利于TVET的开展。其一，社会环境动荡的影响。在利比亚、塞拉利昂、刚果民主共和国等国家，战争使得整个TVET体系受到重创，学校均存在入学率低和毕业率低的现象。一方面，学校提供技能培训的条件十分有限；另一方面，战争导致的居无定所和人员伤亡使得人力资源极度短缺，TVET缺乏合适、稳定的受训对象。来自非洲联盟的一组数据显示，利比亚大约有30万民众流离失所，32万人在邻国寻找避难。全球大约有30万不满18岁的儿童参军入伍，其中有将近一半是非洲儿童。其二，非洲TVET还受到来自艾滋病的威胁。根据联合国艾滋病规划署的调查数据，在撒哈拉以南非洲地区，大约有380万成人和儿童已经受到了艾滋病的威胁，但非洲各国政府应对艾滋病威胁的措施极少，使得在职业技术教育培训时所进行的工具切割、机械类教育教学成为传播此类疾病的途径[11]。

五、非洲促进青年职业技能积累的策略

（一）长期：不断强化正规教育为TVET奠基

1.基础教育：实现适龄人口全覆盖

非洲的基础教育近年来取得了长足发展：从识字率看，据联合国2008年的调查数据，非洲的整体识字率已达88%；从基础教育净入学率看，非洲7～15岁人口的基础教育净入学率在2007年已达91%。扫除文盲已不再是非洲教育的核心问题，未能实现适龄人口全覆盖才是非洲基础教育当前的问题所在。其一，虽然非洲的整体识字率已达88%，但目前仍有12%、约420万人口处于文盲状态，其中95%是黑人。其二，虽然非洲的基础教育净入学率已达91%以上，但仍有约5%的学龄儿童因无法负担学费、疾病、家庭距学校较远等未能入学。基础教育是使青年获得知识和技能的教育起点，也是其继续深造所必经的教育阶段，所以应着力发展基础教育，实现适龄人口全覆盖，为青年职业技能积累奠定坚实的文化基础。

2.中高等教育：提升教育层次和受教育年限

非洲劳动力市场对劳动力受教育程度和技能水平的要求均在不断升级。2008年，世界银行在其报告中指出，非洲的知识密集型产业已进入发展轨道。未来非洲中高等教育必须顺应这一趋势，通过培养技能人才不断消化吸收知识以建立区域发展的比较优势，促进新作物、新材料、新能源的不断创新，最终摆脱贫困、保障食品安全、提高健康水平。根据劳动经济学的观点，受教育程度越高、技能水平越高，劳动者面对的市场范围越大，可选择的职位空缺越多且工作搜寻的地理范围越大。因此，在普及基础教育的基础上，进一步让非洲青年接受中等教育和高等教育，通过提高青年的受教育层次、增加受教育年限，是促进该群体实现就业、获得稳定就业、降低失业风险从而摆脱贫困的根本，也是城市化背景下经济社会和劳动力市场发展的必然要求。然而，现实中非洲的中高等教育发展却跟不上经济社会发展的需求，1995年，非洲只有不到21%的人员完成了中等教育层次的学习，2009年，该数字增长到45%。当前非洲发展中高等教育的难题在于如何保证稳定而充足的资金支持。社会发展对高等教育的需求以及非洲青年数量的不断上升对教育资金规模的要求也越来越大，政府部门需要采取多重方式来补充高等教育的资金缺口。

（二）中短期：加强在职培训赋予存量和增量青年人口以职业能力

迫于非洲当前的经济社会条件，实现基础教育适龄人口的全覆盖、提高中高等受教育人群的比例都需要很长的路要走，尚不能及时满足当前及今后一段时期经济社会发展对劳动力质量的要求。另外，迫于生存压力，在现有经济条件下激励非洲青年增加教育年限也不是很现实，因为有很大一部分非洲青年、特别是边远的农村青年更倾向于较早地进入劳动力市场，无技能、低技能是该类劳动力的普遍特征。为满足非洲经济社会发展对劳动力的技能需求，解决劳动力供需不匹配的就业结构性问题，还需从职业教育和培训入手，特别是通过大力发展职业培训，促进存量青年人口和增量青年人口尽快获得职业技能。建立良性的在职培训机制，使非洲青年可以通过这些路径不断学习提升职业技能和福利待遇水平，逐渐获得稳定就业。在此要特别指出，非洲TVET的发展壮大需要强化政府的投入数量和投入效率。其一，注重TVET内容的实用性和与社会需求的匹配性；其二，政府投入要体现出对民间职业教育机构的引导作用；其三，政府主导提升青年人口教育水平和健康水平是增强职业技术教育吸引力的一个重要基础。

六、结论

第一，在非洲快速推进的城市化进程中，由于农村富余劳动力向城市转移必然导致城市劳动力市场供给骤增。当前非洲青年人口素质普遍低下，失业率畸高，已实现就业的人口也大多集聚在非正规劳动力市场上，就业稳定性差且就业质量偏低。

第二，青年是劳动力人口结构中最重要的群体，安置好这个群体，一方面能为经济发展建立高素质的劳动力蓄水池，另一方面也有利于为经济发展创造稳定的社会环境，因此，要将失业青年这一社会不安稳因素转为经济发展所需的高素质人才。

第三，受教育程度越高、技能水平越高，劳动者面对的市场范围越大，可选择的职位空缺越多且工作搜寻的地理范围越大，就业质量和稳定性越好。因此，解决非洲青年就业问题还需从教育与培训入手。在长期中，不断完善和强化正规教育，在基础教育方面实现适龄人口全覆盖；在中短期，提升TVET的水平和质量，赋予存量和增量劳动力职业技能，解决青年人口的就业结构性矛盾。

第四，非洲经济增长的颓势使得经济的就业拉动作用较弱，除了通过教育和培训解决劳动力供给质量问题，还需通过提升经济发展速度和质量不断扩大就业容量。非洲青年职业技能的积累同时也为非洲经济发展奠定了基础和底蕴。