主办侦查员制度的初步探讨

江西警察学院副院长 蒋熙辉研究员

全面深化公安改革的总体方案明确提出探索建立主办侦查员制度，意在提升办案质量、强化办案责任、减少行政干预，构建刑事司法责任体系，有效防止冤假错案，提升人民群众公共安全感、满意度和执法公信力。笔者认为，主办侦查员制度设计与探索试点要注意如下几点：

第一，主办侦查员制度旨在构建刑事司法责任体系，应严格限定在具有刑事司法属性的侦查人员中选任。目前，公安机关管辖的刑事案件分散由多警种多部门承担，不少警种部门同时享有行政服务和刑事司法职权。试点阶段可考虑选择若干典型警种，但必须留足制度空间，为刑事案件管辖权集中改革做好准备。这里必须注意警种和部门平衡问题、注意侦查职能向派出所延伸的趋势。对于无刑事侦查职能或只有少量刑事侦查职能的警种或部门要否推行以及如何推行主办侦查员制度，刑事管辖权适当集中后如何相应调整，乃至承担侦查职能的派出所应否选任主办侦查员，以及选任主办侦查员占总体侦查人员的比例以及年龄梯次如何安排等问题，均需认真加以研究。

第二，主办侦查员制度要构建的是侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。有权力就有责任，也应给予相应的职业待遇保障；同样，要落实办案质量终身责任制，就要突出主办侦查员在侦查办案中的地位作用，赋予相应职权，即责权利一致。目前，检察、审判领域推行的主任检察官和主审法官制度已较为成型，旨在刑事司法过程中淡化行政色彩。要在总结借鉴司法员额制探索经验的基础上对主办侦查员的资质条件、权力责任、职业保障、考核任免、责任追究等精心设计，同主任检察官制度和主审法官制度有机对接，以收制度协同的最优效果。从与司法体制改革相衔接的角度，主审法官、主任检察官的选定比例为33%，因此笔者建议主办侦查员应控制在试点部门或警种的警力的33%左右；在年龄梯次上，主办侦查员同主审法官、主任检察官存在一定差异，即除具备丰富经验外还要具备充足体力，制度设计上既要有利于打造一支年轻精干的主办侦查员队伍，又要给到龄退出主办侦查员的警察留退路，从职业待遇保障上强化主办侦查员的职业归属感和荣誉感。

第三，同案件审核审批制度和即将推进的受案立案分离、立案归口制度的衔接。各地在推进执法规范化建设、提升执法办案质量上做过许多有益探索，总体方案提出要完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制，探索受案立案分离、立案归口管理，提出让主办侦查员对办案质量终身负责。实际上，这是“让审理者裁判、让裁判者负责”的司法责任理念向刑事侦查领域的延伸，也可概括为“让侦查者办案、让办案者负责”。要运用权力清单、责任清单和程序清单明确权力、分解责任、创造监督条件，解决权大责小、权小责大的权责不对称问题；要明确主办侦查员同受案立案者、案件审核审批者的责任与免责条件，实现选任机制、考核机制、评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制与保障机制的有效衔接。在渐次淡化传统的案件办理层层审批制的行政化色彩、强化司法责任的同时，强调重视侦查人员的职业化建设，通过职业荣誉感和职业待遇保障以解决公安队伍基数大、职数少、晋升空间受限的职业发展问题。

第四，主办侦查员资质条件和选任任免。应当坚持德能勤绩廉洁的标准，从政治素质、学历层次、侦查技能、从警年限、工作业绩、廉洁程度、执法资格进行综合评定。选任程序，建议参考司法员额制做法，专门组成任职委员会进行考核，不宜采取单纯的考试方式，防止出现“会考不会干”的现象。在制度设计上，要同原有执法执勤序列和公安机关的行政首长负责制相衔接，具备刑事司法属性的中队长和派出所的警长建议通过一定程序选任成为主办侦查员，至于案件审理部门、督察部门和并不具备刑事司法属性的科所队应由全面深化公安改革的其他制度来加以容纳，不可能期待主办侦查员制度全部解决。为保障主办侦查员依法履职，防止个别领导利用权力干预办案，建议在免职条件上规定，一个考核期内除非办案存在违纪违法情况，不经上级公安机关同意，不得对主办侦查员进行调整。

第五，责权利一致原则的落实。总体方案提出责权利一致原则，关键在解决制度落地问题。权大责小，行使权力就会任性；权小责大，行使权力就会没有主动性和积极性。没有相应的职业待遇作为依托，制度难以落地生根。主办侦查员制度设计与实施必须坚持权责利一致，这是构建执法责任体系、建设法治公安的要求；同时，主办侦查员权责利必须在法定范围内确定（必要时通过修法明确职权），不得违法赋权；要充分考虑即将推进的警察职务职级序列改革，充分考虑当前刑事办案的通行流程环节。

有鉴于此，主办侦查员制度设计应拥有如下职权：组织侦查取证；提请采取法定侦查措施；提请采取强制措施；提请撤案；提请侦查终结并主持制作结案报告；决定办案经费使用；决定办案奖金分配。在职业待遇上，总体方案提出根据职位类别和职务序列，实行人民警察分类管理制度，推行警官警员警务技术人员序列。笔者认为，主办侦查员的制度设计要同人民警察分类管理制度改革并行，同人民警察职务职级序列完善同步推进；要强化刑事司法的专业化色彩，凸显主办侦查员在办案中的地位、作用和担当，提供主办侦查员职业发展空间；要凸显事业留人，增进主办侦查员的职业荣誉感和职业归属感。因此，人民警察职务职级序列要相对独立于公务员职务职级序列加以设计，而主办侦查员职务职级应借鉴检察官、法官职级序列在警官警员警务技术人员序列中特别予以考虑，借以淡化行政化色彩强化专业化建设，主办侦查员晋级晋升应结合工作实绩优先给予考虑。

第六，主办侦查员选任考核的层级平衡。公安部、公安厅和市县公安局都存在选任主办侦查员的问题，制度设计时必须考虑到层级之间的平衡。不同层级公安机关的业务素质和侦查技能要求不同，考核标准应有差异。公安部、省市一级公安机关侦办案件多为大案要案，量少案大；而基层公安机关案小量大，办案质量亟待提高。因此，不宜采取统一标准来选任和考核主办侦查员，对公安部、省市一级公安机关主办侦查员的选任考核应更多侧重于侦查组织、指挥和协调，而非单纯的办案数量。任期考核，既要考察主办侦查员的办案质量和数量，也要考察主办侦查员在重大复杂跨区域案件办理过程中的地位、作用和担当。