主办侦查员制度：全面深化公安机关刑事司法改革的着力点

江西警察学院院长 程小白教授

中共中央在十八届四中全会 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。主办侦查员制度第一次在中共中央全会的决定中提出来，并与主审法官、主任检察官并列作为刑事执法流程中的责任主体，这对侦查工作的法治化和侦查制度的建构具有重大的指导意义。中共中央办公厅2015年2月17日印发的中共中央全面深化改革领导小组通过的 《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》指出：“探索建立主办侦查员制度，在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员，突出其在侦查办案中的地位作用，落实办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。按照责权利一致原则，建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度”，对主办侦查员制度的实施及运行提出了原则意见。但是要将这一制度落地生根，并且在刑事执法实践中开花结果取得成效，则还有许多问题需要研究。

一、主办侦查员制度是对公安机关侦查工作改革的深化和质的提升

从上世纪九十年代以来，随着我国社会主义巿场经济的逐步建立和发展，巿场经济中的竞争机制、责权利一致的机制也逐渐引入到公安机关的侦查工作改革之中，许多地方公安机关在侦查工作改革中探索实行“探长制”、“搭档制”、“破案竞标制”、“破案分片包干制”等，以充分调动侦查人员的工作责任性和积极性，尤其是1997年公安部主导推动刑侦改革工作，其主要内容有：（一）侦审合一，或称侦审一体化，在侦查部门内部实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化，改变过去的侦审分设的体制，以明确办案责任；（二）建立新型打防工作模式，在推进刑侦工作改革的同时，公安部同时推进派出所工作改革，作为建立新型打防工作模式的两大举措，这两项改革以建立既有竞争激励又有责任的工作机制为核心，表现形式为：派出所以建立“社区警务”为载体，主要做好防范管理工作，増强预防、控制犯罪的能力，刑侦部门专职破案工作，建立“覆盖社会面的责任区”刑警队，作为侦查破案的主力军，责任区刑警队和派出所一个打、一个防，如“车之两轮”、“鸟之两翼”共同维护辖区的社会治安。通过公安刑事执法的机制改革，提高了公安机关刑侦部门攻坚克难的能力，增强了打防的力度。

有人认为主办侦查员制度是要通过明晰责任，建立一种侦查工作机制，是一种以侦查责任制为核心的工作机制改革。笔者认为这种认识不够全面，主办侦查员制度由中共中央在全面推进依法治国的若干重大问题的决定中提出来，并与主审法官、主任检察官并列作为刑事执法流程中的责任主体，中央对法院和检察院进行体制和机制的一系列改革举措，其核心是要解决和消除司法权的地方化和行政化，从而真正实现宪法规定的法院依法独立行使审判权和检察院依法独立行使检察权。司法权是中央事权，司法公正是社会公正的最后防线。侦查是刑事诉讼的第一道工序，如何解决侦查权的地方化，建立抗干扰的侦查工作体制与机制，确立依法独立行使侦查权的理念和制度，从而确保刑事司法公正制度建构中的起始公正，笔者认为这是中央提出建立主办侦查员制度的题中应有之义。因此从这个角度来说，主办侦查员制度的建立是全面深化公安机关刑事司法制度改革的切入点和着力点，是公安机关侦查工作改革的质的提升和飞跃。

二、主办侦查员制度是刑事司法责任体系中的关键环节

主办侦查员制度是建立在明晰侦查权是中央事权的认知及形成相适应的责任与保障到位的侦查管理体制的基础之上的。如上所述，侦查是刑事诉讼的第一道工序，是公安机关刑事司法权的集中体现，司法权属中央事权已成为中央推进司法体制改革的共识，也是对司法活动规律的正确认知与把握。过去公安部所主导的侦查工作改革虽然取得了一定成效，但依然是在现有的体制框架内所进行的机制性局部改良，没有从侦查权属中央事权这一关键点去进行制度设计与改革，因此，长期制约公安刑事司法的地方保护主义、部门保护主义、分散主义、人情关系社会等外部的不良干扰和影响始终未得到根本改变。由于经济发展不平衡，欠发达地区因保障不到位，公安机关刑事执法中的利益驱动依然程度不同地存在，从现在媒体所披露的刑事冤假错案的成因分析中都可看到这些因素的影响。

在中央与地方治理的关系中，法治进程及其实践所揭示的基本规律是：司法权的国家性（集权）与行政管理权作为治权的地方性（分权）的有机结合与统一，从而使地方政治既具有活力又服从国家统一的法律，这是国家治理体系与治理能力现代化的重要目标之一。公安机关是具有治安行政管理和刑事司法的双重职能的带有武装性质的纪律部队。以侦查权为核心的公安机关的刑事司法权属中央事权，治安行政管理权则属地方事权，根据事权与支出责任相一致的原则，凡属于中央事权范围内的工作由公安部具体落实并在编制、经费、装备上予以保障，地方负责协助；凡属地方事权，由省级人民政府根据当地的实际情况，具体组织实施，编制、经费、装备等则由地方予以保障。通过法律规定形成公安工作中央事权与地方事权协同作用的运行机制。为了使改革的成本最小化，改革的思路与路径是：在现有体制框架内，侦查权作为中央事权由公安部实行大部制成立侦查总局，把管辖危害国家安全罪、破坏市场经济秩序罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构和分散在治安行政管理机构中的侦查权限统一并入侦查总局，以解决目前侦查职能过于分散的现状及问题。在省、自治区、直辖市公安厅局成立侦查局，在设区市公安局设侦查支队，在县级公安机关设立侦查大队。实行省以下侦查机构人财物的统一领导与管理，以便与司法改革中的检察院、法院改革相配套，真正使侦查、起诉、审判刑事司法权力的运行各环节有效衔接，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、紧密衔接的刑事司法责任体系，最终达到刑事司法权运行去地方化和行政化，形成依法独立公正行使侦查权、检察权、审判权的运行体制与机制。

三、主办侦查员制度是一种侦查职业保障制度

由于犯罪的智能性、暴力性、流窜性、结伙性特征日趋明显，对侦查工作提出的要求越来越高，在侦查员的准入、培养、考核、任用、晋升、淘汰、退休等方面形成一套特殊的职业保障制度，是公安机关侦查工作改革的关键环节，是侦查工作专业化和职业化建设的必然要求。笔者在1998年第6期《中国人民公安大学学报》上发表的一篇对侦查工作改革的调研文章中就指出刑侦队伍的不稳定性，是制约侦查工作发展和公安机关办案水平提高的瓶颈性问题，这种不稳定源于正面性不稳定和负面性不稳定。正面性不稳定是指，一批刑侦骨干在办案中逐渐成熟起来并能独当一面了，由于刑侦部门职位有限，一般都被提拔到別的部门任职，离开了侦查岗位；负面性不稳定是指由于基层刑侦工作的艰苦性和风险性，且待遇不高，使刑警这一职业缺乏吸引力，导致队伍不稳定，许多侦查员找路子调离刑侦队伍。负面性不稳定因素占绝对主要的地位，这对侦查队伍人力资源水平的整体提升产生障碍。

通过这次主办侦查员制度的设置，要确立从公安院校侦查专业和从其他公安行政执法警种中选拔侦查员制度，如美国刑事侦探着便衣就是从巡逻警等着制服的警种中择优选拔。同时，在职业待遇上，要落实警察高于地方、略低于军队的原则，在警察队伍中，又要落实侦查员待遇略高于其他警种警务人员的原则。例如在澳门，警察的工资系数高于同级别的公务员，司法警察（从事刑事执法）的工资系数又高于同级别的治安警察。为此，可以考虑参照公安机关执法机构警员职务设置主办侦查员职务序列，分为：侦查员、副科级主办侦查员、正科级主办侦查员、副处级主办侦查员、正处级主办侦查员、副厅级主办侦查员、正厅级主办侦查员七个等级，参照同级別的警员工资确定高出的系数，制定不同级别侦查员的准入标准与条件，侦查员资格准入要实行全国统一考试，其水准应与检察官、法官准入的全国统一司法考试的水准相当。确定在不同层级公安机关的岗位与员额设置，如在县级公安机关，最高为副处级主办侦查员，设区巿公安机关最高为正处级主办侦查员、省级公安公安机关最高为副厅级主办侦查员、公安部最高为正局级主办侦查员。另外制定考核与考试相结合的晋升办法，为侦查员职业发展提供制度空间，从而有利于建立侦查职业化和专业化的制度和机制。

四、主办侦查员制度需要在积极稳妥的改革试点中推进并对其成果进行法制化

党中央从刑事司法改革全局的高度提出了主办侦查员的制度架构，公安部应该在这个制度架构中完成顶层设计工作，并且据此制订试点方案，选择试点的省级公安机关、设区巿和县级公安机关。在试点中要重点解决好以下问题：（一）侦查权相对集中与侦查机构整合问题。（二）侦查权作为刑事司法权相对集中实行省级以下人、财、物统一管理的问题。（三）侦查权作为中央事权与治安行政管理权作为地方事权如何协同的问题。（四）主办侦查员的办案主体责任与侦查机构内以及公安机关领导审批把关的关系问题。（五）主办侦查员新的准入条件、资格认定办法、职务序列与现有队伍人员的衔接与进入问题。（六）主办侦查员晋升的考核与考试办法。

一项新制度的确立与规则的完善是一个极其细腻与复杂的渐进的过程。按照新制度经济学的观点，成功的制度创新应当实现使受制度影响的各方都能从新的制度安排中受益，同时，还应当实现制度实施成本的递减。只有这样，新的制度安排才能获得有关各方的支持并能够持续下去和推广开来，形成新的激励与约束机制，产生新的制度均衡，使社会保持连续的稳定态。主办侦查员制度在2005年制订试点方案，用两年左右的时间进行授权试点，试点的结果可能会涉及刑事诉讼法、人民警察法等法律的修订，然后再依法推进，做到改革于法有据，使侦查工作在一个新的更高的水平面运行与发展。