生态文明建设视域下政府绿色采购研究

韩玉玲

(山东财经大学 经济学院，山东 济南 250014)



生态文明建设视域下政府绿色采购研究

韩玉玲

(山东财经大学 经济学院，山东 济南 250014)

生态文明建设关系着人民的福祉和民族的未来，是中国经济实现从“快”到“好”以及从“好”到“美”的重要转折。政府采购作为公共财政支出管理的一项重要内容，可以发挥促进节能环保、激励技术创新等政策功能，是市场经济条件下实现宏观经济调控的重要手段之一。政府绿色采购由于具备解决环境保护领域的“市场失灵”问题、对倡导绿色消费具有示范效应以及可以降低绿色产品的成本和价格等特点，因而必将在我国生态文明建设中扮演“领头羊”和“示范器”的重要角色。

生态文明；生态文明建设；政府采购；政府绿色采购；绿色消费

一、引 言

生态文明是指人类在改造自然的同时还要保护自然，人与自然界之间应该保持和谐统一、共同发展的关系。它是继原始文明、农业文明和工业文明之后又一新型社会文明形态，是人类对工业文明进行深刻反思的结果。生态文明建设是指人们为实现生态文明而进行的社会实践活动，其实质就是要以资源和生态环境的承载能力为基础，以遵循自然规律为准则，努力建设生产发展、生活富裕以及生态良好的新型文明社会。我国近10年来虽然进行了大规模的节能减排和重点污染治理，在全国范围内初步形成梯次推进的生态文明建设格局，但作为“世界工厂”，我国经济发展所面临的资源和能源约束以及环境污染问题却越来越严重。为此，中共十八大报告首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，提出要形成资源节约和环境保护的产业结构、生产方式和生活方式，努力建设美丽中国。中共十八届三中全会又进一步提出要加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。政府采购作为公共财政支出管理的一项重要内容，既能实现“物有所值”这一基本经济功能，也能发挥调节国民经济运行、保护环境和支持技术创新等社会政策功能。政府绿色采购也将在我国生态文明建设中扮演“领头羊”和“示范器”的重要角色。

二、政府绿色采购：生态文明建设的重要举措和突破口

政府采购(欧盟国家称公共采购)是指以政府为主体的单位和组织，为满足社会公共需要，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为，是市场经济国家实现宏观经济调控目标的重要手段之一。它有助于实现经济和社会发展的政策目标。目前，“世界上越来越多的国家都正在将政府采购作为实现其环境政策目标的一种工具。……在利用政府强大购买力去实现重要的公共政策目标的一系列努力中，绿色采购近来不断的被人们说起”①。“公共采购能影响生产和消费模式。公共当局可以为“绿色”产品，即环境友好型产品和服务提供主要需求，并为其开辟或扩大市场”②。在欧洲，“公共部门作为主要的消费者，每年其公共采购的花费大约有2万亿欧元(相当于欧盟国内生产总值的19%)。公共部门通过使用他们的购买力来选择商品、服务和工程以减少对环境的影响，从而对地方、区域、国家以及国际社会的可持续发展目标作出重要贡献”③。据测算，如果欧盟成员国内的所有公共机构被要求使用绿色电力的话，就可以避免大约6000万吨CO2的排放。这相当于欧盟在《京都议定书》中承诺的温室气体减排量的18%。由于其巨大的经济和环境效益，政府采购已被世界许多国家赋予了生态化的使命，成为促进生态文明建设的有效手段之一，即实施政府绿色采购。

政府绿色采购是指以政府为主体的单位和组织在利用财政性资金依法进行采购时，有意选择那些低能耗和污染少的货物、服务和工程，将资源节约与环境保护贯穿于政府采购过程的始终，其重要理论基础之一是生命周期评价( LCA)理论。该理论分析产品从摇篮到坟墓到再生的生命全过程中的环境影响因素或资源利用情况。政府绿色采购之所以能够成为生态文明建设的重要举措和突破口，还因为：

(一)政府绿色采购可以解决环境保护领域的“市场失灵”问题

环境具有公共物品的属性，即可以供社会成员共同享用。公共物品的使用和消费具有非竞争性和非排他性。非竞争性是指某人对公共物品的消费不会影响他人同时消费该产品并从中获得效用。非排他性是指某人对一种公共物品的消费不能排除其他人也消费这一物品(不管他们是否付费)或者排除的成本很高。环境所具有的这一特性往往会造成使用者“免费搭便车”，无节制地排放污染物，导致环境污染的“负外部性”越来越严重，从而形成“公有地的悲剧”。而市场机制的作用范围主要是在私人产品领域。它对公共物品的供给显得无能为力或者作用甚微。所以，现实生活中公共物品供给的意愿量通常远少于实际所需要的量。对于环境保护的“市场失灵”现象来说，政府需要承担起责任。作为一个国家最大的消费者，政府所购买的商品和服务的品种与数量就成为解决环境保护“市场失灵”问题的有效手段之一。

(二)政府绿色采购对倡导绿色消费具有示范效应

我国传统的生产方式是“粗放型”的，消费方式是“资源浪费型”的。生态文明建设既要求文明生产，更要求科学、健康、绿色、适度的消费方式，以此构建资源节约型和环境友好型社会。政府绿色采购具有采购数额巨大和集中式消费等特点。它一方面可以促使企业按照政府要求的绿色标准来生产商品和提供服务，同时也可以对个人消费行为产生示范和导向性作用，在全社会塑造绿色和生态的可持续消费模式。“由于绿色产品是从全生命周期的视角来定义的，所以绿色公共采购将会影响到整个供应链，并因此也能鼓励私人采购去采纳绿色标准”④。正由于此，自20世纪80-90年代德国和日本开始实施政府绿色采购以来，世界上越来越多的国家将政府绿色采购与环境保护结合起来，如颁布鼓励绿色采购的法律与行政命令、制定和出版各种指导纲要与手册、发布政府绿色采购清单或指南、实施政府优先或强制采购等，逐步建立起了较为完善的政府绿色采购制度体系。如2009年4月，欧盟颁布的《采购指令33》第1条规定，“公共采购实体‘必须’购买绿色、清洁和节能的车辆。否则，他们的合同将被取消”⑤。“从2012年起，德国将实施强制性绿色公共采购政策，从而所有公共采购的需求标准都更高了，尤其是能源效率”⑥。统计显示，欧盟的绿色采购占欧盟公共采购平均份额的19%，其中瑞典是50%、丹麦是40%、德国是30%。日本83%的公共机构和私人组织实施绿色采购⑦。

(三)政府绿色采购可以降低绿色产品的成本和价格

与传统产品相比，绿色产品的生产技术要求较高，因而其生产成本和价格也就更高，这是企业长期以来一直选择生产传统产品的主要原因之一。与此同时，绿色产品在刚进入市场时，因为要得到消费者的认同需要经过一段时间，这就造成了产品的销量小和成本高。而市场需求量和生产成本是互为因果并循环往复的，所以仅靠市场自身的力量，是难以扩大绿色产品的生产与销售的。“在许多情况下，乍一看，可持续产品比其它产品更贵。这是因为传统产品的负外部性很少添加到产品或服务的价格上，而可持续产品往往要达到一定的销售量才具有价格竞争力⑧。政府绿色采购由于具有采购数额巨大的特点，它可以为绿色产品提供广阔市场，使绿色产品的生产能达到规模经济，从而降低其生产成本。“绿色采购的目标之一是利用政府的购买力去帮助绿色产品开发市场。……政府采购活动能够产生刺激私营部门生产环保产品的显著效果。更多的产品意味着更强的竞争，这反过来也会降低绿色产品的价格”⑨，从而促成稳定的绿色消费市场的形成。

总之，“从环境政策的角度来看，绿色采购有希望改善环境条件(例如减少温室气体的排放)并通过自我规制实现其有效性和经济性”⑩。所以，“通过绿色采购政策推动发展的潜力作为一种政治手段已经被全球所公认。早在2002年，经合组织就商定了一个促进绿色公共采购的建议。因此，一些经合组织国家随之实施了绿色采购政策，如美国、日本、澳大利亚和韩国以及多个亚洲国家，如中国、泰国和菲律宾”，“欧盟也承认，公共部门的绿色采购是推动可持续发展的重要方式之一。与此同时，公共部门的绿色采购既能影响私人采购也能影响私营企业的采购以及气候政策”。

三、我国政府绿色采购的现状分析与对策研究

从上世纪九十年代至今，我国的政府采购经历了由小到大、由点到面、制度不断创新、机制不断完善的过程。《政府采购法》2003年1月1日的正式实施，是我国政府采购制度步入法制化轨道的重要标志。近年来，财政部会同国家发改委和环保总局先后建立了节能产品和环境标志产品政府优先或者强制采购的制度。政府绿色采购的实施，有效降低了能耗，在一定程度上减少了环境污染，并对全社会绿色消费良好风尚的形成起到了引领作用。但目前我国的政府绿色采购还处于起步阶段，所占比例相对较低，在实际操作中也面临许多困难和障碍，丰富和完善其制度体系已成为政府采购改革的重要内容。为了推动生态文明建设，我国必须结合转变经济发展方式的特点和要求，借鉴国际先进经验，尽快构建具有中国特色的政府绿色采购制度。

(一)政府绿色采购制度应逐渐向国家立法转变

通过国家立法实施绿色采购是国际通行做法。如日本在2000 年颁布了《政府绿色采购法》并于2006年对其进行了部分修订。欧盟在2004年出台、2008年修订的《协调公共实体在供水、能源、交通和邮政服务部门采购程序的指令》(2004/17/EC)和《协调公共工程、货物和服务采购程序的指令》(2004/18/EC)以及2005年颁布的《绿色公共采购手册》(2011年进行了修订)，都明确规定公共机构在采购过程中要尽可能多得考虑环境影响因素，使其采购合同“绿化”。美国虽然没有制定专门的《政府绿色采购法》，但其《政府采购法》第23章对绿色采购做了专门规定，即“采购那些对人民健康和环境影响最小的产品和服务”。

按照科学发展观的要求，我国也制定了一系列有关政府绿色采购的法律和政策。如2003年开始实施的《政府采购法》规定，政府采购应保护环境。2004年，财政部和国家发改委共同出台我国第一个利用政府采购促进节能环保的具体政策规定，即《节能产品政府采购实施意见》。2006年，环保总局与财政部联合发布《环境标志产品政府采购实施意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》，要求各级国家机关、事业单位和团体组织优先采购环境标志产品和采购清单中所列产品，并于2008年1月1日起全面实施。2011年，我国的“十二五”规划首次将政府绿色采购列入国家的中长期发展规划，明确提出要完善强制采购制度，逐步提高节能节水产品和再生利用产品的比重等，使其成为构建资源节约型和环境友好型社会的重要手段之一。

我国的上述法律法规为推行政府绿色采购提供了一定的法律保障和政策框架，但和发达国家相比还存在缺失和滞后，如关于政府绿色采购的法律还只是散见于各种相关的法律之中；有些相关规定还只是政策性文件，缺乏法律的权威性；法规条文中对政府绿色采购的规定原则性较强，可操作性不够，且存在多标准现象；法律政策之间协调性也较差等。所以，目前我国应尽快制定政府绿色采购的具体实施细则，以此来引导和规范政府部门自觉履行绿色采购义务。从长期看，我国也应制定专门的《政府绿色采购法》，对政府绿色采购的内涵、实施主体、标准、清单以及程序等在立法层面上做出明确界定，以便使采购各方的权利和义务都能得到法律的保障和约束，以此构建和完善政府绿色采购的法律体系。

(二)完善政府绿色采购的实现方式与途径

1、确定政府绿色采购的优先领域并进一步扩大其范围和比重

西方发达国家主要是从采购产品的数量、价格、环境影响以及绿色产品市场的成熟度等方面来确定政府绿色采购的优先领域，并主要集中于办公设备、耗材以及机动车辆等。如“欧盟初步确定的10个优先领域是IT办公设备、复制和印刷用纸、食品和餐饮服务、建筑、运输、电力、纺织、家具、清洁产品和服务、用于卫生健康部门的设备”。欧盟曾计划“到2010年使公共采购的“绿化”程度达到50%。这10个优先领域的选择是基于充分的环境信息以及现有的绿色产品和传统产品相比不是太贵”。我国的政府绿色采购也应借鉴国际经验确定出优先采购的领域，如节能节水产品、绿色产品、环保设备、新能源设备以及含可回收成分的产品等领域, 并进一步扩大其采购比重。

2、树立政府采购的全生命周期成本理念

政府在实施采购时，既要关注产品的购置成本，也要关注其发挥作用的整个生命周期成本，并在综合计算产品整个生命周期成本之后最终选择成本最低者。该方法既可以降低成本也可以纠正绿色产品价格过高的误区。因为“生命周期的观点是一个重要元素。绿色产品的标准之一就是它们和标准产品相比有一个相对较长的寿命。这样，虽然成本价格可能较高，但在整个生命周期内其成本是较低的”。“在法国的敦刻尔克市，政府采购官员发现，不仅绿色产品的绩效和传统产品一样好，而且在使用再生纸的情况下，费用减少了百分之16%”。目前我国的许多政府采购项目大多只关注购置成本的高低，而忽视其全生命周期成本的测算。所以，我国也应树立“全生命周期成本”理念，将绿色产品整个生命周期的成本作为评估和采购依据，以便使其在促进节能环保方面发挥重要作用。

3、制定统一、有效和便于操作的“绿色采购标准”

制定绿色采购标准是政府实施绿色采购的核心内容。政府在采购时必须依照由国家相关标准管理部门制订的技术标准，从节能与环保等方面对供应商的生产过程和产品进行审查，符合标准者才能入围。该法由于给采购者提供的是一种标准，所以可以涵盖全部的节能环保产品和服务。这有利于政府采购人员依据标准方便地辨别出所采购的产品和服务是否符合绿色要求，并促进所有潜在供应商根据标准来改进自己的产品和服务，使其更加环保节能。如“欧盟的绿色采购标准就分为“核心标准”( core GPP criteria)和“综合标准”( comprehensive GPP criteria)，其中“核心标准”是指产品满足一些基本的绿色采购标准，而“综合标准”是指产品需具有更高的环保标准(即符合多项环境参数)”。欧盟曾就清洁产品和服务、建筑工程、交通运输等领域制定了核心绿色采购标准。据统计，“2005年，环境标准在芬兰和瑞典的招标合同中所占比例分别为19%和42%，到2007年提高到30%和66%”。美国把绿色采购的领域划分为七个部分并对每一类产品制定了不同的采购标准，使之成为一个完整的标准体系。这些绿色标准对于消费者选购绿色产品提供了一定的技术依据，即“这些绿色标准可以由各地政府的采购官员直接应用于采购文件(如邀请招标的产品规格部分)。从效率的角度来看，这种方法避免了重复劳动，并为采购官员将绿色标准纳入其采购过程提供了简便指南”。从我国目前“绿色产品”的标准来看，有国家、行业、地方以及供应商等不同的标准。政府在采购时对采用何种标准往往难以把握。为此，我国应依托已有的环保法规和标准，整合地区、行业和机构的不同情况，选择好优先的领域和产品，制定统一、有效和便于操作的节能环保“绿色标准”，最终完善政府绿色采购的标准体系。

4、进一步完善政府采购清单的列举方式和扩大绿色产品范围

绿色清单法是指政府要依据由相关节能环保标准所形成的政府确认的绿色产品清单，优先或直接采购其中所列产品。此法是落实政府采购环境政策目标最为直接的一种方式。它使采购人对实施绿色采购有了明确直观的依据。但这种方式也存在局限，如列入清单的产品是否真正具有节能和环保的效果，这都需要由相关技术予以认定。但技术与产品本身的发展都会使得清单不一定能准确、动态地涵盖所有节能和环保产品。

我国的“绿色清单法”是建立在中国环境标志产品认证基础之上的。1994年，我国成立了“中国环境标志产品认证委员会(CCEL) ”并于2006年宣布了首批环境标志产品目录。截至2014年7月，我国财政部和国家发改委已陆续公布十六期节能产品政府采购清单，财政部和环境保护部已发布十四期环境标志产品政府采购清单，我国政府绿色采购的客体范围已初具规模。但是，这其中还存在一些不完善的地方。(1)清单的列举方式不科学。“采购清单”中只是列举了指定企业名称、规格型号、产品名称，而不是指定产品各项指标、特征和性能等，这既容易滋生腐败行为，也很容易使其他非指定产品生产商有不公平感。(2)清单的列举范围狭窄。目前我国出台的只是节能产品和环境标志产品的政府采购清单，而“绿色清单”并不完全等同于“环境标志产品清单”和“节能产品清单”。一些政府绿色采购制度比较完善的国家对绿色产品的定义除了包括节能和环保之外，还包括再生等，即绿色产品既要求末端产品符合环保标准，也要求产品的设计、生产、包装、运输、使用和循环再利用一直到废弃的全部过程都要符合资源节约和环境保护的要求。所以，我国目前应进一步完善采购清单的列举方式和动态管理，进一步扩大绿色产品范围。另外“绿色清单”还应尽量与国际标准接轨，为我国下一步政府采购市场的开放奠定良好基础。

5、进一步加大绿色权值的比重

政府采购中的绿色权值法是指政府在综合考虑商品的性能、价格、环境标准和售后服务等多种因素，运用综合评分法进行评标时，进一步加大绿色产品的加分权值，然后在进行评分核算后选择得分最高者中标。该法的好处是，在每一次涉及绿色产品的采购中都能进行具体的节能和环保评价，视情况和需要灵活操作。但目前我国的政府采购部门大多采用最低投标价法，清单内产品也是最低投标价中标。这不利于绿色采购的广泛实施。所以，我国应进一步加大绿色权值法的应用，增强绿色产品的竞争力。

6、对生产绿色产品的企业实行价格优惠

绿色产品的技术性要求比较高。为了达到国家的绿色标准，企业必然要加大研发，增加投入，从而导致绿色产品的价格偏高和竞争力降低。为此，我国政府可通过“绿色优惠法”来鼓励绿色产品的生产，即政府在采购时，同等情况下要优先购买绿色产品或对其实行价格优惠，以弥补企业的技术与设备投入，从而降低其生产成本，并引导和鼓励更多的企业生产绿色产品。如美国符合环保的产品或服务可获得3%—15%的差价优惠。

7、加强碳足迹的可视化管理，促进政府和企业共同节能减排

在低碳经济背景下，碳足迹可视化已成为英美等许多国家政府绿色采购的重要依据。碳足迹是指商品从生产和运输，到消费与废弃全过程之中所排放的二氧化碳数量。如英国政府采购就要求供应商测量和报告其产品或服务的碳排放量，以此寻找政府采购供应链中最能降低能耗的环节。在这方面我国政府采购也应借鉴国际经验，制定和完善碳排放量的测定方法与碳足迹标识，促使供应商加强对其自身及其上游企业碳排放量的管理，最终实现降低能耗和减少温室气体排放等目标。

政府绿色采购的实现方式与途径多样，并各有其自身的优点和局限性。我国应对各种方式加以扬长避短并兼顾好政府绿色采购与保护国货、扶持中小企业发展等其他政策目标之间矛盾的解决，努力走出一条环境、经济与社会平衡发展的可持续之路。

[注释]

③European Commission,Buying Green ! A Handbook on green Public Procurement.2011. http://ec.europa.eu/environment/gpp/buying_handbook_en.htm.

⑤Leonardis F,“Green Public Procurement: From Recommendation to Obligation”,International Journal of Public Administration,vol.34,2011,pp.110-113.

⑦付芳：《完善我国绿色采购制度的思考》，《中国政府采购报》，2014年1月2日。

[基金项目]本文系国家社会科学基金项目“周代的‘东土’研究”(项目批准号：13CKG013)阶段性成果之一。

[作者简介]曹斌(1981-)，男，中国人民大学历史学院讲师。

① Bronze Vessels of Ancient China in the Avery Brundage Collection, San francisco, 1977. 陈寿：《记布伦戴奇收藏的中国青铜器》，《考古与文物》，1982年第2期。

②《左传·昭公九年》曰：“及武王克商，薄姑、商奄，吾东土也。”

⑥德州地区文化局文物组等：《山东济阳刘台子西周早期墓发掘简报》，《文物》，1981年第9期；德州地区文化局文物组等：《山东济阳刘台子西周墓地第二次发掘》，《文物》，1985年第12期；山东省文物考古研究所：《山东济阳刘台子西周六号墓清理报告》，《文物》，1996年第12期。

国家社科基金项目“中国经济模式与中国经济学创新与转型研究”(编号：13BJL012)；教育部人文社科研究规划基金项目“低碳经济背景下政府采购政策功能研究”(编号：11YJA790038)。

韩玉玲(1962-)，女，山东财经大学经济学院副教授，经济学博士，主要研究方向为中国经济模式的创新与转型、政府采购。

F810.2

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1003-8353(2015)03-0160-05