农村养老保障的困境及其出路——以当前农村老年人自杀现象为视角<br/>

农村养老保障的困境及其出路——以当前农村老年人自杀现象为视角

2015-04-18蒋悟真吴弘毅

江西警察学院学报 2015年2期

蒋悟真，吴弘毅

（江西财经大学，江西南昌 330013）

经济迅速发展所带来的社会结构转型以及长期实行的计划生育政策，使得我国提早步入老龄社会，人口老龄化的问题日益突出。湖南省桃江县崆峒村接连发生的老年人自杀事件引起了社会各界轩然大波，农村老年人的保障成为一个亟待解决的社会问题。2013年12月8日，有网民实名认证微博发起“老人连续自杀，只为不拖累子女”的话题，引起广泛关注。13日早间，有当地媒体发表文章指出，湖南省益阳市桃江县崆峒村8年内5名老人自杀，诱因系“精神物质缺乏保障”。[1]虽然当地民政等部门经实地调查后，了解到网上说法与事实有所出入，其中3名老人系意外身亡。但是，此次事件还是不得不让我们反思我国在老年人养老保障，尤其是在农村老年人养老保障工作上面临的诸多困境。

农村是构成中国社会的基础。然而，在当代中国，社会形态处于快速多元的变化当中，在现代化冲击之下，农村社会结构形态也发生了急剧的变化，土地作为传统中国最基本的生产资料的保障功能正不断退化。随着农村年轻劳动力不断向城市转移，家庭养老能力大大降低，加之农村社会保障制度体系尚不完善，国家财政保障投入不足，使得农村老年人的生活保障目前处于一个相对真空的状态，养老保障工作举步维艰。梳理农村养老保障的现实困境，深入分析其背后的责任配置、法制建构、财政保障等因素，将为完善农村养老保障机制、维护农村老龄人口的基本权益提供有益的建议。

一、农村养老保障的现实困境

现阶段我国农村养老保障体系正在成型，农村老年人的生活保障有了显著提高，但伴随制度建设的不断深入，问题也随之显现出来，集中表现在资金缺乏、保障范围狭窄、精神保障滞后等方面。

（一）救助资金缺乏

目前，我国社会救助的资金主要由国家、地方和集体共同保障。从资金的来源看，地方财政，尤其是市县一级的财政构成了农村社会救助的主要来源，而非中央财政。然而我国中央和地方在财权和事权方面不对称，中央政府在不断加大财政集中力度的同时，事权却不断下移；县乡政府在事权不断增加的同时，财权却没有得到增强，没有足够的财权保障，事权的开展必然陷入困境。[2]因此，主要依靠地方财政，没有充足资金保障的农村社会救助工作的开展举步维艰。

（二）保障对象狭窄

在农村人口老龄化程度超过城镇的当今，农村养老保障工作的改革实践却在我国二元经济体制影响下远远落后于城镇，占我国人口总数70%的农村人口大多数目前都没有被农村养老保障体系所覆盖。因此，农村养老保障对象范围过于狭窄是我国现阶段养老体系建设所亟待解决的问题。建立一个能够覆盖所有农村人口的养老保障体系对于维护我国社会公平和稳定具有重要意义。

（三）保障标准低

和所有社会保障制度一样，农村养老保障制度也是根据保障对象刚性需求的平均水准而设定的，但现状是我国农村养老保障的力度还远未达到这一平均水平，如不少地区的最低生活保障力度都还未达到当地贫困线所要求的保障水平。[3]长期以来，农村和城市间的社会保障水平一直存在较大差距，近年来差距虽有所缩小，但整体看来，农村社会保障水平还是整体低于城市，农村社会保障水平的普遍偏低和农村保障对象日益增长的保障需求形成了巨大的落差。[4]

（四）农村老年人精神保障缺乏

人的基本需求除了物质满足外，还有安全、情感（归属和爱）以及尊重等精神需求。[5]作为中华民族传统美德的“孝”，具体而言即对长辈的赡养，这种赡养既包括了物质上的赡养，也包括了精神上的慰藉。[6]改革开放以来，我国社会经济取得了极大发展，物质也得到了极大丰富，但在农村老年人的物质赡养得到改善的同时，其精神层面的保障却依旧被忽视。过去，农村传统的大家庭结构在社会发展和计划生育政策的影响下已趋于瓦解，家庭的小型化阻断了老年人与子女之间的交流。农村老年人在精神上长期得不到慰藉，必然会引发诸多的社会问题。湖南省桃江县崆峒村接连发生的老年人自杀事件，很大程度上是该地区年轻人不在父母身边，老年人精神空虚，心理出现问题所致。

二、农村养老保障的法律缺陷

目前，我国农村养老保障制度发展滞后，传统保障形式无法满足广大农民的养老需求，新型保障制度的建构尚未完善以及配置不合理，导致农村居民养老面临困境。

（一）保障责任配置不合理

1.农村土地养老保障能力退化

我国自古以农立国，土地长久以来便是我国农民用以维系生活的最基本生产资料，是农民养老保障的经济基础。然而伴随城镇化的加速，大量的土地被吸收至城镇或被国家征收，耕地面积不断缩小，土地已经不能完全保证农村养老保障的物质基础。此外，农业生产自身受自然条件以及市场等风险因素的影响，土地保障所基于的小农经济生产方式也与现代农业格格不入，导致土地所发挥出来的经济效益低，无法形成规模化经营。[7]土地对于农民养老的保障作用正在不断衰退。

2.家庭保障能力弱化

家庭养老是我国传统的养老方式，家庭养老能够兼顾老年人物质保障和精神慰藉的双重需求。但这种养老方式并非完美。随着我国人口增长率不断下降，家庭结构日趋小型化和家庭观念愈发淡薄，家庭养老在保障能力方面受到了不小的冲击。[8]尤其改革开放以来，在经济迅速发展和城乡二元结构的影响下，大量农村青年人口向城市转移，维系传统家庭的纽带被打断，大量农村地区出现“空巢家庭”，使得老年人的养老保障陷入困境。[9]

3.国家保障责任不足

政府是公共服务的主体，在农村养老保障体系建设中，政府扮演的角色不可或缺。但是，在长期的历史条件下，政府在农村社会保障中常常处于缺位的境地。

首先，表现在财政缺位。我国养老资金主要由三个部分构成，即个人缴费、集体缴费和政府财政支持。在我国农民经济条件并不宽裕的条件下过分强调个人资金的交纳并不现实。而集体补助方面，国家对集体的补助并没有硬性的标准，并且绝大多数的农村集体组织实际上也缺乏对本组织内的成员进行资金补助的能力。因此，我国现阶段的农村养老保障资金主要还需要政府的支持。然而我国财政转移支付只到省级政府，省级政府至省级以下政府的财政转移支付体系尚未构建，这就导致作为直接支付农民养老保障的县乡一级政府财政力度明显不足。[10]

其次，法律保障不健全。社会保障具有强制性的特点，而法律是保障其强制性的重要工具。长期以来，我国农村养老保障都只依靠国家政策运行，例如农村低保制度，主要依靠《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，而没有一套完整的法律体系规范，这种无法可依的状态使得我国的农村养老保障工作具有很大的不确定性和随意性。[11]

（二）农村社会保障法制不完善

1.新型农村养老保险制度在实施中存在的问题

（1）新农保保障水平方面。新农保这种广覆盖、低水平的保障方式虽然为解决农村老年人养老提供了一个很好的思路，但这种普惠型的养老保险却无法给农村老年人提供足够的保障力度。这不仅弱化了新农保的保障能力，也影响了农村居民的参保积极性。[12]

（2）新农保基金的保值增值方面。我国新农保基金目前的运营层次较低，基金的管理和运营都集中在人才相对缺乏、管理水平滞后的县区一级，基金运营效率低下。如果将基金存入国有银行，银行的存款利率远远落后于居民消费指数的上涨速度；若是投入资本市场，我国目前资本市场的发展尚未成熟，基金的风险难以控制。加之，我国对新农保的运行做出了诸多的严格的限制，上述因素都使得基金的保值增值陷入困境。[13]

2.社会救助制度的不完善

（1）在低保方面。首先，低保对象难以认定，不同的贫困对象在贫困持续时间、状态和深度上呈现出来的多样性和复杂性和我国最低生活保障标准线的静态划分存在着很大冲突。农民收入由于受外出务工情况和自然条件限制造成的动态性变化，也让低保对象认定在实践过程中难以操作。[14]其次，低保对象退出机制亦不完善。随着最低生活保障制度的日益完善，“福利依赖”风险也在上升，基于目前低保标准的过于刚性化、低保家庭收入动态化等原因，一些超过最低生活保障标准的低保户家庭不能及时或者不愿意退出的现象时有发生。[15]此外，还有许多不属于低保范围的人员违反相关规定骗取低保待遇，都相当程度地影响了农村最低生活保障制度的效果。

（2）在医疗救助方面。现阶段医疗救助普遍采取的运作方式是设置起付线和封顶线，即让居民先垫付医药费事后再报销的方式。此法能够解决医疗救助资金短缺和后续资金不足等问题，但是也常常导致许多农村贫困居民因为不能垫付足够的医疗费用而被排斥在医疗救助的范围之外。除此之外，许多农村居民即使享受到了医疗救助，但自费的那一部分仍然让他们无法承受。[16]

3.各种保障制度呈现出碎片化状态，引发冲突

（1）最低生活保障和五保制度的冲突。以保障对象为例，五保户在本质上属于最低生活保障对象，是农村地区生活最为贫困的群体，但实际情况是，其并未列入农村低保对象范围，而是独立运行。随着农村最低生活保障制度的不断调整、保障力度的加强，这两种制度的并行会增加管理成本，分散保障资源。

（2）新旧农保的衔接尚未解决。我国目前的人口社会保险状态呈现出三元化结构，即加入城镇居民养老保险和新型农村养老保险的群体，和游离在二者之间的群体，如进城务工人员和失地农民。在我国城乡分治的状态下，这些庞大的群体是加入城镇居民养老保险还是加入新型农村养老保险，已经加入城镇居民养老保险的群体是否还能加入新农保，加入新农保的农民如果之后转变为城镇户口，是否要退出新农保，都成为亟待解决的问题。[17]

（四）精神保障机制的不完善

1.法律对于农村老年人精神保障的缺位

目前，法律对于老年人精神保障缺乏具体的法规来规范，对于精神保障的内容也只有一些笼统的规定，如新出台的《老年人权益保障法》虽在第17条规定“家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视冷落老年人，应当经常看望或者问候老年人”，但是该法条更像是一个宣言性的规定，老年人的精神需求在法律实践过程当中很难界定，缺乏可操作性。对不履行精神赡养义务的行为，法律也未规定责任的承担，对于老年人的精神保障在实际生活中更多的还是依靠道德的力量在约束。

2.政府对农村老年人精神保障工作重视不足

我国当前农村社会经济的发展仍然相当落后，政府对农村的政策多以发展经济、提高农村居民的收入水平、保障其物质需求为出发点，而忽视了对农村居民，尤其是农村老年人精神文化的需求。受到我国财政体制的制约，许多地方政府亦没有足够的财力在广大农村建立满足老年人精神需求的设施、机构，或举办活动等。[18]

三、农村养老保障法律的完善

制度是一种规则，用以维护社会的有序发展，确保决策执行都能够遵循一定的价值标准，完成工具的理性化实现。[19]农村养老保障建设的核心在于制度建构，一个完备的制度体系是农村养老保障建设的必然要求。

（一）多元化保障模式的建构

1.保持传统家庭养老土地保障模式

相较其他保障模式，家庭养老和土地养老模式有着特殊的优势，在精神和物质上都可以给予老年人全方位的慰藉，也是最节省成本的方式。考虑到我国目前的国情，完全通过社会和国家保障的方式来构建农村老年人的养老保障对国家财政无疑会造成巨大的压力，充分挖掘家庭和土地养老保障模式的潜力有利于现阶段我国农村养老保障工作的建设。一方面，国家应该继续在农业上给予农民更多的政策福利和支持，让农民在农业生产当中获得更多的经济收益，提高其在老年生活当中的自我保障能力。另一方面，构建农村家庭养老激励机制，如对有老人的家庭给予政策上的优惠，对赡养老人的模范家庭给予奖励。[20]最后，还要在思想上大力弘扬我国传统的“孝道”文化，营造尊老、敬老的社会环境。

2.加强社会养老保障体系的构建

（1）完善农村社会养老保险。首先要做好宣传工作，提高农村居民对新农保的认知水平。其次政府要加大财政支持力度，中央转移支付要向农村倾斜，同时完善对社保基金的管理，加强对社保基金的有效监管，做好信息公开披露工作。

（2）完善新型农村合作医疗制度。一方面，完善农村卫生保健体系，加强农村医疗队伍建设，改善农村基层医疗条件；另一方面，扩充新农合的覆盖面，提高统筹层次，建立健全约束机制，在制度上增补利益主体可能发生的机会主义行为。[21]

（3）加强商业保险保障。商业保险目前在农村居民当中的普及程度还相对较低，原因在于商业保险主要面向的是经济收入相对充实的家庭，费用较高，使得广大经济相对拮据的农村居民望尘莫及。但是随着经济的不断发展，农村居民的经济能力必会逐步提高，将会有更多的农村老年人有能力负担起商业保险的费用，因此有必要加强商业保险的建设，让商业保险成为基础养老保险的重要补充。

3.发挥政府在农村养老保障当中的主导作用

社会保障的公共产品属性决定了其无法通过市场有效的供给，使得政府成为了社会保障的供应者，现代社会保障的最大特点在于对国家责任的强调，我国的基本国情也决定了政府必须在农村社会保障方面发挥的不仅是参与作用，更应该是主导作用。[22]在资金保障方面，一方面，政府要增加投入，加大对农村地区的转移支付；另一方面，要拓宽融资渠道，实现农村养老保障资金来源的多元化。在立法保障方面，应当加快农村养老保障法律法规的建设，取代目前依靠政策运行的现状，以保障农村养老保障活动能够在法律的框架下有效运行。

（二）实现多元保障机制间的衔接

1.实现农村五保制度和农村最低生活制度的合并

理论上来说，五保制度和农村最低生活保障制度具有重合性，但二者目前实行的是双轨化道路，原因在于五保制度保障力度大于农村最低生活保障制度。随着最低生活保障制度的不断完善和提高，二者待遇上的差异性逐渐模糊。因此将五保制度并入农村最低生活保障制度，不仅可以继续保障“三无”人员的生存权，而且能节约立法资源和运行成本，节省出来的资金投入并轨后的农村低保制度当中，还可提高新制度的保障水平，不失为一种合理的安排。[23]

2.完善五保户医疗保障和新型农村合作医疗的协调

2006年，《农村五保供养工作条例》中规定，农村五保供养对象应当和当地农村合作医疗以及农村医疗救助相衔接。各级民政部门应当将农村五保户纳入新型农村合作医疗保障体系当中，对经过农村合作医疗补助后仍然无力支付医疗费用的五保供养对象，可以通过医疗救助制度进行第二次救济。[24]在五保制度无法保障五保供养对象的情况下，让农村合作医疗和医疗救助成为很好的补充，以实现农村各种医疗保障制度的衔接。

（三）完善精神保障机制

1.建立精神保障激励体制

老年人的精神慰藉主要来源于家庭幸福和家人的关怀，老年人精神方面得不到保障除了与当今“孝道”文化的断流和道德的退化有关，也与现代社会的生活方式和国家政策不无关系。首先，应该给予赡养老年人的家庭以经济福利，经济上的激励往往是最直接有效的，这样能够鼓励普通家庭更加关爱老年人，如给予农村外出务工人员在节假日放假回家的交通补助，使回家不成为外出务工人员的一项经济负担，这样可以很好地激发其回家看望老年人的愿望。其次，应当对目前的假期调休方式进行改善，完善探亲假制度，将探亲假的对象扩大至农村外出务工人员，并在假期的时日上加以延长。

2.加强农村老年人社区建设

老年人精神保障的首要是家庭，但是由于农村外出务工人员的增多，家庭已经无法完全满足老年人的精神需求，因此，建设老年人精神服务社区尤为必要。在资金的筹措方面，除国家必须加大投入之外，还应鼓励民营资本参与到老年人社区建设中，以实现资金来源的多元化，采取国家财政拨款、社会捐款、农村集体出资等方式解决养老社区建设资金问题。在服务管理方面，必须要走专业化道路，扩充社区养老服务队伍，加大对社工人才的培养，兴办老年人服务培训机构，并实行资格标准准入制度，提高服务人才的素质和水平。[25]在社区建设方面，应完善基础设施和供老年人休闲娱乐的场地器械，让老年人的精神生活能在家庭和社区之间形成良性的互动。

3.完善司法制度建设

赡养老年人不仅是一项道德义务，也是法律责任，通过法律强化对老年人的关爱是近年来法律建设的趋势，如最近的“常回家看看”入法便取得了很好的效果。但是法律在规制人类内心世界方面有着天然的缺陷，对老年人的赡养更多的还是道德在发挥着作用，如果因为精神赡养发生了诉讼，传统的法律诉讼方式能够让年轻人出于被赋予强制性的法律义务去探望老人，但是这样的方式是远远不够的，对抗式救济手段对修复家庭之间的关系不能起到实质性的帮助。因此，在司法救济过程当中应当更多地运用调解的方式。相较于诉讼，调解对于修复家庭关系、维系精神纽带无疑更有利于保障老年人的利益。

[1] 新华网湖南频道.湖南桃江公布“老人自杀”调查结果：3人系意外身亡 [EB/OL].(2013-12-14)[2014-10-12].http://www.hn.xinhuanet.com/2013-12/14/c_118555026.htm.

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[5]See A.H.Maslow,A Theory of Human Motivation,Psychological Review,VOL.50,NO.4，1943，370-396.

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