我国的利益集团及其治理建议

宋小芳++张宇鹏

摘 要：根据利益集团的组织特性，我国政治过程中的利益集团可分为机构型、公司型、社团型和非组织化型等。我国目前的利益集团存在着力量不均，利益表达能力有限等问题。为改变此现状，党和政府应转变执政观念，加强制度建设。

关键词：政治过程；利益集团；执政观念；制度建设

一、我国利益集团对政治的影响

（一）机构型利益集团的影响。机构型利益集团本身即具有组织制度、资源与权力上的天然优势，又是决策者，因此，这类利益集团在中国政策的制定、执行、反馈等阶段，以及政策的价值取向等方面影响最大。主要表现在：首先是使部门利益国家化，制度化。在决策或履行职能的过程中，有些部门过多考虑本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了大众利益，增添了国家经济和政治风险。其次是建立在行业基础上的行政机关为保护其垄断利益而排斥他人进入，从而阻碍了公平竞争，也带来了负面效应，如增加行政成本、效率低下、妨碍技术创新等。

（二）公司型利益集团的影响。公司型利益集团中的国有垄断公司主要是通过影响政府主管部门或监察部门来形成有利于自己的政策。大权在握的公司型利益集团，不仅利用各种资源将自己的偏好和利益要求输入政治过程，影响政策决策的指向，而且当这些偏好和利益要求成为政策目标时，还极力采取选择性服从，即支持对自己有利的政策，抵制不利于自己的政策。因为“目标群体掌握的政治和经济资源同样可以影响政策的执行。受到政策影响的强大群体可以通过支持或反对来使政策的执行符合自己的意志”。[2]

（三）社团型利益集团的影响。社团型利益集团主要包括具有明显国家统合主义特征的“人民群众团体”、官办行业协会和自治性民间团体。国家统合主义社团通常被称为“二政府”，意为它们是政府政策的执行机构或其延伸，主要职能是执行政策而非主动地表达利益。但随着中国社会政治转型的逐渐深入，其中一些官办行业协会、甚至是“人民团体”的利益表达功能有所增强，但由于集团类型、所处政治时空等因素的不同，对决策的影响程度也不同。[2]整体而言，社团型利益集团虽有一定的自主性，但其行动仍然受到国家的控制。

（四）非组织化利益集团的影响。中国利益集团运行的非制度化，表现为“太多的交易是以‘走后门的方式完成的，从而使政策导向的利益集团拥有过大的活动范围”。而这种非制度化运行主要是由基于官商勾结、私人人际关系等形成的非组织化利益集团的活动所致，它们以非制度化的潜规则使制度化政治难以运行，妨碍中央政策执行阶段和地方政府决策过程的各个阶段。他们对政治过程的影响方式主要是捕获具体的实权官僚，消解不利于自己的政策，而捕获具体官僚达到一定程度就表现为捕获政府与国家，损害国家的自主性。

二、利益集团的治理建议

中国的利益集团兴起不久，还不成熟，其利益表达能力有限，不同利益集团之间的权利与资源分配不均，因此对利益集团进行有效治理，使彼此之间保持均衡就显得极为重要。为达到此目的，可采取以下措施：

（一）党和政府需转变执政观念。到目前为止，党和政对各种利益集团，特别是民间社团和非组织化利益集团，始终持一种矛盾的态度：一方面，认识到社会全面转型与政府机构改革，需要不同群体有各自相对独立的利益表达渠道与自治权利，政府行政改革的精简方向也意味着当前的政府需要把利益集团，特别是自治性民间利益集团变成治理伙伴，让其分担政府的治理空白。但另一方面，基于历史经验和现实教训，党和政府对利益集团的公开组织化与合法化抱有明显的戒心，主要是担心过快的利益组织化，不但不会增强党和政府的政治合法性，反而极可能被政治对手所利用，危及执政党的领导地位与政治稳定。这种矛盾的态度使得党和政府对社团管理过严。要想改变这种状况，党和政府就需具有长远的战略目光和足够的政治智慧，转变对利益集团的观念和态度，给予利益集团合理表达自身诉求的合法渠道，逐步推动自治性民间团体的发展。

（二）通过制度建设，抑制利益集团的不良影响，扩大其有利影响。首先，改革行政体制、立法体制。在行政体制方面，应废除建立在行业和产品基础上的政府经济主管部门，其管理职能由国家改革与发展委员会执行。在行政决策程序上，实行决策权、执行权和监督权三权分立，行政过程透明化，最大限度地减少官商同盟。在立法体制方面，首先是应由专门的立法机构负责法律的起草工作，取消各行政管理部门的法律起草权，它们的立法权限应只限于执行程序法。其次是完善市场经济体制。我国市场经济体制的不成熟导致市场经济中存在着比较严重的行业垄断和官商同盟，这些利益集团在市场经济运行和相关政治过程中，拥有制度资源、组织资源、权力资源等优势，并因此引发了严重的社会不公正。为此，需要进一步用法律来规范市场机制，打破市场垄断，以经济公平来促进政治公平，从而扩大利益集团对政治的有利影响。

参考文献：

[1]迈克尔·豪利特.公共政策研究——政策循环与政策子系统[M].北京：三联书店，2006年.第100页

[2]贾品荣.中国社会团体官气十足 非盈利组织成食利集团[N].中国经济时报.2007-08-07