基于善治理论视角群众路线与乡镇政府治理民主化分析

龙文庆，欧书阳

（西南大学 政治与公共管理学院，重庆 北碚 400715）

基于善治理论视角群众路线与乡镇政府治理民主化分析

龙文庆，欧书阳

（西南大学 政治与公共管理学院，重庆 北碚 400715）

群众路线作为党的根本路线贯穿于我国政府治理的始终，治理的民主化则是善治的根本。 “公民”与“公民参与”作为善治与群众路线的连接点，从善治的角度阐述在农村乡镇政府治理过程中，将群众路线与政府治理相结合，从民主意识、民意表达和民意落实三个方面提出解决农村乡镇政府治理中的非民主问题的对策，以提高乡镇政府治理的民主化。

群众路线；政府治理；民主化；善治

在十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中提到要创新社会治理、加快政府职能转构建服务型政府，增强基层民主健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。群众路线要求党员、干部深入基层为人民服务，赢得人民群众的拥护，乡镇政府作为我国最为基层的政府部门，应认真学习和践行群众路线，努力提高政府治理能力，达到善治。其在实际工作是否很好的践行群众路线，其政府治理是否民主化将是党的群众路线教育实践活动成功与否的标志，也关系到整个乡镇的整体发展。群众路线是乡镇政府治理的重要指导思想，也是实践中政府治理的方法。

一、善治概念概述

善治理论起源于20世纪90年代欧洲，主要是用于解决政府管理中的“政府失灵”问题。治理理念的兴起是善治的理论基础。鉴于政府与市场双重失灵的两难困境以及公民社会发展的迫切需要,越来越多的人们对传统的政府管理产生了怀疑甚至不满和失望,开始寻找救治政府的良方，治理理念也就应运而生，治理也是新公共管理理论发展的重要标志，和它相对的是“统治”。治理理念的出现在一定程度上弥补了政府管理和市场调节的不足，避免了政府和市场双重失灵的尴尬，但治理并不是万能的。治理需要整合政府、市场和非政府组织才能发挥功效，但治理主体的多元化则易导致矛盾和冲突。“为避免治理失效的出现，西方分别提出了“元治理”、“有效的治理”等一些新的理论，其中最有影响的是善治理论”。国外关于善治有不同的定义，对善治理论有深入研究的中国学者俞可平认为:“所谓“善治”,就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者结合的最佳状态”[1](P8-9)它提出了善治的十个维度，分别是合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。在我国虽然没有正式提出善治的制度、办法，但政府治理已经开始向善治方向发展。善治理论是治理理论的衍生,它源于治理理论,而又高于治理理论。

二、群众路线、治理民主化和善治内在逻辑

党的群众路线在革命战争年代产生，先后经历了新民主主义革命时期、新中国成立后和改革开放新时期的形成发展过程。“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”，在党的十四大党章中形成了关于群众路线的完整表述，一直到现在，我们使用的就是这个表述这也是最为权威的表述。群众路线的一个中心就是“群众”，是马克思群众观点的重要体现。群众是党发展和生存的根本，这一点恰好切合了“善治”的治理目标。善治的一个重要标志就是公民参与，它追求政府和公民的有效合作共同管理公共事务。他们的核心都是“公民”，其基本形式都是“公民参与”，公民参与是政府治理民主化的重要内容。在俞可平《治理与善治》中提出善治的十个维度中指出，公民参与度越高，则善治的程度越高。

群众路线要求党员干部积极融入到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动，其根本目的是“一切为了人民”，为了实现和保障广大人民群众的利益。而善治则是通过政府和公民合作管理其目的是实现公共利益最大化，所以二者的目标有共同之处。所以以善治理论视角分析农村乡镇治理的非民主化问题再群众路线作为指导思想和工作方法，提出相应对策具有研究的可行性，其根本落脚点是“公民参与”。这也可以是提高国家治理能力现代化的一种基层实现方式。

三、乡镇政府治理的非民主化问题分析

乡镇政府处于我国政府体系的最基层，承担着大量的公共事务。不仅国家的大政方针需要落实，各级部门发布的政策措施也需要乡镇政府的具体的行政行为才能顺利执行，同时乡镇政府又是和群众联系最为紧密的、人民群众接触最多的政府部门，它的行政事务和行政行为都与人民的利益息息相关，它可以说是老百姓了解国家政策和政府行为的窗口。政府治理是否民主化将影响行政事务执行的有效性，也直接影响政府在老百姓心中的公信力。目前，乡镇政府治理的非民主化问题主要表现在一下几个方面。

（一）选举的非民主化

选举的非民主化问题，主要是指在乡镇政府官员、人民代表以及乡镇政府下属村委官员选举的非民主化。“我国乡镇选举方式是镇人大代表由选民直接选举产生，乡镇政府由乡镇人大间接选举产生。直接选举采取无记名投票形式进行，由各选区领导小组主持，间接选举采取无记名投票、自由投票方式进行，由乡镇人大主席团主持”[2](P11-12)，我国现行的《选举法》也明确规定了乡镇政府选举的方式和办法。但在实际操作中，选举的非民主化，还是层出不穷。人大代表作用发挥不够，选民参与选举热情不高，乡镇党委提名与人大代表提名候选人实际意义上地位有一定的不平等性，候选人提名差额太少、限制性条件太多，计票唱票公开性与严肃性不够，选举缺乏竞争、监督不力。我国乡镇大部分处于城郊或者乡村，造成选举非民主化问题的主要原因还是监督不到位，缺乏依法选举的程序和民众的民主意识不高，缺乏参与度。我国一些乡镇已经推行乡镇政府直选，但实施效果并不理想，特别是一些地处偏穷地区的乡镇。

（二）决策的非民主化

乡镇政府的任何一个决策和行政行为都直接关系到老百姓的切身利益。由于一直以来传统的“官本位”思想的影响，广大的人民群众一直扮演的是政令、政策的服从者，乡镇一级尤为明显。乡镇政府一般是做出决策后直接下达，在决策中也常出现以主要领导的主观意志进行，在整个决策过程表现为不科学、民主。关系民众利益的事项时，应该有人民代表参加或者举行相应的听证会，但在乡镇政府决策时民众参与度不高，听证会很多时候也只是走过场，并没有发挥它的民主功效。

乡镇政府在决策前没有深入到群众中来，了解老白姓的真实想法，进行的民意调查由于实施的方式等并不能真实反应出老百姓的真实利益。乡镇政府直接管辖着本地区的行政事务，其一项重要的功能就是发展本地区的经济，老百姓的生产经营与政府行为直接相关，使得老百姓在民意表达上总是迎合“官方”观点，害怕因表达“不当”给自己造成经济上的损失。说到底还是在乡镇一级不论官员还是民众“官本位”思想过重，以民为本的思想和行为还没得到贯彻和落实。

（三）政务的非公开非透明化

政府民主化治理的一大标志就是政务的公开、透明。在乡镇政府缺乏政务信息的展板，对于乡镇政府的财政预算、支出和使用情况更是很难做到公开，老百姓要查询政务事项常常需要亲自到乡政府才能获取。在乡镇政府一级并没有真正做到，在我国乡镇一般管辖多个村委会，村委会又有多个村小组组成，老百姓又都分散在各个村小组内，加上乡镇相较街区信息化程度较弱，在政务信息的传递上相比城市的街区是存在一定的困难。但这并不能成为政务不公开的主要原因，主要原因还是上一级政府和民众的监督力度不够，老百姓对政务公开的认识度不够，缺乏关心，只有涉及到自己利益时才会去关注；另一方面是乡镇政府缺乏主动性，没有重视群众利益，更好地为老百姓服务。

“公民”和“公民参与”是乡镇政府治理的非民主化问题的两个关键点：一是民众有民主意识，想要参与其中，想要表达自己的利益诉求，想要监督政府科学执政，但实际由于传统思维的固化、官民之间的距离感和迫于自身已有利益的考虑等原因并没有参与其中。一是民众由于自身素质和政府宣传不到位本身就缺乏民主意识。只有提升民众的民主意识并鼓励和引导他们参与到其中，与政府形成有效合作，才能增强乡镇政府治理的民主化。

四、坚持“群众路线”，提升治理民主化的对策

在乡镇政府治理中如何提升公民的民主意识，让他们能够积极参与到公共事务的治理中，与政府部门形成有效合作很大程度取决于乡镇党员、干部是否做到“切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”，因此在基于“群众路线”的基础和前提下，提出以下对策。

（一）“到群众中去”，增强民众民主意识

要提升政府治理的民主化，就要提高民众的民主意识。乡镇党员干部要摈弃以前“政府本位”和“官本位”思想，走入基层，让自己的工作更贴近老百姓，树立“公民本位”和“以人为本”的观念。首先，进入村委会，走进村小组，向老百姓宣传他们的选举权、参政议政的权利以及对政务的知情权，同时介绍干部选举的流程、办法以及民众表达民意的渠道和方法。乡镇政府应主动进行政务公开，接受群众的监督。总之，就是深入到群众中去，通过宣传以及党员、干部的身体力行努力提高民主意识，并敢于表达自己的合法利益诉求。

（二）“从群众中来”，提高民众民意表达

从群众中来，就是希望乡镇政府决策前能从群众中收集信息，能将民众意愿诉求最为重要依据，在行政行为和政策执行上能最大限度的保障和考虑老百姓的诉求。要提高民众的意愿表达，让他们敢表达、敢监督，需要乡镇政府完善民意表达的渠道和方法。首先，完善不记名选举制度，保障民众能毫无顾忌地做出民主的选择，整个选举加强监督，保证公开、公证、透明的进行，推荐乡镇领导直选的进程；其次，在关系群众利益的公共事务时多开听证会，有条件的地方在村委、村小组一级举行村民大会，鼓励民众表达自己的利于诉求；再次，在民众行使监督、检举权使多采用匿名方式表达，对检举者信息保密，特别是村民对村小组及村委会关于检举时，要保障检举者因为检举而受到不公正待遇。从群众中来的一个核心是乡镇治理主体要能够接纳民众表达的意见和建议。

（三）“一切为了群众”治理中落实民意

民众表达的合法意愿若没有得到治理主体的尊重、考虑和采纳仍然不能实现民主化治理。因此，需要乡镇政府始终代表广大人民群众群众的根本利益，在治理过程中充分考虑民众诉求并在实际工作中反映出来，做到科学民主决策，避免依据政府官员个人喜好和利益作出不当决策。另一方面，是对民意乡镇政府要给予充分的回应，民众反映的意愿及问题，政府能采纳的积极采纳，能解决的第一时间解决，对暂不能采纳和解决的要对民众做出解释，不得拖延，积极给予回应，在俞可平学者提出的善治的十个维度中，认为回应性越高，善治的程度越高，回应性也是民主化治理的标志之一。回应性要求政府官员转变以往对民众意愿的漠视态度，做好人民的公仆，全心全意为人民服务，这也是群众路线的重要要求。

（四）“依靠群众”打牢民主治理的基础

我国是民主专政的国家，人民是党和国家治理的基础，习近平总书记曾指出，人心向背关系党的生死存亡。民众和政府是一个互为依靠的关系，依靠群众的另一面是群众对政府的信赖和依靠。在乡镇政府治理中要提升政府的公信力，增强民众对政府机构的信任感，这要求政府依法执政和合法执政，避免群众赋予的权利反过来侵害群众利益；其次，加强乡镇党员、干部的作风建设，工作中落实中央的八项规定，做到为民、务实、清廉。为人民群众树立一个可以信赖可以依靠的政府，打好民主治理的基础。民主化与政府公信力二者可以相互促进，治理的民主化程度越高，政府的公信力越强，也就越有利于民主化治理的开展。

五、结语

乡镇政府治理民主化，可以实现群众路线的要求，即“把党的正确主张变为群众的自觉行动”，其最终目的是要实现政府与公民社会有效合作进行社会治理良性模式，达到善治状态。通过群众路线不断提升乡镇政府治理的民主化，在实施过程中要避免走过场的形式，应向习总书记在群众路线教育实践活动总结大会上所说的“最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效”。乡镇政府在努力实现善治的目标时，在治理过程中还需要不断完善善治的其他方面，即善治的十个维度，同时要提升乡镇政府的治理能力，这可以作为未来研究的方向和重点。

注释：

①文字所引《治理与善治》。均据俞可平《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版.

②文字所引《我国乡镇政府选举中存在的问题及对策》，刘文政，湘潭大学,2008.

[1]何增科.公民社会与民主治理[M].北京：中央编译出版社,2007.

[2]俞可平.增量民主与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2005.

[3]俞可平.治理与善治[M]北京：社会科学文献出版社,2000.

[4]黄显中.群众路线:民主集中制的双轨链接——毛泽东群众路线与民主集中制的内在关联[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2013(3).

[5]张光辉,董业宏.群众路线与中国参与式民主发展的逻辑契合[J].领导科学,2011(7).

[6]龚睿,王进国.论民主授权与行政授权对乡镇政府合法性的影响[J].青岛农业大学学报(社会科学版),2011(1).

[7]刘文政.我国乡镇政府选举制度中存在的问题及完善对策[D].湘潭大学,2008.

[8]郑文文.农村基层民主视角下的乡镇政府行为研究[D].首都经济贸易大学,2009.

（责任编辑：朱 斌）

The Mass Line and Township Governance Democratization Analysis——Based on the Theory of Good Governance

LONG Wen-qing,OU Shu-yang
(School of Political Science and Public Management,Southwest University,Chongqing 400715,China)

The mass line as the party's fundamental line has always been throughout our governance while democratic governance is the foundation of good governance.Taking “citizen”and “citizen participation” as the connection point of good governance and the mass line,the paper explains from the perspective of good governance that the rural township government governance should be combined with the mass line and government governance.From the three aspects of democratic consciousness,public opinion expression and opinion implementation,this article puts forward the countermeasures to solve the problem of the democratic problem of township governance,so as to improve the democratization of township governance.

the mass line;governance;democratization;good governance

D631.13

A

123（2015）02-0044-04

2014-11-04

龙文庆（1990-），女，云南昆明人，西南大学政治㈦公共管理学院，硕士研究生。研究方向：城市㈦社区治理。

欧书阳（1961-），男，广东韶关人，西南大学政治㈦公共管理学院，副教授,硕士生导师。研究方向：城市㈦社区治理。