浅议政党协商与政协协商的区别

高智生

摘 要：政党协商和政协协商是中国共产党与民主党派政治协商的两种基本形式。这两种基本形式有着各自较为鲜明的特色，二者的区别主要表现为协商的主体不同、协商的路径不同、协商的时间不同、协商的具体形式不同。政党协商与政协协商的不同体现了中国共产党与民主党派的政治协商是多形式的，是中国共产党民主政治的具体体现。

关键词：政党协商;政协协商;特色;民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.009

[中图分类号]D665;D627    [文献标识码]A   [文章编号]1009-0339（2015）02-0045-04

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。在这一制度下，中国共产党作为执政党，各民主党派作为参政党，就国家大事进行政治协商。中国共产党与民主党派的政治协商有两种基本形式，一是中国共产党同各民主党派和无党派人士的直接协商，二是中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商。这两种协商形式各具特色，相辅相成，相得益彰。

一、协商的主体不同

政党协商的主体是各个政党。我国大陆范围内目前有九个政党，即中国共产党和八个民主党派。另外，无党派人士是一个较为特殊的庞大群体，具有党派性质。周恩来曾指出：“无党派民主人士，是在中国革命的具体历史条件下发展形成的。他们在形式上没有结成党派，但实质上是有党派性的。”[1]“正确地写出来应该是：没有党派组织的有党派性的民主人士”[2]。《中国的政党制度》白皮书指出：“中国共产党在与民主党派团结奋斗的同时，也与无党派人士建立了亲密的合作关系。无党派人士是在中国革命的具体历史条件下形成发展的，是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。无党派人士是中国政治生活中的一支重要力量，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是人民政协的重要界别，在中国革命、建设和改革的各个历史时期都发挥了重要作用。中共中央召开的历次民主协商会、党外人士座谈会都有无党派人士参加。长期以来，无党派人士围绕中心、服务大局，切实履行参政议政、民主监督的职能，深入开展考察调研，积极向中国共产党和政府建言献策，提出了许多重要的意见和建议。中国共产党支持无党派人士在各级人大、政府、政协、司法机关中积极发挥作用。”[3] 近年来，党和国家重大文件、领导人的讲话等都把民主党派和无党派人士并列相提。如《中国的政党制度》白皮书中指出“中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派代表人士座谈会”[3];中共十八大指出，“坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派和无党派人士团结合作”[4];习近平在2013年党外人士迎新春座谈会上讲话指出，“实现我们的奋斗目标，需要全国上下共同努力，需要加强中国共产党同各民主党派和无党派人士的团结合作”[5]。他同年3月在十二届全国人大一次会议闭幕会上的讲话也是把民主党派和无党派人士并列相提的，即“我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，加强中国共产党同民主党派和无党派人士团结合作”[6]。这样看来，政党协商的主体就是执政党、民主党派和无党派人士。

政协协商的主体则不同。《中国人民政治协商会议章程》总纲指出：“中国人民在长期的革命和建设进程中，结成了由中国共产党领导的，有各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线。”[7]《中国的政党制度》白皮书指出：“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商，是政治协商的另一重要方式。人民政协由34个界别组成，包括中国共产党、各民主党派、无党派人士以及各界代表人士。”[3]这说明，人民政协的协商主体比政党协商的主体要宽泛得多。

二、协商的路径不同

政党协商的路径是政党与政党之间的直接协商。政党协商无需类似人民政协提供的平台（或“舞台”、“场所”、“场域”等），而是政党之间直接进行协商。这种协商在现实政治生活中一般又有两种具体形式。第一种具体形式是通过统战部的职能作用来实现协商。统战部是中共党委的一个工作部门，它专门设有负责民主党派相关工作的机构。这一机构的重要职能之一是“负责联系各民主党派和无党派人士，及时通报情况，反映他们的意见和建议;研究、贯彻中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及对民主党派的方针、政策;落实中央关于发挥各民主党派、无党派人士参政议政和民主监督作用的工作;支持、帮助各民主党派加强自身建设，选拔、培养新一代代表人物”[8]。在工作中，这一部门对坚持、完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及民主党派工作中的重大问题进行调研并提出意见，协调有关部门落实民主党派参政议政、民主监督的各项措施等，然后再把这些工作情况报告给领导机关即党中央，党中央根据报告情况作出相应的决策。第二种具体形式是“中央”对“中央”的形式，即中共中央对各民主党派中央的协商。中共十八届三中全会《决定》指出，“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”[9]。这种具体形式从某种角度讲，是更高形式的协商，体现了政党与政党之间的平等性。这两种具体协商形式，从历史沿革情况看，在不同的历史时期有不同的表现。在新中国成立初期，执政党和各民主党派的协商是“中央”对“中央”的直接协商;而后一段时期，是执政党通过或委托自己的工作部门即统战部来实现与民主党派的协商;再后来，在通过自己工作部门（统战部）与民主党派进行协商的同时，也注重“中央”对“中央”的协商，两种具体形式并列而行。党的十八届三中全会《决定》提出的“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”，其精神实质更强调政党之间的“中央”对“中央”的直接协商，进一步凸现了政党之间的平等性。从理性角度看，“中央”对“中央”的协商是一种更为值得倡导的具体协商形式;从发展趋势看，“中央”对“中央”的协商将是民主政治的必然走向。

政协协商的路径是各个政党在人民政协提供的协商平台上进行的。从民主政治角度讲，政党与政党的协商，虽然是十分重要的民主协商，但仍然是局部人员的协商，还不能代表全体人民的意志。在我国，为了更好地体现全国人民的意志，在注重政党与政党协商的同时，也十分重视与其他各界人士的协商。因此，我国设立了人民政协这一组织。“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题”[7]。人民政协通过设置各种界别来联系各个政党、社会各个阶层和各种人民团体，来实现人民群众有序的政治参与，从而形成统一意志、统一步伐，齐心协力推进共同事业。

三、协商的时间不同

政党协商在时间安排上，全国范围内没有统一、明确的规定。从中央层面看，中央文件从宏观角度上强调了要“加强”、“多”、“及时”等，没有作出统一、具体的规定。如《中国的政党制度》白皮书指出：“中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见。”[3]这说明，政党协商在时间上没有硬性要求，具有高度灵活性，这种灵活性应用得好，政党之间可以提高协商的频率，只要有协商的客体即可随时进行协商;同时，也可以提高协商质量，有协商的客体即进行协商，无需硬性规定时间，以免协商流于形式，降低协商质量。

政协协商的时间，不论是全国政协还是各级地方政协，都有明确的时间规定。《中国人民政治协商会议章程》规定，“中国人民政治协商会议全国委员会每届任期五年。如遇非常情况，由常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，得延长任期。中国人民政治协商会议的省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区的地方委员会每届任期五年”[7]。这里的“任期五年”，即每五年召开一次全国委员会和地方委员会的换届会议。每次换届会议的重要内容之一即是政治协商。同时，不论是全国政协还是各级地方政协，每届每一年都要召开全体会议。“中国人民政治协商会议全国委员会全体会议每年举行一次。常务委员会认为必要时，得临时召集之”，“中国人民政治协商会议各级地方委员会的全体会议每年至少举行一次”[7]。从政协组织的各种会议时间安排看，都有相应的时间规定。这些时间规定具有一定科学性。全体委员会议是全国或各地政协最高会议，它召开之前的政协各种会议都是它的基础会议，许多问题都在相应层级的会议上通过协商予以解决;那些没有解决的问题即较大的、应提交上一层级全体委员会议予以解决的问题。政协各种会议的时间规定，提高了政治协商的效率和质量。

四、协商的具体形式不同

关于政党协商形式，《中国的政党制度》白皮书明确指出：“中共中央同各民主党派中央政治协商的主要形式是：中共中央邀请各民主党派领导人举行民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商;中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人举行高层次、小范围的谈心活动，沟通思想，交换意见;中共中央或中共中央委托有关方面召开民主党派和无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，听取民主党派提出的政策性建议，或讨论某些专题;除会议协商外，民主党派中央还可就国家大政方针及其他重大问题向中共中央提出书面建议。”[3]这段话具体阐述了四种协商形式：一是执政党领导机关邀请参政党领导人举行民主协商会;二是执政党领导人邀请参政党领导人举行谈心活动;三是执政党领导机关或委托它的工作部门召开执政党和民主党派、无党派人士座谈会;四是参政党向执政党中央机关提出书面建议。在现实政治生活中，其基本程序一般分为四个步骤。第一步是制定协商规划。中共中央根据年度工作重点，对与各民主党派协商的具体内容、参加范围、协商时间等作出规划，要求将“协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料;各民主党派也应对协商议题集体研究后提出意见和建设”[10]。第二步是接受议题。各民主党派根据中共中央告知的协商内容等有关情况和要求，组织相关人员阅读文件;根据中共中央要求“对涉及经济社会发展的重大项目，要广泛征询意见，充分进行协商和协调;对专业性技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众利益密切相关的重大事项，要通过公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”[11]。积极组织各民主党派成员开展必要的社会调研和专家咨询，并在各民主党派内部广泛听取意见，真实反映社情民意，形成各党派的意见、建议。第三步是进行协商。中国共产党召集各民主党派、无党派代表人士参加人民政协及民主协商会、小范围谈心会、座谈会等，鼓励所有参会人员畅所欲言，充分发表意见，求同存异，广泛吸纳民主党派、无党派代表人士的正确意见和建议。第四步是反馈情况。中共中央、各级政府和决策机构，认真研究各民主党派和无党派代表人士的意见和建议，对一些重要意见建议的采纳情况及时进行反馈，以保护民主党派参与协商的积极性。这些形式经过长久的实践已形成了规律性的做法，成为政党协商的基本形式和程序。

政协协商形式则有所不同。会议是各级政协履行职能和政协委员参政议政的主要形式之一。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定：“人民政协政治协商的主要形式有：政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。”[12]人民政协机关的办公厅（室）、工作组、专委会等也经常召开各种形式的协商会。比如“各工作组可以采取组会、报告会、讲座、座谈会、漫谈会、个别联系、节日招待等多种多样的方式开展活动，不必强求一律，根据需要，还可以组织参观访问或者进行小型的调查研究”[13]。又如，“根据工作需要，由秘书长召开各组组长联席会议，以沟通情况，研究问题，交流经验，推动工作”[13]。在这些会议中，政协全体会议是人民政协最高层次的协商形式，政协常务委员会会议是政协全体会议闭会期间的主要协商形式，政协主席会议是政协常务委员会会议闭会期间的重要协商形式，其他会议是人民政协会议闭会后的基本协商形式。这些会议在长期的实践过程中，形成了相应的协商格局：全体会议集中协商、常务委员会会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商及其他形式的经常协商。召开各种会议，是人民政协政治协商的主要形式。

综上所述，政党协商与政协协商虽然是中国共产党与各民主党派进行政治协商的两种基本形式，但毕竟是两种不同的形式。不同的协商形式体现了不同的特色，反映了中国共产党与民主党派进行政治协商的多样性。我们应充分运用这种多样性加强党际间的政治协商，推进民主政治。

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[4]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：30.

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[11]本书编写组. 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M]//党的十六届四中全会《决定》学习辅导百问.北京：党建读物出版社、学习出版社，2004：15.

[12]中共中央关于加强人民政协工作的意见[EB/OL]. （2006-03-02）[2015-02-19].http：//www.people.com. cn/GB/1026/4156152.html.

[13]《中国人民政治协商会议全国委员会工作组组织简则（试行草案）》[EB/OL].（1965-11-20）[2015-02- 20].http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI131 5304517625173.shtml.

责任编辑：杨绪强