土地出让金“病”得不轻

尽管国家明文规定禁止地方减免、返还、缓缴土地出让金，但以往审计或督察中查出此类问题，相关责任人大多仅被约谈和督促整改，受到处理的官员也多是因存在钱权交易等贪腐行为，违规成本相对較低，企业长期欠缴也有恃无恐。

被称为“史上最难产”的土地出让金收支和耕地保护情况审计结果或有望于近期向社会公开。

据了解，此次国家审计署发布的整改意见非常严厉，涉及到违规批地征地、少征甚至不征收土地出让金，违规使用土地出让金、征地补偿政策未落实等方面，而土地违规抵押融资等问题也被特别关注。

地方政府的“小金库”

此次审计结果之所以被戏称为“难产”，是因为这一结果本该于2014年年底就向社会公布。

从2014年8月开始，国家审计署开始对2008年至2013年期间的土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行大规模全国性审计，调查涉及国土、财政、城建等部门和单位。其中地方政府约15万亿元的土地出让金，也是此次审计的重点之一。

此次审计被指是国家审计机关成立以来规模最大、人员最多、时间最长的一次审计，也被外界看作是针对全国各地土地管理领域工作的全面“体检”，且结果复杂程度远超预期，在土地出让金的收支管理、使用等方面发现了诸多问题。

“土地出让金之所以会问题频发，是因为它是各地方政府预算外收入的主要来源，也是除地方债务之外，地方政府最敏感的地带，一直被视为地方政府的‘小金库。”经济学者宋清辉坦言，当前不少城市的土地出让金收入已经占到了地方财政的60%以上，然而实际上这却是一笔“糊涂账”。

一位接近国土资源部的工作人员也直言，由于当前很多地方土地从一级开发、收储、出让、抵押融资等环节的收支情况基本都处于“半封闭”状态，此外地方各个部门都还有“自留地”，这些土地和房产的处置、收支很多都是内部循环，这也使得土地出让金变成监督外资金，成为了一些政府部门的“小金库”。

该工作人员透露，此轮土地出让金审计的一个重要目的就是中央为了彻底摸清各地方的“家底”情况。

同时对非法侵占、挪用土地出让金涉嫌犯罪的，移送司法机关追究责任。

非法减免成常态

据了解，此轮针对土地出让金的审计内容非常全面，涉及到违规批地征地、少征甚至不征收土地出让金，违规使用土地出让金、征地补偿政策未落实等各个方面。这其中非法减免土地出让金的问题也被予以了重点关注。

事实上，地方政府少征、减免土地出让金一直是个“老生常谈”的问题。

财政部2015年3月24日公布的2014年全国土地出让金收支情况就显示，去年全国土地出让金收入4.29万亿元，同比增长3.1%。报告同时指出，土地出让金征收管理不到位现象依旧存在，一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让金行为，或以土地开发、奖励款等名义返还，变相减免土地出让金。

审计署2010年公布的土地出让审计报告就披露，在审计的13个市地州中，少征、欠征土地出让金总额达350多亿元，占审计对象同时期的土地出让收入总额比例超过10%。

国家土地督察机构2013年对全国48个城市展开例行督察，发现46个城市存在违规少征、欠征或擅自减免土地出让金等问题，涉及829个项目，欠缴土地出让金492亿元。

比数据更为直观的则是一个个鲜活的实例。

2015年4月9日，被陕西省西安市中级人民法院判处有期徒刑16年的贵州省委原常委廖少华涉嫌插手土地出让金减免。检察机关指控其在担任黔东南州委书记期间，拒不听取黔东南州政府相关部门的意见和建议，强令政府退还一家房产开商土地出让金，给国家造成经济损失310多万元。

受政府政绩影响

“对于土地出让金的减免，国家是有规定明令禁止的。”薛克鹏教授介绍，然而尽管有禁令，但依然无法阻止各地政府违规减免的“脚步”。在薛克鹏看来，这主要是地方政府招商引资的政绩冲动所致。

他解释称，各地方政府为了吸引外资，会对开发商实行一些优惠政策，在争相招商过程中，地方政府往往会以招商协议方式与相关意向企业在土地招标、挂牌之前商定出让价格，在约定中标价超过商定价的部分，再以土地开发、奖励款或其他名义全额或按照一定比例部分返还，使土地出让金在“左口袋收，右口袋出”中违规返还。

“这种行为具有极大的危害性。”薛克鹏指出，一方面这会造成国有公共土地使用收益的流失，同时一些企业通过关系获得廉价土地，对其他企业来说也破坏了公平竞争，更会滋生大量贪腐问题。

宋清辉认为，当前土地出让金征收环节中出现的乱象，关键在于对土地出让中违规现象的责任划分与追究的缺位。尽管国家明文规定禁止地方减免、返还、缓缴土地出让金，但以往审计或督察中查出此类问题，相关责任人大多仅被约谈和督促整改，受到处理的官员也多是因存在钱权交易等贪腐行为，违规成本相对较低，企业长期欠缴也有恃无恐。

违规抵押融资手段多

除了非法减免土地出让金的问题外，违规利用土地抵押融资问题也被指是此次审计的“重灾区”之一。

早在2014年3月12日国土资源部发布的《国家土地督察公告》中就指出，在例行督察的48个城市中有19个城市存在土地违规抵押融资贷款行为，共涉及1361个项目，土地面积14233公顷，抵押金额1183.79亿元。

“地方违规进行土地抵押融资的原因多种多样，有些地方政府是出于追求GDP的需要，有些是财政资金吃紧，有些则是为满足自身业绩需要。”

宋清辉认为，由于抵押融资具有一定的隐蔽性，一般难以通过公众监督发现，因此这种侥幸心理再加上政府的政绩冲动是导致此类事件屡禁不止的主要原因。

“违规利用土地抵押融资危害很大，必须予以遏制。”薛克鹏指出，一方面它人为制造了较多的地方债务和金融风险，易造成国有土地资产流失，使得城市土地产权关系混乱，引发土地权益纠纷;此外，以土地作抵押，也可能会成为地方政府进一步征收农民土地的理由，这也会造成各地违法征收土地现象的加剧。

“对于违规抵押融资应加大监管。”宋清辉建议，国土监察机构应和银行形成多方合力，加大对违规地方政府的处罚力度，“对于一些涉嫌协助违规融资或审核把关不严的银行及融资机构，也应追究责任。”

（《法治周末》2015.6.2 赵晨熙/文）