台湾地区的侦查权配置与刑事案件管理对大陆地区的启示

丁 月

（中国政法大学，北京 100088）

打击犯罪与保障人权常常发生价值冲突，而侦查程序往往是这一冲突表现最为激烈的地方。侦查机关是拥有刑事侦查权的国家机关，但侦查权恰恰制约较少、救济较难；对侦查的管理则是抑制国家权力与保障个人自由的制衡配置，但恰恰权威较弱、措施较少。[1]146严格规范侦查活动，以促使刑事追诉活动顺利且合法地展开，是内地刑事诉讼活动应当着重关注的问题。

台湾作为中国神圣不可分割的一部分，由于历史原因，其刑事诉讼制度与我们有着诸多差异。正是基于此，其差异中的许多闪光点也成了值得我们学习与借鉴的地方。台湾地区在侦查管理方面，无论是侦查权配置还是对刑事案件的管理，都有着独特之处，值得内地分析与借鉴。

一、台湾地区的侦查机关

侦查机关是代表国家行使侦查权的机关。台湾地区亦规定侦查权只能由国家的法定侦查机关行使，其他任何机关、团体和个人都禁止行使，这点规定与大陆无异。但是台湾在侦查主体的制度设计上与大陆有着重大区别。

依据台湾地区《刑事诉讼法》的规定，台湾有权对刑事案件行使侦查权的主体主要包括检察官、司法警察官、司法警察。其中以检察官为侦查主导者，以司法警察官、司法警察为侦查辅助者，实行典型的大陆法系“侦查权与追诉权一体”的主体划分模式。

（一）检察机关

台湾的检察机关分为三级，分别是：最高法院检察署、高等法院检察署、地方法院检察署，目前以县、市为行政单位。根据台湾地区《刑事诉讼法》第228条规定，检察官因告诉、告发、自首或其他情况知有犯罪嫌疑者，应即开始侦查。如此看来，和大陆相同的是，检察机关都是作为法定的侦查主体，但是有着重大差异的是，台湾地区检察机关的侦查权范围较之大陆地区更为广泛。

台湾地区的检察机关与大陆的检察机关都具有双重角色：一则掌握着国家控诉职能，负责提起公诉并履行监督职能；二则扮演着侦查角色。不同的是，大陆的检察机关的侦查管辖范围仅限于贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪；台湾地区检察机关的侦查管辖范围则几乎涵盖了所有的刑事案件。

如此来看，台湾地区的检察机关不仅代表国家提起公诉，同时也主导着侦查程序的进行①台湾法务部《调查局组织法》第2条规定：“法务部调查局掌理有关‘国家’安全与违反‘国家’利益之调查、保防事项。”因此，有关危害“国家”安全或者侵害“国家”利益的特定犯罪，均由该局负责侦查。，这是两岸检察机关在法律地位上的显著差异。

（二）刑事警察机关

虽然检察机关是台湾地区形式上的侦查主体，但是实践中，警察机关却承担着绝大多数的侦查工作，可谓是台湾地区实际上的侦查主体。

台湾的警察组织分为“中央”与“地方”两级。警政署是台湾最高警察行政管理机构，隶属“行政院”下的“内政部”，负责全台警察行政、人事、教育等事务，并统领地方各级警察工作的进行。地方警察机关分为警察局与警察分局两级，警察分局是台湾的基层警察机关。这是台湾一般刑事警察组织体系，除此之外，台湾各专业警察机关也设有刑警队或侦查队。

实践中，司法警察是具体承担侦查工作的人员，但是司法警察这一称谓既不同于大陆地区关于 “法警”的理解，亦不同于一般意义上的警察。司法警察在外延上要大于刑事警察，除刑事警察外，还包括其他专业警察、宪兵、调查员等。可以说，台湾的司法警察是指这些经过授权或者受调度，处于正在进行的被动的侦查工作人员的总称。虽然检察机关是台湾法定主要的侦查主体，但是司法警察却是台湾实践中最重要的侦查主体。

二、侦查权管理——台湾地区的侦查权配置

大陆地区的检警关系是一种配合的制约关系。公安机关享有最主要的侦查权，检察机关仅对少数特定种类的案件享有侦查权，同时享有对公安机关侦查行为的监督以及批准逮捕的权利，实现对其权利的制约。台湾地区恰恰相反，为避免刑事警察机关权限的扩大，形成了由检察机关指导司法警察的侦查活动，检察机关对于侦查权通过“先拿到，再放出去”的形式监督司法警察的侦查行为，而这样的模式在实践中却暴露出许多问题。

（一）检察官与司法警察之间“走样”的上命下从关系

由台湾《刑事诉讼法》第228条、②台湾《刑事诉讼法》第228条规定：检察官因告诉、告发、自首或其他情事知有犯罪嫌疑者，应即开始侦查。前项侦查，检察官得限期命检察事务官、司法警察官或司法警察调查犯罪情形及收集证据，并提出报告。第229条、③台湾《刑事诉讼法》第229条规定：警政署署长、警察局局长或者警察总队队长、宪兵队长官等在其管辖区域内为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权，并应将调查之结果，移动该管检察官。第230条④台湾《刑事诉讼法》第230条规定：司法警察官是指警察官长、宪兵队官长、士官、依法令关于特定事项，得行司法警察官之职权者。前项司法警察官知有犯罪嫌疑者，应即开始调查，并将调查之情形报告该管检察官及前条之司法警察官。及第231条⑤台湾《刑事诉讼法》231条规定，司法警察是指警察、宪兵、依法令关于特定事项，得行司法警察之职权者。司法警察知有犯罪嫌疑者，应即开始调查，并将调查之情形报告该管检察官及司法警察官。规定可知，检察机关是台湾地区主要的侦查主体，而司法警察是受检察官指挥而执行犯罪侦查活动的辅助机关，二者属于上命下从的关系。然而“法律”上的这一规定，却在实践中“扭曲走样”。

首先，这种“扭曲走样”的关系表现在二者承办案件量上。在台湾，司法警察始终都是一线侦查主体，大多数的刑事案件都是经司法警察官或司法警察的调查之后才移送检察官在程序上终结侦查。[2]根据台湾“法务部”的统计，2005年台湾地区法院检察署新收的刑事案件中，高达91.7%的案件由司法警察机关所侦查移送，而由检察官主动调查发现有犯罪事实的案件比例仅为0.9%，且检察官自行检举侦查的案件比率始终维持在1%左右，并逐年下降。[3]

其次，这种“扭曲变形”的关系表现在检察机关对警察的控制不够得力。虽然检察官在法律上对司法警察有完全的指挥监督权，但由于检警组织不同，因而欠缺类似行政机关内部直接的纪律惩戒和制约机制，其指令往往被架空。一方面，检察官更关注也更善于对案件事实和证据进行法律评价和逻辑思考，但这往往不能及时、有效传达或者指令给司法警察，从而导致检警关系紧张。[4]另一方面，检察官不像司法警察那样具备侦查思维，重大刑案难以坐镇指挥。台湾《联合报》曾刊载一位检察官指挥侦查的体会：要谈“法律”，这些警察们不是我的对手，可是要谈“侦查方法”，我却不得不甘拜下风。[5]

最后，这种“扭曲变形”的关系表现在检察官行使侦查指挥权、却不承担侦查失败的责任上。1997年，台湾发生一起“白晓燕被杀案”，台湾“内政部”部长林丰正、警政署署长姚高桥在巨大的社会舆论压力下，因背负犯罪侦查失败的责任而引咎辞职。但是本案中指挥案件侦查的检察官及其领导人员却无一人受责。[6]实践中，检察机关有权无责的情况在一定程度上加剧了检警关系的紧张。

（二）台湾检警关系“走样”的原因分析

检察官对侦查工作起主导作用，司法警察处于辅助地位，这正是大陆地区一些学者所主张的“检警一体化”。但是台湾对“检警一体化”的践行，却并没有达到大陆地区所期待的效果，其中的原因也是多样的。

1.台湾检警机关在组织上互不隶属。台湾检察官在组织上隶属于“法务部”，而司法警察则归属于“内政部”，由于组织上分立而互不隶属，检察官与司法警察在犯罪侦查的协调上往往产生困难和障碍。[3]

2.台湾检察官与司法警察的专业能力存在差异。一方面，司法警察有组织及专业侦查技术上之优势，在第一线犯罪对抗之处理上，较能掌控犯罪现场、缉捕犯罪嫌疑人及搜集证据，实际上经常先于检察官实施犯罪侦查；另一方面，检察官则有严格的法律训练，善于证据之法律评价及逻辑思维，经常不满意司法警察所搜集之证据及对案件所持之法律意见，[5]57而实践中却常常不具备对大案要案进行指挥侦查的能力。

三、刑事案件侦查初期管理——台湾地区刑事案件的报告程序

刑事案件的报告，是指刑侦部门对刑事案件的发案、立案、侦查进度、破案、销案和终止侦查等情况，进行逐级上报的制度。其针对的是受理案件的侦查机关，要求是对案件受理及案件进展的相关情况进行层层上报，目的是实现上级侦查机关对下级侦查机关进行监督和指导，是台湾侦查机关在侦查的开始、实施及结案阶段的必经程序。

台湾刑事案件报告针对所有的刑事案件，要求是负责侦查该案件的侦查机关要将该案件进行逐级上报。报告时机分为三个时间点：在案件发现或者发生之初，称为“初报”；在案件发生重要辩护或者侦查告一段落时，称为“续报”；在案件破获后或结案时，称为“结报”。刑事案件在台湾警方中，由下而上，层层报告。案件自发生之初就需要自下而上走遍各级侦查机关，在所经过的每个机关都必然留下了相关记录，一来上级机关能够及时掌握下级机关辖区内的发案情况；二来报告程序历经每个机关的特点，可以有效地防止侦查机关内部的“吃案”现象。设置这样的报告程序，根本目的是要求各级警察积极受理报案，坚决杜绝刑事案件的匿报、迟报、虚报等情况发生。

为保障报告程序得以落实，台湾地区对于刑事案件的匿报、迟报、虚报的惩处标准亦是非常严格。“如发现重大刑案未报，或者破案始报，或发、破期间相隔48小时以上即认为是匿报；对于重大刑案的发生与破获，如超过两个小时通报侦防中心，即被认为是迟报；案件报告偏颇不实，如以大报小或以小报大都被认定是虚报。如果受案单位不遵守上述报告程序，被认定为匿报、虚报、迟报，相关责任人将按照‘各级警察机关处理刑案逐级报告纪律规定’的惩处标准进行处罚。”[6]277

四、刑事案件侦查后期管理——台湾地区刑事案件的督导管制

刑事案件的督导管制，是侦查机关内部，针对所有刑事案件的发案、破案情况进行的行政性监督。其针对的是最后接受报告的单位，要求对案件的报告情况进行复查、对未破获案件进行建档以及进行案件的总结工作，目的是实现上级部门随时集中和掌握刑事犯罪活动情况以及所属部门侦破案件的工作情况，也有利于上级侦查机关对下级侦查机关形成内部压力，督促办案单位积极侦查，提高侦查效率，同时也可以防止“吃案”现象的发生。

台湾地区的刑案督导制度与报告制度有密切联系。受理案件的单位依报告程序逐级向相应的警察机关报告后，最后接受报告的单位登记后即开始对该案进行督导管制，主要分为前、中、后三个阶段，即刑事案件的前期管制、刑事案件的中期管制与刑事案件的撤销管制。

（一）刑事案件的前期管制

依照刑事案件的报告程序，最后接受报告的单位登记后即开始对该案进行督导管制。依照台湾地区“侦查手册”的规定，普通刑事案件最后接受报告的单位是原受理案件侦查部门所在的市县警察局，并由其勤务指挥中心集中列管；重大、特殊刑事案件由警政署刑事警察局犯罪侦防中心集中列管。

进行督导管制的单位将针对报告列管的案件，成立复查小组。复查小组的主要任务是审查列管的案件是否符合相关规定，报告的侦查机关是否遵守了相关要求，报告的过程中是否存在匿报、迟报、虚报等情况，复查的方式是不定期抽检，并随时公布执行成果，对于存在以上违法情况的相关责任人员将进行惩处。除此之外，台湾各级警察局设置的督查人员可以随时对列管案件进行查察和督导。设置该程序不仅可以及时发现违法立案情况或者侦查机关匿报、迟报、虚报的情况，同时也有助于及时纠正错案，以免因时过境迁造成证据流失，难以破案。

（二）刑事案件的中期管制

台湾地区《侦查手册》第247点规定，“如果管辖责任区内的列管案件，自发生后逾10日未能侦破，那么，督导部门就应当按照‘警察机关侦办未破重大刑案管制规定’，组织办案部门检讨案情，拟定侦查计划，积极部署侦办。同时，还应填报‘未破重大刑案侦查报告表’连同相关资料建档，并将报告表上交刑事警察局备查。”[6]230这样不仅上级机关可以直观地了解下级机关对每一个案件的侦破情况，同时也是无形中对办案机关提高办案效率的催促，并且对于重大、疑难案件，上级侦查机关也可以要求办案机关集中力量进行侦破。

需要指出的是，虽然上级侦查机关需要对下级机关进行督导管制，但是每个机关仍需各司其职，对于正在侦查中的案件，上级机关进行的督导也只是形式上的管理，并不实质地介入到具体侦查活动中，起到的是组织、管理和督促作用。

（三）刑事案件的撤销管制

对刑事案件的督导管制将存在于整个案件的侦办过程中。若案件已经破获，按照刑事案件的报告程序，办案机关将逐级上报至列管单位申请撤销管制。若案件尚未侦破，对该案件的督导管制也将始终持续，不能撤销。对于辖区内所有未能破获的刑事案件，督导部门应对该案件的相关文书物证进行专门建档，并对前期的侦查工作进行检讨，同时拟定后续侦查的注意事项。如果得知其他单位破获类似案件，督办单位将与该单位取得联系，判断二者间是否存在某种联系。由此可知，针对尚未侦破而无法撤销管制的案件，督导单位的主要任务是对该案件进行档案管理和串并案件。

此外，台湾警方的案件督导制度还与奖惩制度密切联系。对于迅速破案的办案单位，督导部门会为其报请相关部门予以奖励。对于重大刑案，办案单位虽未能立即侦破，但能锲而不舍，因而破案，也可视其情节及事迹从优核奖。同时，各级督导部门在落实工作时，发现侦办单位有工作不力，影响破案时机等情况发生，也依照规定追究查出相关人的责任。[6]281

五、台湾地区侦查管理对大陆的启示

我们对于犯罪行为深恶痛绝，但也不能为了惩罚犯罪而不惜一切代价。正如，犯罪行为破坏了一部分良好的社会安定秩序，我们不能用另外一种破坏社会安定秩序的手段来弥补它。大陆地区的侦查权确实制约较少，疏于防范，亟待完善立法，拓宽监督渠道。我们在对台湾地区侦查管理的研究中，发现其既有问题之处，需要引起我们警惕；亦有优越之处，值得我们借鉴。

（一）完善大陆地区侦查权配置不易盲从

检警一体化，是指“为有利于检察官行使控诉职能，达到更为有效地惩罚犯罪的目的，法律赋予检察机关对警察机关的指挥、命令权，以防止侦查机关可能出现的离心倾向。警察机关发现犯罪应告知检察官，而无实体性处理权力，对检察机关的意见有执行的义务。”[7]检警一体化的模式一直为大陆地区许多学者所主张。台湾正是践行了类似理念的侦查权配置，然而实践运行却不容乐观。

“实际情况却是司法警察常常自主地将侦查程序进行到底，然后才向检察院移送侦查结果。”[8]实践中，检察机关与司法警察之间权名不符的冲突越演越烈。因此，台湾地区侦查权配置中出现的问题恰恰为大陆的侦查权模式构建提供了宝贵的经验：对检警关系的确定不能盲从，虽然警检一体化的正面效应不一而足，然而其也有其严重的弊端。警检一体看似警检分家，有助于检察院直接约束警察的行为，最大限度地保障侦查程序的合法性，防止警察权力的进一步扩张，甚至处于无管理状态。然而实践却是检警一体化形同于“检警一家”，警检分离只是表面的，反倒不利于对侦查活动进行监督，并且容易形成以检察机关为中心的新的“集权团体”。[7]同时，警检关系实践与立法初衷严重不符的情况，也使得检察院有权无责。这些实际应用中的弊端，都是警检一体化无法摆脱的。因此，对于大陆地区的检警关系重构，绝不能认为隔壁草坪更绿，就一味盲从，而应该根据我国司法体系的实际情况，谨慎选择。

（二）刑事案件报告制度有利于解决有案不立、立案不查、不破不立现象

“由于侦查程序的运作以损害公民个人自由为代价，随意启动侦查程序，必将给个人自由造成极大威胁，因此，侦查程序的启动必须慎重。”[9]然而，这种“谨慎”在大陆地区的刑事侦查中却变了味道。各地区为了保证刑事案件的破案率，往往在公安机关内部会有破案率要求，这一要求也常常与单位及个人奖惩措施挂钩，因此各地“公安机关的侦查部门为了强调破案率，为了把破案率与政绩‘紧密挂钩’，为了集中精力破大案、要案，公然有案不立，立案不查，不破不立。”[10]这一现象的发生，无疑是侦查人员钻了各地侦查立案监管不严的空子。

台湾地区案件报告程序的则有助于实现上级侦查机关对下级侦查机关进行的监督和指导，并且这种报告程序在时间上的要求极为严格，报告机关环环相扣，每一个刑事案件的报告都要历尽其所有的上级侦查机关，并进行相应存档，在此情况下，若企图出现有案不立、不破不立的情况则绝非易事。因此，这一程序在某种程度上可以减少大陆地区侦查立案中出现的问题，避免有些案件因为难以侦破而未被立案，永远难以浮出水面，成为未解之谜，难以有力打击犯罪、保障社会的安定秩序。因此大陆地区可以选择性吸收台湾地区的这一程序理念。

（三）介入行政因素制约侦查，拓宽侦查监督主体

有别于域外经验，我国侦查监督制度形成了检察机关一元主体模式，其基本特点是，由承担侦查、公诉职能的检察机关对侦查实施监督，从而形成了侦查监督制度的中国模式。检察机关对侦查机关侦查行为的监督，从表面来看克服了同体监督的缺陷，但在制度上仍然存在诸多缺陷。[11]一方面，检察机关的设置不同于法院，其并非作为中立机关，检察机关对公安机关侦查进行的监督方式也相当有限，决定了由检察机关这一单一主体，难以胜任侦查监督的职责。虽然“检察机关是中国审前程序特别是侦查程序控制的相对最好的司法机关”，[1]153但是，完善其监督方式与监督范围也是势在必行。因此，保持检察机关作为侦查监督主体不变的前提下，适当拓宽监督主体范围亦是可选之路径。另一方面，检察机关对侦查活动的监督主要通过审查批准逮捕与审查起诉实现，而实现方式往往通过阅卷，但案卷是由侦查机关制作完成，其中是否会隐去对其不利的信息值得怀疑。因此由于侦查程序不对外的特点，使得这样的监督手段能否有效制约侦查值得深思。

而台湾地区的刑事案件督导管制在报告制度的依托下，上级侦查机关可以随时掌握下级机关辖区的发案与办案情况，有利于督促办案单位积极侦查，提高侦查效率，实现对下级侦查机关更好的监督。这种监督管理手段，一方面借助台湾地区刑事案件报告程序，使得上级侦查机关具有获悉下级侦查机关案件情况的可能；另一方面，来自行政系统内部的压力，也会调动下级侦查机关的积极性，同时上级侦查机关虽作为监督主体，但其本身亦善于运用侦查思维，也为其利用自身掌握的多数下级侦查机关的案件情况，来宏观把握案件提供了可能。这种行政监督手段对于正在进行侦查的案件来说只是形式上的，上级机关不会具体插手某个案件。因此，这种监督管理手段可以作为行政手段介入，有助于实现侦查监督管理主体的多元性，拓宽监督主体的来源，一定程度上有利于化解当前大陆地区侦查监督的困境。

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