论文官选拔进程的发展：逻辑与趋势

丁浩原

（中共吉林省委党校政治学教研部，吉林长春 130012）

政治演进大体沿着从小型共同体向大型共同体、从简单向复杂、从集成向专门化的发展路向。因而随着政体规模越来越庞大、政治事务越来越繁杂与精深，政治录用——特别是其中文官选拔进程，在常态政治下的演进也呈现出从原始向现代的发展逻辑，它具体表现在以下方面：

一、选拔原则从门第取人到制度择优

常态政治下，谁能获取官职并行使职位所附带的权力是评判共同体内人才选拔的核心问题。具体来说，被选拔对象究竟是特定的一类人，还是一般意义上的所有人，直接体现出选拔制度的原则导向，也反映出政治共同体内针对权力资源的配置与调节方式。

传统政治在共同体规模、政治事务的复杂程度和专业水平上的客观条件使得职位需向一定阶级或团体进行内部开放便基本足够满足国家管理的需要。故而在有限的社会发展水平下，从客观需要上还是技术手段的支撑能力上，将官员局限在一个特定的群体内都是一种历史的“合理”。传统社会多为等级社会，官员选拔的目标群体，多为特权等级。于是，以出身为依据的门第取人原则便成为早期传统社会官员选拔的基本逻辑，即便西方古典时代的民主政体亦是如此——古典民主政体选任官员需要通过公民抽签，但公民本身就是一个特权阶级，如雅典全盛时期人口约为40万，而公民不过区区2万人。

在凭门第取人的制度下，职位依据人先天出身的血统、门第进行配置，权力则依赖贵族及其家族的个人关系和等级特权进行调节，逐渐在共同体内形成一种以家族为基础的权力庇护网络。可以说，门第取人本质上是官职与权力分配上的一种“显贵”调节。

不过随着国家和社会的发展，凭门第取人和“显贵”调节逐渐成为政治发展的阻碍，一方面是门第取人对社会流动性的桎梏；另一方面是封建等级制度日渐式微，也就是基于显贵家族的权力庇护网络越发难容于王权。对门第取人的突破实际上就是对显贵调节下的官员选拔制度的反抗，这种反抗最为原始且常见的手段是卖官鬻爵，即将功名利禄推向市场进行规模化交易，依赖非人格化的货币等价物展开市场调节。对君主政体而言，尽管替代庇护关系体制而起的是贪污受贿，但“市场”调节显然比“显贵”调节更安全，在中世纪结束后的欧洲政治史上，“市场”调节因此被制度化了。这方面典型例子是1604年法国政府通过创设“官职税”一方面扩大了政府的财政收入，使1620～1624年间卖官鬻爵的收入已占到王室收入的38%左右；另一方面由于卖官鬻爵的对象主要是第三等级中的资产阶级，打破的是贵族对官职的继承与垄断，故恰如权相黎塞留所言，也对法国行政体系超出贵族家族谱系网起到关键的“消毒”作用。[1]91-95不过“市场”调节的问题不仅在于贪污受贿的盛行，从官员选拔的视角来说，以货币等价物作尺度的卖官鬻爵，从起点上便无法实现取才上的择优。

伴随更进一步的发展，国家管理越来越复杂，文官体系也逐步实现了理性化与例行化。政治发展为官员群体提出了更高程度的质与量要求，而“显贵”调节在数量能力上的天然缺陷和“市场”调节在质量能力上的先天不足都难以满足现代公共管理的日常需要，官职分配的调节方式变革呼之欲出。新的调节方式应该至少解决“显贵”调节和“市场”调节所面临的三个问题：国家对文官规模的要求、对文官能力的要求以及摆脱凭出身取人和凭金钱买官新时代在“政治正确”上的困境。

如何在人才选拔上回应上述新问题，总结政治制度史的经验，官员选拔在原则上不断向公平取向、功绩取向和体系化取向三个方向发展。第一，公平取向。官员选拔对象应该是特定人群还是全体社会成员，“显贵”调节将对象锁定在了权贵阶级、“市场”调节将对象锁定在了有产阶级，当这两个特定群体无法满足公共管理的人才需求，同时这两种调节方式也不再符合社会对于平等的预期时，为满足政治发展对于官员选拔在规模基数上的需求，地位和职位在符合其专业条件限定下向所有人开放成为必然的选择。所以，官员选拔在原则上至少应该能够满足“地位和职位向所有人开放”这一公平的机会平等的要求。第二，功绩取向。官职和权力面向社会全体进行分配时，最终的依据是什么？机会平等不等于才能平等和结果平等，公共管理的要求使官员选拔更多要面向候选者的能力与工作实绩开放，干部选拔任用工作的关键是选准用好干部，只有将在功绩上最适合的人才推至相应的职位，使官职品位有能者居之，才能满足国家取才的任务和公共管理对于官员质量的要求。第三，体系化取向。机会公平下职位有能力者居之如何满足政治发展对于官员选拔在规模效益上的需求，这就需要新的人才选拔方法必须具有可复制性，在此时此地可行的选拔在彼时彼地亦应可行。同时，朝令夕改不可能成为效力的源泉，官员选拔在制度设计上需要有足够的适应性和复杂性作为其长效的基石。这三大特征的相互结合在现代政治中最典型的制度设计是现代文官制度下的功绩晋升制模式，具体来说是一种由国家行政机关以职位所需的知识、能力、品德为标准，通过公开考试竞争及对工作能力，特别是服务实绩的考核为标准来给予公务人员以晋升、奖励和报酬的选人用人机制。

选拔在原则上不断向公平取向、功绩取向和体系化取向三个方向的发展，形成了在文官选拔在职位与权力资源分配方式上不同于“显贵”调节和“市场”调节的新的资源分配的调节方式，本文将其称之为制度调节，它以一整套促进机会公平下职位有能力者居之为取向的机制推进官员选拔事业的长期发展。因此在发展趋势上，制度化也将成为选拔原则的基本取向。

二、参与主体从封闭取向到开放多元

由谁选拔或参与选拔官员则是干部选拔任用过程另一个重要的问题。选拔者可以是一个人、一群人，亦可以是所有人：一个极端是官员选拔由共同体内全体人民选择；另一个极端是政治领袖将其他所有人均排挤出选拔进程。从群体到个体间的差别，反映出选拔过程在参与范围上从开放取向到封闭取向的特性。

由于传统政治在共同体规模、政治事务的复杂程度和专业水平上的客观局限，早期官员选拔权基本被限制在一个封闭的范围。选拔主体在封闭取向上的极端，如基于上位者青睐或与上位者人身依附关系的选人方式“征辟制”。我国历史上如“姜太公钓鱼”“三顾茅庐”或“管夷吾举于士”“孙叔敖举于海”“百里奚举于市”的过程，实际上都是这种上位者基于个人亲疏、好恶或需要而进行直接选拔聘任的选人用人模式。

选拔主体的封闭取向意味着在传统政治条件下，选拔者事实上垄断了官员选拔过程，选拔结果由选拔者的特征所决定，也就是说对于被选拔者而言，只有符合选拔者在某种属性上的需要才能够获得青睐，选拔者的特征决定选拔过程特征，典型的被任命者更大程度上反映的是任命者的特征，故而被选拔者只能被动接受选拔和任命。可以说，官员选拔过程在传统政治早期多展现出被动竞争特点，职务任命的主动权在于任命者，选拔者只是一个人或一个封闭的小团体，选拔过程也只是选拔者进行“黑箱”操作的封闭过程。

同样伴随国家和社会的发展，选拔主体的封闭取向也不断松动，选拔者的范围也在一步步扩大。在这一政治现代化过程中，标志性的里程碑是全新的政治组织——政党的兴起。近代政党产生于17世纪英国，按照埃德蒙·伯克最早的经典定义：“政党是人们联合的团体，旨在依据每一位成员都同意的特别原则通过共同努力而促进国家利益”。政党的目的在于获取政权从而形成政党政府，其作用的实现主要体现在政党对政府的人事能力和政策能力两个方面，其中政党的人事能力实际上就是政党影响、参与或决定官员选拔的能力。虽然按照迪维尔热的研究，干部党（Cadre Parties，或称精英政党）是政党在发展初期的主流形态，[2]61但作为选拔主体，区别于封闭取向并完全依附于个人出身这一具有随机因素的一个人或一群人，政党作为一种政治制度参与官员选拔进程，本身就是对其封闭取向的解构。不过开放性的发展也是一个循序渐进的过程，政党最初参与官员选拔的模式是“政党分肥制”，是由获胜的政党占据所有行政职位并将其分配给本党骨干的文官选任制度。按时任美国总统安德鲁·杰克逊总统的比喻，就是按“战利品属于胜利者”的原则将官职进行分配。

在此之后，由于政党制度的发展和民主进程的提速，官员选拔也进一步拓宽了其开放性和多元性的视野。造成这一结果的原因在于：一方面，现代政治越来越复杂化，封闭性集团早已无法实现对复杂共同体的有效管理，政治参与面向更广大群体开放成为政治发展的必然要求；另一方面，政党在组织结构上也发生了根本性变革，精英型的干部党不再是政党的主流模式，社会主义政党的产生更使政党进入了一个新的时代。于是“政党分肥制”基于自身在应对政治腐败问题上的先天缺陷而衰落，基于政党政治新阶段和现代文官政治新起点的官员选拔方式迅速成熟。在这些选拔方式中，投票制也好，现代文官基于工作实绩的选拔也罢，在发展趋势上其制度特征表现为官员选拔过程中选拔主体在开放性层面上多元主体政治参与不断被制度化。例如我国当前干部选拔工作中以民主推荐投票、个别谈话、实地调查、广泛听取各方面意见等多种方式发扬民主，通过酝酿动议、考察预告、沟通协商、讨论决定、任命前公示等环节，制度化地实现了干部选拔工作中政治参与向不同主体的开放。

在选拔主体从封闭取向到开放多元发展的过程中，随着选拔者范围越来越广，选拔者的个性特征对于选拔过程的属性和结果的影响反而越来越小，使被选拔者的个体特征越发突出，被选拔者的主动性不断提升。故区别于传统政治下官员选拔中被选拔者的被动性竞争，选拔主体在开放取向下，选拔过程将更多呈现出求职者主动性竞争的特点。

三、选拔技术从简单取才到科学革命

选拔技术同样是官员选拔进程的一个重要部分。自人类社会发端，技术便与人和社会的发展息息相关，技术创新乃至技术革命同样是人类发展的重要主题。之于干部选拔进程，技术手段的优劣主要体现在能否实现人才选拔对岗位匹配上的需求，也就是说能否将适合的人选推向合适的位置，实现人尽其才、知人善用。因而，人岗匹配是衡量选拔技术的重要标准，在管理学中，它指的是人和岗位的对应关系，每一个工作岗位都对任职者的素质有各方面的要求，只有当任职者具备多于这些要求的素质水平时才能最好地胜任岗位。

前现代社会，由于管理技术的局限和选拔方法的匮乏，官员选拔只能以口碑取人、以貌取人、以言取人、以书法取人等手段，实现人岗匹配的手段十分有限。例如我国汉朝察举制中的孝廉科，以“孝顺亲长、廉能正直”为标准，其中“孝”的部分指以孝选官，将儒家以孝治天下理念应用于官员选拔过程，具体手段为通过地方官员收集民间流传的孝敬父母的事迹来评价候选人才。这些道听途说的“孝行”与公共行政管理实际并无关联性，是选拔过程中人岗间标准上的分离，人岗匹配程度十分有限。同时，过于简单的选拔手段实践中也赋予了负责选拔的官员极大的自由裁量权，终为所谓“上品无寒门，下品无士族”的门阀政治的形成推波助澜。

随着共同体规模的不断扩大以及政治在深度和广度上的日益发展，选拔方式在技术创新上同样与时俱进。这其中，传统社会下选拔方式上最伟大的技术革命是考试选拔的创造，亦即科举制在我国隋唐之际的确立。科举是基于学识考试的选拔方式，因其采用分科取士办法而得名。考试具体科目包括秀才、明经、进士、明法、明字、明算等，以时务策、诗赋、文章、经义等为主要内容，并在宋代基本实现了从诸科向一科化的集中，进士科完全占据主体地位。通过考察儒家经典经义和策论，科举在一定程度上实现了在人岗匹配上的技术飞跃。首先，科举考试是一门规范化的考试，它有标准化的文体如八股文、标准化的字体如馆阁体以及标准化的考试流程和评价体系，这些标准和规范使得通过考试技术探索实现官员选拔的公平与开放成为可能。第二，科举考试是政治理论考试，以儒家意识形态为考试内容和评价依据，考试的准备过程就是政治社会化的过程，实现了候选官员对主流价值观和政治意识形态的学习和掌握。第三，科举考试也是关于知识和能力的考试，考试比拼的是知识储备，治国理政的知识不等于治国理政的能力，但在一定程度上也能够大规模地检验出被选拔者的基础素质。

随着技术的积累，科学技术革命使人类社会各个方面都经历了技术上的大变革。应用于文官选拔进程，现代管理技术为官员选拔注入了更高程度的科学含量，传统科举式的考试选拔技术被更有效实现人岗匹配的新技术、新方法所取代。这次技术革命至少在两个方向上得到了体现：

一是考试技术上进一步突出人岗匹配导向，也就是科学设置考试选拔的资格条件和考试方法，真正考出真水平、真本事。而如何实现考试选拔的人岗匹配导向，当前在技术上也积累了许多考试标准有效性科学检测方法，如函数分析法，设计一个直角坐标系，横轴代表个人分数，纵轴代表个人工作能力。根据试用期内不同分数者的各种表现分别将其分数和工作能力量化为横纵坐标上的数值并进行函数分析，如分数和工作能力表现为正函数关系，则这种考试的有效性高。[3]211

二是考试不再成为唯一的科学手段，科学的官员考核技术与考试技术共同组成了文官选拔技术体系，现代文官选拔中的功绩制模式在选拔方式上便是文官晋升考试和实绩考核的相辅相成，通过检验工作实绩来提升人岗匹配的有效性。传统实绩考核方法的典型是我国历史上的考课制，例如唐代的考课制，官员要经历每年一次小考、四年一次大考，考核结果将会作为官员升降的重要依据，以“四善”“二十七最”为标准。总的来看，我国古代考课在侧重标准上经历了由侧重个人道德向侧重才干、政绩演变的过程。而现代官员的考核评价制度则更为复杂和完善，如在我国当下，日常考评、年度考核、谈话谈心、急难险重和关键时刻表现等多渠道内容都是考核有效的信息来源，干部考核评价制度围绕考核工作从单一考察转向综合评定、考核内容从简单化转向立体化、考核方式由粗略化转向规范化、民主化、科学化等多个方向进行制度建设，评定结果也更加科学、合理和准确。

随着考试、考核方法的不断完善，在发展趋势上，选拔方式的科学水平越来越高，选拔手段与职位间的关联性也越发强烈，人岗匹配程度也有了科学的依据。选拔方式在当代政治条件下已然手段越来越丰富、方法越来越科学，选拔方式上的科学革命为合理有效地选拔官员提供了新的技术支撑。

四、结语

官员选拔进程和选拔方式的发展，也是政治发展的一个方面，随着世界的日新月异，官员选拔无论在原则层面、参与性层面还是在技术层面上都势必呈现出发展的态势。这一态势本文将之归纳为选拔原则从门第取人到制度择优、参与主体从封闭取向到开放多元、选拔技术从简单取才到科学革命三个方向，它们是文官选拔进程的一个基本的发展逻辑，从这个发展逻辑出发，选拔原则的制度化、参与主体的开放性与多元化以及选拔技术的科学化无疑是文官选拔未来进一步发展的基本趋势。

研究文官选拔进程的发展逻辑与趋势的意义在于为我们提供了一个检验特定选拔方式、选拔方法是否符合时代精神以及能否有效实现功能的重要依据。随着选拔进程的发展逻辑与发展趋势的日益明晰，任何一种具体选拔方式、方法，如果背离了这些逻辑和趋势，或都将再难取得预期的效果。

［1］（英）佩里·安德森.绝对主义国家的系谱［M］.刘北成，等，译.上海：上海人民出版社，2001.

［2］Maurice Duverger.Political parties：the organization and activity in themodern state［M］.London：Meuthen，1954.

［3］黄达强.各国公务员制度比较研究［M］.北京：中国人民大学出版社，1990.