高校预算管理科学化思路浅析

□文/郑杏生

（常州大学 江苏·常州）

国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）是21世纪我国第一个中长期教育发展规划纲要，涉及面广，第四部分第十八章要求保障经费投入，第（五十八）条是加强经费管理。坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。建立科学化精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。在我国高等教育规模不断扩大，国家财政性教育经费投入快速增长，并突破了占GDP的4%的情况下，如何提高教育经费的管理水平，“纲要”提出了更高的要求。预算管理正是财政资金管理的前提和核心。

财政部和国家教育委员会发布的高等学校财务制度指出：高校预算是指高等学校根据事业发展规划和任务编制的年度财务收支计划。尽管高校预算管理无论是理论上还是实践上取得了很大的进步，但仍然存在很多的问题。

（一）对高校预算的本质认识不清。对高校预算的概念，许多专家进行阐述，乔春华认为：高校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务，依照高校预算管理体制，运用财权配置的方式编制的年度财务收支计划。但在实际工作中，把预算简单理解为有多少钱办多少事，预算编制的依据不是事业发展的计划和任务，重心放在支上，对人事关系考虑较多。由于财政资金的性质，编制预算支出是重点，但对预算收入缺少应有的重视。注重预算的过程，即年度财务收支计划，对编制预算的依据分析不够，对预算完成的目标评价不足。

（二）编制预算的实力不强。由于受人事编制的限制，加上对预算工作的简单认识，许多高校只是在财务处下设了一个预算科，预算的编制几乎全部由预算科来完成，预算配备的人员不足，业务水平也不是很高。许多高校把原来的计划财务处名称改为财务处，正是这种思想的反应。

（三）预算编制的方法简单，也不够科学。编制预算收入时，由于未来收入的不确定性，估计的数字较为保守，甚至有隐匿收入现象。支出的预算对学校的发展和变化考虑不够充分，一般是以上年度编制的预算或会计报表实际发生数为依据，采用基数加增量的增量预算法。

（四）预算管理过程不够完整。多数高校预算的管理仅指预算的编制、执行和决算，在编制预算前缺乏深入的调查分析，决算后缺少对预算编制、执行和决算过程的分析，缺乏对预算执行结果的评价。片面理解高校预算只是财务收支的年度计划，缺少中长期预算的编制。

对高校预算管理的几点思考：

一是对高校的预算要有一个再认识。高校预算管理的根本目的是提高资源配置的效率以更好地实现人才培养的战略目标，即将高校预算管理提高到战略的高度。学校要结合国家教育发展目标，制定自己的发展目标。财政拨款是高校资金来源的主渠道，以在校学生人数为准来进行拨款，但在整个地方高校办学经费中的比例呈下降态势。科研经费收入、校办实业收入、对外服务收入以及参股控股等对外合作、捐赠等的收入未来应有极大的增长，是高校收入的战略增长点。编制预算时，除满足一般支出需要外，要考虑学校事业发展的重点和突破点，重点专业和学科可以投入较多的资金，新的学科和专业建设，需要专家的反复研究和论证，谨慎地投入资金。高校教育科研事业的发展是一个长期的过程，依据其发展目标和计划，除了应编制年度收支预算外，还应编制中长期预算，为高校的长期发展提供资金保障。学校的支出是否合规、合理，主要取决于预算的编制这个大框架，一旦预算编制有问题，在预算执行中才发现，就很被动，所以预算是财务管理的核心，是财务管理的顶层设计，它虽然来源于财务活动的实践，反过来又极大地影响财务管理活动。

二是提升预算管理机构的独立性，提高预算管理机构的地位。目前，我国高校普遍以包含预算、会计、收费职能于一体的财务处机构设置形式。有学者提出把以上三个并列设置为预算处、会计处和资金处的中层管理部门。我们认为这样设置可以提高预算的重要性，但由于预算与会计等部门联系密切，这样划分会削弱它们之间的联系，造成沟通上的困难。据了解，伯克利大学的学术委员会由学校全体教师组成，学术委员会下设预算委员会，该委员会负责全校人员经费预算的政策制定，委员会成员由主管计划和预算工作的副校长、行政部门负责人以及院系教授组成。委员会的设置保证了在制定预算时既能反映行政权力的要求，也能反映学校力量的声音。根据我国的实际情况，我国高校也可以设立一个预算管理委员会，由一名副校长分管，成员包括各行政部门和院系负责人、重大科研项目负责人及学校产业部门负责人组成，作为学校预算管理的高层机构。强化预算编制的力量，在财务处设立预算科，由财务处的一名副处级人员分管，预算科由两名负责预算的具体编制工作。学校各行政部门和院系等应由专门的人与预算科建立密切的工作关系，作为预算科编制预算的具体信息来源。由此该人员对本部门的收支必须了如指掌。这是学校预算管理的基层层次。

三是提高预算编制的水平。预算部门人员要有较强的政策水平，及时了解国家和上级预算管理方面的方针政策，透彻理解政策的内涵；预算部门人员还要有一定的理论水平，经常学习新的预算理论，用于指导预算管理的实践；预算部门人员需要很强的沟通能力，经常到各职能部门了解情况，包括各职能部门运行、资金的使用、未来职能部门的变化发展等，科研项目的性质及进展。在编制预算前要做好调查研究工作，调查上年度预算执行情况，分析上年度预算中存在的问题。把基数法、零基预算和流动预算等编制方法结合起来，综合运用。各种预算编制方法没有绝对的优缺点，对项目变动不大的项目，可以采用基数法这种简单高效的方法；零基预算法是以“零”为起点，来分析判断并编制预算，虽然工作量大，但对情况变动较大的项目非常有效，可以减少原来不合理的支出，充分考虑新增预算的合理性和必要性，提高资金使用的绩效；预算部门人员还要了解学校近期工作目标和中长期的战略规划，使预算的编制能满足高校中长期的发展需要，这就要求负责预算的领导有着战略眼光。

四是完善预算管理的职能。即事先调查、预算编制、执行、决算和预算的分析评价，而预算的分析评价又是预算管理工作的重点，关系到预算管理水平的高低，也关系到预算执行结果的好坏。

我们可以做以下一些工作：1、结合审计，建立预算执行的诚信机制，一旦发现不合规的和不合理的支出，在经济上和名誉上对其进行惩处；2、不要迷信预算收支的平衡，其实不平衡才是预算执行结果的常态，因为预算一旦下达，财权就给了各职能部门，各部门为了自己的利益，总是尽可能把钱花完，为了把预算用完，就会产生不合理的甚至违规的开支。也有预算编制时考虑的情况不足，项目的实际支出超出了原来的估计，造成预算紧张；3、预算完成后，预算资金有的消耗掉了，有的形成了无形资产（师资水平的提高、人才的培养、专利技术等），有的形成固定资产。有人认为预算用完了，形成了固定资产，预算任务就完成了，其实固定资产是由预算资金转化而来，是预算资金的另一种形态，对学校以后的事业发展和预算编制有很大的影响。固定资产是在使用过程中逐步发生损耗，资产价值也随之减少，如果不计提折旧，就无法掌握高校固定资产的真实价值，也就无法编制高校的中长期预算。另外，计提折旧，就可以纠正目前会计报表上固定资产严重虚高的现象。不常用的固定资产可以考虑出租，清理不用的固定资产，增加预算收入，也可以采用租赁方式节约预算资金；4、预算的分析评价不是决算出来以后才进行，而是贯穿预算管理的全过程，平时就应对预算的执行过程进行监控、分析，发现问题及时纠正，从而保证预算结果符合原来设定的目标；5、采用比较分析法，能让我们直观地发现预算中存在的问题（包括好的、不足的方面）。可以与预算定额比较；可以与本学校历史数据比较；可以与同类院校比较；甚至可以与学校未来的预定目标进行比较。比较法的优点是，通过差异，让我们去挖掘出预算中不易发现的、非常规的问题。

［1］乔春华.高校财务管理体制研究.南京大学出版社.

［2］肖薇.公立高校预算管理存在的问题及对策研究.会计之友，2014.3.