区域发展的国际经验及其借鉴意义

□文/陈 飞

（新疆财经大学公共经济与管理学院 新疆·乌鲁木齐）

一、引言

区域发展不平衡问题，并不是我国所独有的国情。在世界上其他的一些国家，也存在着地区之间经济发展水平不统一、区域差距明显的状况。国外的区域经济发展研究和理论以及实践都不乏成功的先例。“他山之石，可以攻玉”，借鉴国外成熟的区域政策对我国当前的区域规划和区域发展战略有着重要的现实意义。

二、国外区域发展比较

最早提出区域经济政策并实施的是英国政府。早在20 世纪20年代，英国政府就认识到了区域发展水平的不均衡所带来的社会问题，于20 世纪20年代末，开始着手制定了一系列的区域发展政策。英国之后，美国、德国、日本等国也加快了制定区域发展规划，促进落后地区快速发展。在20 世纪末，基本完成了均衡区域差距的任务。

（一）美国的发展经验。美国的国土面积约为937 万平方公里，幅员辽阔，地理地貌、自然气候差异明显。早期的资本主义登陆北美大陆是在大西洋一侧，也就是美国的东海岸，主要是在波士顿、纽约一带。美国的东北部由于先天的优势，经济发展起步早，发展水平比较高，至今仍是美国经济的中心地。而广大的西部地区，在美国的建国初期，实际上是一片荒漠地区。美国中部的沙漠和严重的交通闭塞，使得在这一时期美国东部和西部之间的联系非常少，东、西的发展差距也就越来越大。19 世纪下半叶，美国南北战争的爆发，以代表新兴资产阶级的北方获胜而告终，此时的美国，北方无论是政治上还是经济上都优于南部地区。至此，总体上美国的经济重心位于经济发达的东北部和五大湖区，地域广大的西部和南部地区处于落后地位。

很快，美国政府就意识到区域发展不平衡所带来的问题，为了缓解地区之间的发展不平衡，美国政府开始实施区域发展政策，大力开发后进地区。这些政策措施主要有：

1、建立直属于总统府的中央联邦开发机构，协调中央与州之间的关系。联邦政府制定政策，建立中央结构，提高政策的执行行政级别，统一实施各州之间的政策实施。制定多种财政补贴和法案，提供最大范围和深度的政策支持，提供完善落后地区的公共服务体系，逐步缩小在基本公共服务上落后地区与发达地区的差距。此外，通过立法的形式，确保中央开发机构的行政地位，确保落后地区享受优惠政策的法律地位，在法律层面给予国家宏观政策的地位。保证政策的连续性和稳定性，使落后地区能够获得持续的支持。

2、通过税制差别和转移支付制度，支持后进地区的发展。通过财税制度，对不同地区实行不同的税制。对北部发达地区多征税，把增量部分通过转移支付制度转给落后的地区；对落后地区，则是少征税，更多地将税收留在落后地区。通过税收制度“四两拨千斤”的作用，培育落后地区的自我造血能力和良性循环发展机制。随着落后地区经济的不断发展，这一总体趋势到20 世纪90年代才有所调整，减小了南北税负差异。

除了税收制度，联邦政府还通过大量的转移支付对于后进地区予以支持。在第二次世界大战中，美国政府通过大量的军事拨款和军事项目的建设，支持西部沿海一带制造业的发展。到目前为止，美国很多的尖端军事装备制造业、军事基地、航空航天中心等大多位于西部地区和南部地区。

3、建立国家级的经济开发区。在国家层面，有计划地划定功能清晰的经济开发区，打破地方行政垄断和地方保护主义，消除了各地方之间的隔阂，实现跨行政区域开发工作的协调进行。

4、对基础设施和公共设施的大力投资。通过修建铁路和覆盖全国的公路网，使发达地区和落后地区的交流更加频繁和便捷。随着航空客运的大力发展，东部和西部地区在地理上的距离被进一步缩小。要素的便捷流动，人才的大规模交流，很好地促进了西部地区的跨越式发展。在基础设施建设方面特别值得一提的是，美国政府很重视信息网络建设，使各地区均能享受全国乃至全球的经济、科技等信息，为一些落后地区和老工业基地及时掌握市场、科技信息、发展高新技术产业而后来居上创造了条件。

（二）德国的经验。德国原本并不存在特别大的地区间经济发展水平的差异。但在经历了两次世界大战之后，德国已经是一片废墟，在经过战后最初几年的恢复之后，原有的比较均衡的发展水平和经济结构被打破，主要形成了北部老工业区、东部边境区、中部农村地区等落后地区。为了缓解地区之间的差异，德国政府开始着手制定区域政策。德国的区域政策发展和政策目标变化主要经历了以下四个阶段：

①1951～1958年消除战争损失与促进东部边境地区的发展；

②1959～1968年促进结构薄弱地区包括农村中心地和北方经济萧条的老工业区的增长潜能；

③1969～1989年以“改善区域经济结构”共同任务为工具，促进区域协调发展；

④1990年至今，东、西德统一后，东部成为统一后的严重落后地区，促进重点即转向东部地区，同时兼顾西部地区的协调发展。

在具体的政策制定上，德国的做法主要有：

1、划定联邦和州联合管理的促进地区，统一协调联邦和州之间的责任、事权。为履行既定的实现区域协调发展的任务，联邦和州制定一项共同的框架计划。该计划每四年制定一次，在全联邦范围内按照统一的标准划分促进地区；确定促进目标；制定统一的促进规则以及统筹安排区域发展各项措施的实施等。

2、应用财政平衡政策及财政补贴，改善区域经济结构。德国区域政策的核心内容之一，就是应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民经济活动的空间均衡。德国政府允许各州之间的人均收入可以有10%的差距，超出全国平均水平的州，要拨出部分收入给低收入的州；低于全国平均水平的州有得到财政补贴的权力。

德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各州人均税收平衡化，努力缩小各州之间的人均收入差距。主要是采取法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款，促使各州人均税收均等化。通过法人税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的92%；通过税款转移，可使穷州人均财政收入达到全国人均的95%；最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款；二是纵向财政平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。

3、扶持中小企业，提升中小企业的活动和竞争能力。在德国，中小企业被称为经济的脊梁，在经济中扮演着重要的角色。依据是中小企业创新能力强、对市场变化反应快、可以创造更多的工作岗位、保障社会稳定，推动经济增长。但与大企业相比，中小企业面临着更多的困难，如融资渠道窄，经营管理能力有限，市场信息不足等。

在共同任务框架内，德国特别重视中小企业尤其在其创业阶段，对中小企业给予较大企业更多的补贴，采取咨询、改善融资条件等措施加以扶持，对非投资性活动的促进也旨在加强中小企业的竞争能力，促进中小企业的健康发展。

（三）日本的经验。二战后，日本作为一个挑起侵略战争的战败国家，在战争经济主导下的生产秩序和对外经济贸易全面破坏，工业滑坡，粮食紧缺，600 多万军人复员和海外侨民归国面临着就业危机。因此，日本试图加快开发那些国土资源利用潜力大的地区来解决上述问题，其结果自然也就缓解了地区发展差距扩大的问题。日本的区域规划同德国的相似，也是分阶段地制定和实施，大体上可以分为三个阶段：第一阶段：1960年，提出低度开发地区工业开发构想，鼓励东京、大阪地区的工业企业迁往北海道、东北及日本海一侧等落后地区；第二阶段：1970年，调整发展战略，把基础设施、工业、环保、交通等因素糅合在一起综合发展。在工业重新分配时，注重把高新技术产业设立在落后地区；第三阶段：1980年至今，开发政策由单纯重视生产向生产和生活并重转变，提出“生活圈”概念。在具体的政策实施时，日本的做法主要有：

1、通过立法的形式，保障国家重大财政项目的可持续性。日本是一个法制完备的国家，先立法、计划与立法相结合是日本开发落后地区的成功经验之一。

2、公共财政金融支持与国家开发计划。为落后地区开发发行特别公债。主要用于为落后地区筹建道路建设、渔港建设、住宅建设、医疗设施、老人儿童福利设施、通讯设施以及振兴地方传统产业所用资金。对落后地区的基础设施、文教、医疗、福利设施加强投资，改善文化生活环境。

3、建立中央级别的协调管理部门，设立专门的行政管理机构。日本是政府干预型的市场经济国家，在总理府内设立了三个开发厅-北海道开发厅、冲绳开发厅、国土开发厅。负责制定开发计划、政策和措施，对开发工作给予行政上的指导。

4、突出地方特色，均衡各地公共服务。发展特色经济，增强自我发展能力。日本根据落后地区的特点，在进行深入调查的基础上，注重发挥地方优势，为了振兴落后地区教育，日本制定了《偏僻地区教育振兴法》、《振兴落后地区特别措施法》等法规，对教职员发放教育津贴，补助教育。

三、国外区域经济发展经验对我国的借鉴意义

国外的经验对我国当前区域规划有很好的参考意义，借鉴国外成功的经验有助于我们尽快缩小东、西部之间的区域失衡状况，有利于我国西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起区域规划的顺利实施。对我们的启示主要有：

（一）统筹管理中央财政支出，助力各地区经济发展。国外政府在解决区域发展不平衡问题时，通常都会设置一个专门的机构，以此来统一领导和协调地区的发展。在我国，各相关部门虽各有一定的资源，但却没有一个协调区域政策行动的机构。另外，区域的协调发展必须有法治保障和稳定的法制环境，政府必须提供有效的制度供应。但是，目前我国还没有形成完善的区域政策制度基础。虽有许多中央部门涉及地方的援助，但几乎无一部门拥有立法意义上的区域政策资源。因此，在统筹区域协调发展，推进西部大开发和东北地区等老工业基地振兴的过程中，我国应该设立国家级有权威的区域经济领导机构，加强组织机构建设，并通过法律制度建设，明确界定中央政府和地方政府的权责范围，保障国家关于区域协调发展的政策的出台和顺利实施。

（二）制定短期、中期、长期规划，保证国家财政政策的有效性和稳定性。西部大开发是一个系统性工程，开发难度大，时间周期长，再加上我国经济实力有限，因此西部大开发要根据国民经济发展和西部客观实际，因力、因地、因时制宜地制定分阶段开发目标，适时转换和扎实推进，注重开发的实效。

（三）完善中央财政转移支付制度，灵活使用财政支出方式。很多国家政府对于本国不发达地区都采取了各种各样的政策倾斜，体现了援助方式的灵活性和多样性特点。但是，我国对不发达地区的援助绝大多数采取的是自主方式而非自动方式，而且除扶贫政策外尚缺少针对其他问题的政策。我们应该继续完善区域经济政策工具，并对区域政策工具灵活组合。笔者认为，可以以年度财政预算、五年计划等方式，使政府投资的区域倾斜措施规范化、制度化；建立统一规范的财政转移支付制度，增加对不发达地区的政府间的转移支付补助；深化税制改革，建立起具有区域调节功能的税收体制，完善中央与地方分税制，充分发挥税收杠杆在统筹区域发展中的应有作用，设立国家区域共同发展基金，对问题区域实行支持性政策，等等。

（四）增加公共教育经费支出，为国家的开发战略提供人力资源支撑。人力资源的开发既是区域经济发展成败的关键，也是区域经济发展的根本动力。我们在统筹区域协调发展的过程中，一方面要树立科学的人才观，营造良好的人才环境，注重人力资本投资，实施灵活的人才约束和激励机制；另一方面应通过东西部企业合作和引进外资等方式，实现劳动力的跨区域流动，吸引人才落户西部。同时，实施职工培训计划，提高劳动者素质和技能。国外经验告诉我们，借助高科技发展的浪潮，在有条件的地区兴建科学技术中心，可以为不发达地区的经济布局和发展构建新的增长极。西安、成都、兰州、沈阳、武汉等科研院所、大专院校和大企业集结的省会、中心城市，要发挥其经济基础与投资环境较好，人力资源密集的优势，使其成为高科技研究与生产的基地，依托科技进步，实现跳跃式发展。

［1］郭倩.我国区域经济发展的财政政策研究——基于财政竞争视角［D］.云南财经大学，2013.6.

［2］张霄，刘京焕.地方政府财政竞争研究的新进展［J］.中南财经政法大学学报，2013.1.

［3］李博.深化财政体制改革为区域经济发展保驾护航［J］.财经界（学术版），2014.20.

［4］向延平. 区域经济发展的国际经验及启示［J］. 宏观经济管理，2013.4.