欧盟“东部伙伴关系”计划：意图、推进与问题

宋黎磊

[提要] 欧盟“东部伙伴关系”计划实施五年来，已构筑了对东部邻国基于双边和多边关系的治理网络，双方在加强政治对话、增进经贸往来、促进司法和内政事务合作方面取得了一些成效。但由于入盟前景未包含在该计划中，欧盟对东部邻国的义务感和财政资源投入逊于入盟目标国，且东部伙伴国在深化与欧盟关系的意愿与步伐上并不一致，欧盟东部周边治理难以取得预期成效。俄罗斯视“东部伙伴关系”计划挤压其“势力范围”而不断抵制。2013年底欧盟推进与乌克兰双边合作的步骤激化了俄欧地缘政治博弈，乌克兰危机的持续效应使欧盟不得不对“东部伙伴关系”计划进行调整。

[关键词] “东部伙伴关系”计划、欧盟、周边治理、乌克兰危机、俄欧关系

[中图分类号] D814.1

[文献标识码] A

[文章编号]

0452 8832（2015）2期0085-18

欧盟“东部伙伴关系”计划（Eastern Partnership，EaP）是2009年5月起欧盟与乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚6个东部邻国在现有合作工具“欧洲睦邻政策”（ENP）基础上的“深化和加强版”。欧盟试图在其东部边界之外，建立一个稳定、繁荣的地区，更大程度地促进经济一体化和人员流动性，在维护地区安全与解决冲突时拥有更多渠道并能开展多边合作。双方签署的《东部伙伴关系宣言》以“民主”、“经济”、“安全”为关键词。该计划实施五年以来，已在欧盟原睦邻政策的基础上构筑了欧盟与东部邻国双边和多边合作的完整框架，但乌克兰危机及欧俄之争给该计划的前景蒙上阴影，欧洲政坛和学界也掀起对该计划的新一轮反思和讨论。本文将以欧盟周边治理的视角，评析“东部伙伴关系”计划推进的情况和存在的问题。

一、“东部伙伴关系”计划的实施

作为一个强有力的地区性行为体和一种规范性力量，欧盟从成立之初起就怀有推广其成功经验，使其规范和价值超越地区边界，与欧盟周边国家建立深层次的政治与经济关系，进而达到外部区域“欧洲化”（Europeani-zation）的使命感。欧盟价值观输出的使命感体现在其周边治理中就是对半内部国家（semi-insiders）的扩大政策以及对半外部国家（semi-outsiders）的睦邻政策。扩大政策一直是欧盟用以扩展其安全与民主空间最有效、最主要的工具，极大地促进了欧洲的和平与繁荣，也是欧盟运用软实力的典型范例。欧盟依靠自身强大的经济实力和价值与制度引力，用严格的条件性（conditionality）约束和塑造了周边的候选国，强制或诱导这些国家心甘情愿地顺从和适应自己的价值观和制度设计。但鉴于内部整合和行动能力的诸多困境，以及东扩后复杂的安全环境，欧盟于2004年推出了“欧洲睦邻政策”，将其对半外部国家的治理作为周边治理的重点，即以欧盟条件性为前提，通过推广价值与规范来影响和塑造周边国家，实现从“扩大式欧洲化”到“睦邻式欧洲化”的重心转移。

在理论上，欧盟的周边治理不是要在扩张（wider）与深化（deeper）之间做出单一选择，而是要努力找出一条可行的路径，使治理没有人盟前景的周边国家成为“内部政策的外部扩展”。在实践中，自2007年罗马尼亚和保加利亚人盟后，边界的进一步向东和东南方向延伸使欧盟意识到了与独联体伙伴国建立更紧密关系的重要性。2008年8月的俄格冲突和2009年年初的俄乌天然气之争更加强了欧盟巩固周边安全的决心。乌克兰、格鲁吉亚等东部邻国在政治和经济上都存在严重危机，欧盟希望帮助这些国家应对内部挑战，在经济和政治上进一步向欧盟靠拢。波兰和瑞典两国在2008年5月的欧盟总务与外交会议上提出，“欧洲睦邻政策”现有的合作框架在某些方面已经不能适应新形势，欧盟需要大幅度提高与东部邻国的政治接触级别。这一倡议在当年6月的欧盟峰会上通过。2009年5月7日，欧盟27国代表同东部6国的政府首脑或代表在布拉格就建立“东部伙伴关系”计划达成一致，签署了《东部伙伴关系宣言》。至此，欧盟的“东部伙伴关系”计划正式启动。

2004年欧盟将东部邻国纳入“欧洲睦邻政策”合作框架内，“东部伙伴关系”计划则在“欧洲睦邻政策”中的“行动计划”（Action A-greements）基础上，力图进一步加强双边和多边领域的合作。在欧盟层面，“东部伙伴关系”计划强调共同利益和共同价值观，没有明确赋予目标国家最终的入盟前景。在双边层面，伙伴国与欧盟签署联系国协定（Association Agreements）取代1994年签署的“伙伴关系与合作协定”（PCA），作为规范双边关系的新的基础性文件。联系国协定中最有价值的经济部分，即深入全面的自由贸易协定（DCFTA），其目标是减少关税壁垒，按照欧盟标准和欧盟既有法规与伙伴国就贸易有关的法律取得一致，建立双边自由贸易区以构建一个深入和广泛的经济共同体。欧盟以自由贸易为诱饵，采取逐步趋同方式，使欧盟的单一市场法律成为联系国自身法律。此外，“双边轨道”合作还强调“多对多原则”（“more for more”principle），如2011年设立的“东部伙伴一体化与合作项目”通过评估东部伙伴国在政治改革方面的进展给予各国额外奖励。“东部伙伴关系”计划中的多边合作体制框架则由每两年一次的东部伙伴关系峰会、年度部长级会议、欧盟一东部邻居年度会议（EURON-EST）、地方性和区域性领导人会议（CORLEAP）、公民社会论坛（Civil Soci-ety Forum）等组成。在公民社会层面，每年围绕“务实与核心目标”进行至少两次讨论，根据“实际情况原则”（case-by-case basis）和政府部门、议会、公民社会组织、国际组织、国际金融机构、私人部门等不同领域的相关方进行交流与合作。

“东部伙伴关系”计划是欧盟期望中的从政治、经济、社会等领域逐一对六个东部邻国进行“欧洲化改造”的漫长进程。在政策层面上，欧盟将与这些国家建立自由贸易区，让东部邻国进入欧盟单一市场。该计划可以为东部国家公民进入欧盟提供签证便利，加强能源合作，提高财政援助，推动欧盟与东部邻国就安全与防务问题进行磋商，鼓励这些邻国相互开展合作，拉近欧盟同其东部邻国的政治关系并以此带动后者内外政策的变化。在战略层面上，“东部伙伴关系”计划是一项重要的地缘政治举措，标志着欧盟对独联体政策的新发展。欧盟意在确保东部边界的稳定、安全与繁荣，同时加强能源供应安全，扩大在独联体地区的影响力，促使独联体伙伴国从中立的立场转向疏俄亲欧，进而实现挤压俄罗斯利益空间的目的。在制度层面上，“东部伙伴关系”计划基于欧盟与东部邻国的双边和多边合作机制，结合规范的文明化和物质上的不对称关系，坚持内部治理模式的普遍适用性，体现了欧盟周边治理的规范性力量维度。必须承认的是，歐盟的周边战略虽然强调经济实力，通过经济一体化吸引前独联体国家，但仍难逃与俄罗斯对抗的传统地缘政治与安全困境。

二、东部伙伴关系”计划的推进

欧盟“东部伙伴关系”计划推进的五年中，无论是治理的层级、手段和进展，都秉持欧盟周边治理的传统，既有欧盟经济力量的支持，又融入了欧盟制度性与规范性议程。

就治理层级而言，欧盟实现周边治理目标主要依靠欧盟层面各个机构、相关成员国和市民社会的参与。“各伙伴国可根据自身能力和时限决定如何发展与欧盟的关系”，选择不同层次和层级加强合作与交流，同时“发展伙伴国之间的关系”。

对乌克兰，欧盟委员会在2011-2013年度的国家指示性方案（NationalIndicative Program）中提出支持民主发展和善治、促进联系国协定和深入全面的自贸协定生效、可持续发展等三个优先领域。对三个南高加索国家，欧盟的治理侧重经济和社会层面：对亚美尼亚，双边援助的重点领域是加强民主结构和善治、规章制度改革和管理能力建设、提高公共服务水平；与阿塞拜疆合作的主要焦点是善治、社会经济改革和能源；对格鲁吉亚，合作集中于就业与教育发展、贫困的减少以及社会改革和冲突的解决。简言之，欧盟希望挖掘现有伙伴关系与合作协定的全部潜力，将更紧密的经济一体化作为有效实施改革的回报。

就治理手段而言，欧盟虽然不想对东部邻国施加优先权或限制性条款，但作为一个在经济和政治上都更为强大的联合体，欧盟无论怎样强调平等的伙伴关系，事实上这种关系天生就不平等。为了参与、并充分受益于欧盟委员会制定的双边具体方案，也为了获得“内部市场份额”，东部伙伴国要在欧盟帮助下满足至少80%的欧盟既有法规，履行某些特别部门的兼容改革，以便更好地被欧盟内部市场接纳，例如必须与欧盟部分标识规则与食品安全标准协调，采用欧盟海关程序。由于没有人盟的终极承诺，欧盟不能如同扩大政策那样，对东部国家施加对入盟目标国那样的、积极和消极条件性并存的强制改革压力，但“东部伙伴关系”计划同扩大政策遵循同样的积极条件性，周边国家在改革方面取得的进展越大，就将获得更大的奖励和回馈。

经济力量始终是欧盟周边治理的基础性工具。随着“欧洲睦邻和伙伴关系工具”（ENPI）在2007年生效，欧盟对6个东部邻国的援助总额从2008年的4.5亿欧元逐步增至2013年的7.85亿欧元。2009年12月17日，欧盟委员会出台了“东部伙伴关系”框架下的融資计划，对实施计划的资金筹措和安排作出了部署，并建议对这些国家的援助增加1倍，使总额在2020年达到15亿欧元。2010-2013年间，欧盟共拨款25亿欧元用于“东部伙伴关系”计划中的双边和多边合作（参见表1、表2）。此外，东部伙伴国从2014年开始也可以参与欧盟新的研究与创新框架计划——“展望2020”（Horizon 2020）。

在治理成效方面，“东部伙伴关系”计划在过去五年的推进情况如下：第一，东部伙伴国与欧盟的双边合作关系获得提升。欧盟与摩尔多瓦、格鲁吉亚和乌克兰签订联系国协定，与格鲁吉亚和摩尔多瓦签署了深入全面的自由贸易协定；与乌克兰、格鲁吉亚、亚美尼亚和阿塞拜疆的签证自由化问题已取得进展：摩尔多瓦获得短期赴欧盟免签证待遇：与白俄罗斯就签证便利化和重新接纳协议的谈判正在进行中。第二，在多边合作层面，涉及28个成员国、欧盟和6个伙伴国的网络性治理架构已经建立。第三，双方在能源、环境、交通和教育领域的合作得到加强，欧盟除了政策指导外，还提供金融和技术支持。第四，欧盟与东部伙伴国加强了公民社会层面的联系。包括公民社会论坛、欧盟一东部邻居年度会议、地方性和区域性领导人会议、东部企业和青年论坛在内的次国家层面治理平台已经搭建。

2014年9月，乌克兰最终与欧盟签署联系国协定是“东部伙伴关系”计划推进的重要标志。但围绕这一乌克兰向欧盟靠拢的协议引发的欧俄博弈说明，“东部伙伴关系”计划没有深入考虑俄罗斯对该地区的影响力，欧盟东进目标的实现离不开与俄罗斯的合作。为了不再进一步触怒俄罗斯，乌欧联系国协定被部分推迟至2016年履行。同时，乌克兰的动荡局势也使欧洲认识到，签署联系国协定虽然满足了乌克兰亲欧人士的意愿，但可能给未来的乌俄、欧俄关系带来深远的冲击，因此坚持“东部伙伴关系”计划、发展东部邻国与欧盟的关系至关重要。欧盟扩大与睦邻政策委员（European Commlssioner for Enlargement and European Neighbourhood Poli-cy）菲莱（Stefan Fule）呼吁在推行“东部伙伴关系”计划上展示更大决心和力量，赋予乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦人盟前景。欧盟国家的学者也秉持类似观点。捷克国际事务协会在与欧盟委员会代表召开的名为“东部伙伴关系五年：新战略时刻”的国际会议中提出三点：（1）新组建的欧盟委员会应拿出新的合作框架并切实考虑东部邻国的需求，赋予6个东部邻国人盟的可能性。欧盟的扩员仍是促进这些国家转型最有效的工具，欧洲一体化可以有效抵御来自俄罗斯的渗透。（2）欧盟应该让俄罗斯参与“东部伙伴关系”计划，在欧盟一俄罗斯峰会上讨论该计划。欧盟一俄罗斯边界的讨论不是简单的势力范围划分。（3）欧盟应协助东部邻国面对“深入全面的自由贸易协定”实施后带来的潜在经济冲击。未来欧盟对东部伙伴国的援助应更重质而非量。

三、“东部伙伴关系”计划的问题

虽然“东部伙伴关系”计划执行五年以来取得了欧盟预期的一些推进，但该计划如果不提供人盟前景，终究难以摆脱欧盟周边治理的困境。由于入盟前景一直未包含在计划中，欧盟对东部邻国的义务感和财政资源的投入也比其对人盟目标国少得多。欧盟希望能够将其规范秩序施加于邻国，又不愿为这些国家提供明确的人盟前景或其他强大的激励措施，因而不能取得欧盟所预想的治理成效。目前的批评意见主要围绕欧盟对东部邻国治理的三大问题。

（一）欧盟实施计划的意志和能力

欧盟实施“东部伙伴关系”计划的政治意志一直随着内部“东进”与“南下”外交偏好的变换而摇摆不定。例如在首次东部伙伴关系峰会开始前，法国、意大利、西班牙等国坚决反对公报草案中有关6个伙伴国为“欧洲国家”的称谓，坚持将其更名为“欧盟的邻国”，并在公报中加入了签证便利化“是一个长期目标”的限定语，以免伙伴国“误解”。这些看似文字表述上的变动实际代表了欧盟东进与南下派的长期分歧。相较西欧国家，中东欧国家是东部伙伴国回归欧洲的重要支持者，德国总理默克尔是唯一亲自参加2009年峰会的欧盟大国首脑。波兰积极推动乌克兰和摩尔多瓦加入欧盟，并得到捷克、匈牙利等国支持，与欧盟此前确立的暂不考虑东部伙伴国人盟的政策相矛盾。波兰认为，参加“欧盟一地中海伙伴关系”计划（Euro-Mediterranean Partnership，EUROMED）的许多地中海沿岸国家仅仅是“欧盟的邻国”，而“东部伙伴关系”计划要支持的国家却是“属于欧洲的东部邻国”。波兰试图在欧盟框架内为构建一个以其为核心的地区合作体系创造条件。

在乌克兰危机中，随着美欧与俄罗斯双方制裁与反制裁不断升温，与俄罗斯保持密切经济来往的中东欧国家正放缓经济复苏的步伐，但基于历史记忆和地缘因素，波兰、捷克等中东欧国家的立场仍然格外强硬，甚至表示俄罗斯对战乌克兰就是对战整个欧盟。相比之下，德、法等大国在对俄罗斯维持强硬态度同时，更注意与俄接触、对话，尽量争取与俄合作，寻求解决危机途径，再度显现对欧洲全局的顾及和主导欧洲事务的意图。因此，欧盟中东欧新成员国不得不在欧盟内同对该政策兴趣一般的成员国博弈，争取它们的支持。欧盟内部的讨价还价增加了该政策的运营成本。

其次，“东部伙伴关系”计划所提供的援助不足以消除东部国家内部对实施欧盟规则的阻力，东部邻国心有不满。第一，比起地中海区域，欧盟对这一区域投入的资金整体过低。2013年，欧盟投入“欧盟一地中海伙伴关系”的资金是15.35亿欧元，而投入“东部伙伴关系”计划的资金仅为7.85亿欧元。此外，2011年“阿拉伯之春”后，欧盟委员会出台“支持合作，改革和包容性增长”（SPRING）计划，以“多对多原则”支持南部邻国的民主转型进程，仅在2011-2013年间就对南部地區额外资助5.4亿欧元。第二，在资金分配方面，现有的激励机制不能调动伙伴国的改革热情。“东部伙伴关系”计划的双边合作层面强调对象国改革与欧盟资金分配的正向关系。但在实际操作中，只有10%的资金是按照“多对多”原则支配，其他资金都是按照与合作伙伴事先约定的方式分配。第三，资金投入的成效有限。虽然该计划得到了额外的援助，包括欧洲投资银行的15亿欧元和欧洲投资工具（European Investment Facility）的7亿欧元，以及来自维谢格拉德集团（Visegrad Group）的注资，但由于欧盟内部冗长的审批程序及公共资金透明化管理条件等原因，大部分援助计划中途流产，即使已发放的援助资金也因对援助国别及重点领域存在误判收效甚微。此外，自2008年经济危机以来，欧盟的视线更多转向内部，欧盟成员国本身的财政负担使一些已达成的合作计划被迫中断，如纳布科天然气管道项目中匈牙利、罗马尼亚等国的天然气公司都先后撤资，该计划从地缘经济角度不敌俄罗斯主导的“南溪”项目。有智库评论，“东部伙伴关系”计划更像是一个官僚色彩浓重的经济项目，没有做好充分的政治准备以应对某些突发事件。

再次，欧盟对东部伙伴国家政策的条件性明显缺乏可信度。有学者认为，在欧盟与第三国的关系中，民主条件性从来没有得到过一致的遵守：当缔约的各周边国家有不民主或违反人权的行为时，欧盟并没有进行相应的制裁，只有在时机便利之时才会推动民主和人权议程。基于自身利益和地缘因素的考虑，欧盟对民主和人权原则在东部国家的适用并不一致，被批评采用双重标准。例如，资源丰富的阿塞拜疆在人权记录等方面较白俄罗斯不遑多让，但欧盟对其人权政策的监管要轻得多。必须承认，“东部伙伴关系”计划建立在共同价值观基础上，但每一个行动计划中的诸多目标都为不同的解释和不连贯的执行留有空间。这种对规则适用的不一致削弱了欧盟规则的合法性。

更重要的是，欧盟试图通过“东部伙伴关系”计划这一与周边国家更深层次的政治关系和经济一体化框架安抚不能人盟的国家，但这些政策措施实际上很难满足它们想加入欧盟、获得成员国身份的要求。对乌克兰、格鲁吉亚等想摆脱俄罗斯控制的欧洲国家，加入欧盟是它们的首要目标。五年以来，东部伙伴国在深化与欧盟关系的程度与步伐上并不一致，将它们共同置于一个总的政策框架下可能会影响计划的整体效应。乌克兰在入盟意愿和要求上明显快于其他5国，将它与白俄罗斯等国置于同一规格的政策框架中难以使这个欧盟最重要东部邻国的要求和利益最大化。这一入盟前景问题在乌克兰危机中充分显露。

（二）东部伙伴国的改革意愿和力度

就东部伙伴国改革力度的大小而言，欧盟条件性的效果取决于对象国政府以及其他拥有否决权的行为体之偏好。实施政治条件性的核心部分如民主、人权规则会威胁到东部国家政府的自主权，改变政治行为体之间的力量结构，而力量结构的改变会威胁到现任政府及其他既得力量的利益。因此在事实上，“只要遵守欧盟规则可能导致改变现有政权，或对现有政府力量构成威胁，目标政府就不会遵守这些规则”。民主程度愈低的国家，其欧洲化的国内成本愈高，政府及其他国内行为体进行应对的意愿和能力亦愈弱。欧盟能够通过提供额外资源和激励影响此类国家推行改革的意愿与能力，但多数东部国家实施政治条件性的环境还不成熟。东部国家加入该计划是借欧盟平衡俄罗斯的影响力，它们在口头上支持向民主和自由市场迈进的同时，往往以不变应万变。2013年9月，亚美尼亚总统萨尔基相（Serzh Sargsyan）宣布，亚美尼亚将加入俄罗斯主导的关税同盟，这无疑是对欧盟希望在该区域推动的深入全面自贸协定的极大嘲讽。有学者评论说，该地区的民主和稳定状况并没有什么改善，除了欧盟一东部邻居年度会议和若干声明，再没有出现任何有意义的、实实在在的成果。

（三）俄罗斯的态度和措施

“东部伙伴关系”计划使欧盟东进的触角拓展到了俄罗斯的“势力范围”甚至是边界。俄罗斯将该计划视为一个严格的反俄倡议，认为这是北约东扩的替代品，通过三个渠道对计划施加压力。第一，通过与欧盟对话渠道，以直接或间接的声明抗议欧盟机构来影响“东部伙伴关系”计划的推进。第二，利用与欧盟国家的双边关系来制衡计划实施。一些欧洲国家不希望以更大的政治、经济及外交成本影响与俄罗斯关系的发展。例如，保加利亚支持俄罗斯主导的“南溪”项目：基于与俄罗斯更紧密的经济联系，德国也很难把东部伙伴国的利益置于与俄罗斯的关系之上：“东部伙伴关系”的主要推动国波兰也不愿因为竭力推动这一计划而与俄罗斯交恶，担心这样做将大大影响其在欧盟的话语权。第三，基于文化和历史因素，俄罗斯对大多数东部伙伴国仍然有相当的影响力。俄罗斯宣称，这些国家很难推行西方的自由民主机制，支持白俄罗斯推行“主权民主或有管理的民主”（sovereign democracy or managed democracy）。此外，俄罗斯近年来大力推动“欧亚一体化”。俄总统普京认为，实现原苏联空间的一体化是俄罗斯的历史机遇和战略目标，是实现俄复兴的唯一和关键路径，关键看其发展模式是否有吸引力，能否为其他成员国提供资金、技术、市场、发展空间等公共产品。2011年第四季度到2012年上半年，俄罗斯对供给白俄罗斯的天然气给出了40%的折扣，从263美元/千立方米降至166美元/千立方米。替代经济一体化的“关税同盟”（CU）和推进中的“欧亚联盟”（Eu-AsU）是“东部伙伴关系”计划的有力竞争者。白俄罗斯已经加入处于俄罗斯领导下的关税同盟，并在2014年5月签署了《欧亚经济联盟条约》；亚美尼亚也计划加入关税同盟。

另一方面，乌克兰危机效应外溢并持续发酵也是俄罗斯决心展示硬实力的体现。尤其在克里米亚和塞瓦斯托波尔“公投”宣布加入俄罗斯后，乌俄关系雪上加霜。基于此，乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚三国于2014年6月正式与欧盟签署了联系国协定。此外，欧盟与东部伙伴国继续在共同安全与防务政策（CSDP）领域加强合作。在争取乌克兰的全面和平进程中，欧盟强调在调解乌克兰危机三方联络小组（乌克兰—俄罗斯—欧安组织）明斯克会议框架下共同解决乌克兰危机，不承认俄罗斯“吞并”克里米亚和塞瓦斯托波尔后在9月14日举行的乌克兰东部地方选举。当和平调解乌克兰东部局势的拥护者在10月26日乌克兰议会选举中获得多数选票、提供重新履行明斯克协议的机会后，欧盟再次敦促俄罗斯协助乌克兰东部两州按照乌克兰法律进行地方选举。2015年2月乌克兰、俄罗斯、德国和法国领导人签署了基于明斯克协议的新版乌克兰和平协议，但这一协议是否能被严格执行的前景并不明朗。俄主导的欧亚联盟与欧盟东扩战略围绕乌克兰的地缘争夺在未来相当长的时间内还将持续。俄欧关系的恶化会影响俄罗斯在一些急迫的非传统安全问题上与欧盟的合作。此外，受到西方制裁的俄罗斯采取了针对性的反制裁措施，俄欧之间密切的贸易关系受损，俄罗斯重新寻找替代性的贸易和投资伙伴，长远看势必会对美欧主导的全球经济秩序造成冲击。

四、余论

如何通过建立深层次的政治关系和经济一体化框架吸引和安抚周边不能人盟的国家，是欧盟作为一个规范性区域强权所面临的最大挑战。欧盟在“东部伙伴关系”计划实施进程中基于强大的经济实力和制度性引力，扮演着引领者、指示者的角色，分层次、有重点地推进与各伙伴国之间双边行动计划的最初设想。但是欧盟的力量更多来自规范性的“软实力”。2014年，欧盟落实与乌克兰双边合作、给予其人盟前景是“东部伙伴关系”计划的重要推进，但同时也触发了该区域的动荡。从目前的进展来看，欧盟既不可能使其内部协调达到完全一致以保障政策的连贯，也难以如自身期望维持欧俄关系的总体稳定。在“东部伙伴关系”计划的调整中，是与俄罗斯进行激烈的地缘政治争夺，还是作出更平衡、更全面的冷静安排，将是欧盟面临的重大选择。

无论如何，欧盟的“睦邻式欧洲化”之路还将继续。欧盟对没有人盟前景的周边国家遵循“内部政策的外部扩展”治理原则，但对欧盟周边治理的困境，目前没有解决办法。欧盟清楚，没有入盟前景的許诺而让东部伙伴国服从欧盟价值观和标准是不切实际的。欧盟周边治理的现有规制只适用于那些接受欧盟价值观念并且想融人欧盟体系的国家，如乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚。欧盟对其基本价值观念外部化不会采取折中的态度，同时也认识到不能将这些价值观完全强加于他国。如果寻求与周边非民主国家之间更大的灵活性，例如在处理与白俄罗斯关系的问题上，欧盟会淡化价值观色彩。欧盟需要更为创新和灵活的手段，来鼓励目前被排除在欧盟价值共同体之外的东部国家融人合作。

就“东部伙伴关系”计划的未来而言，欧盟仍将聚焦三个方面：一是落实已经签署的联系国协定和深入全面的自贸协定，向伙伴国提供坚定的政治支持和技术及经济援助，应对地区局势发展。二是恪守“差异化”原则，推进与伙伴国关系。在与签署联系国协定的伙伴国加强合作的同时，欧盟仍会在“东部伙伴关系”计划框架中与亚美尼亚、阿塞拜疆和白俄罗斯推进双边关系。三是与俄罗斯进行对话，向俄罗斯表明欧盟与伙伴国提升关系并不以牺牲俄利益为代价，寻找双方利益共同点。欧盟清楚，6个东部邻国的安全稳定和繁荣与欧盟密不可分。作为东扩后对东部邻国推出的最大项目，蕴含欧盟治理理念的“东部伙伴关系”计划主要满足欧盟对周边的期待，而不考虑对俄罗斯造成的战略压力，因而“东部伙伴关系”计划并没有给欧洲带来安全和稳定。一方面欧盟高度依赖俄罗斯能源，一方面欧盟推动的又不是真正包容俄罗斯的周边外交战略。欧盟应与俄罗斯基本达成协议，并将俄罗斯视为这一政策的重要合作方。但这又是一个悖论，“东部伙伴关系”计划中蕴含着欧盟的规范性原则，促进这些东部邻国走向欧盟期望的欧洲经济一体化轨道是这一政策工具的重要目标，乌克兰朝着这个方向努力势必动摇俄罗斯对其影响力。欧盟迫使乌克兰在自己与俄罗斯之间做出选择，乌克兰已经签署联系国协定，把加入欧盟作为长期目标。因而，欧盟与俄罗斯关系的前景是黯淡的，这些行动者之间的合作将是困难的。尽管如此，欧盟没有其他更好的政策选择。在推进欧盟机制建设和克服成员国分歧的愿景下，欧盟仍将把“东部伙伴关系”计划作为稳定其东部边界的一个重要环节而持续推进。