政治、法治与人治关系再探

王若磊

（中共中央党校政法部，北京100091）

古往今来，社会的发展和人类的共存都离不开政治。它以各种形式呈现于人们的生活之中，与每个人息息相关。希腊先哲亚里士多德有言，“人是政治的动物”。而在人类政治历史的长河中，人治和法治两种治理方式一直交织共存，相伴而生。那么，如何理解政治、法治和人治之间的关系呢？

一、政治的基本涵义

政治和每个人息息相关。那么政治到底指的是什么？如何理解政治这一关键概念的原初涵义呢？这里，我们由浅及深将政治划分为四个层次。

首先，政治处理的对象是一定范围的共同体中的公共事务和共同事务。在西方语境下，政治这个词politics的词源是希腊文polis，是城邦（city-state）的意思。政治最初就是围绕城邦事务展开的活动。因此，政治是共同体内的公共事务。这个共同体指国家，也可能指一定区域范围内的地方政权，或是某一团体如行会、工会、社会组织之内的共同事务，甚至家庭之内也存在宽泛意义上的政治。只有在共同体中，亚里士多德“人是政治的动物”这一命题才成立，亚氏实际谓之“人是共同体—城邦的动物”。[1]7人作为个体是无法自足的，需要在互利中实现共存。也只有在共同生活中，人生才可能完整、精神才满足，人才有可能过上美好的生活。因此，政治就是处理共同体的公共事务，首先回答的是“我们如何生活在一起”的问题。孙中山先生曾说：“政治两个字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，便是政治。”

其次，政治运作的方式是权力的行使，运用权威和强制力处理公共事务，本质上是一种“支配”。公共事务、共同生活必然存在“分歧”，充斥着差异和冲突。无论是目标还是手段，分歧无所不在。这时就产生了霍布斯所谓的“狼与狼”之间的“战争状态”。[2]93-96但是为了普遍共存，需要一个统一的声音出现，形成一个统一的权威，通过权力和强制裁断纠纷、维护秩序、实现共存。因此，虽然我们指出了政治处理公共事务、推进合作的一面，但实际上，政治在本质上是由于不可避免的共存中分歧无所不在而产生的，无论是妥协、合意，还是征服、压迫、侵略，由此形成了一个支配性的权威，运用权力和强制力维续共存。在韦伯看来，支配的类型有三种，传统、卡里斯玛（超凡魅力）和法理。[3]56-57这些本质上都是服从的理由。因此，权力也由此产生，权力（power）这一概念本身的涵义就是描述一种可以不根据他人意志改变他人行为的能力，或者说不顾他人反对而贯彻自己意志的可能性。简单说就是能让别人干他不想干的事情。因此，政治和权力相联系，往往被看作是支配与服从的关系。政治过程就是行使权力的过程。在这一意义上，政治往往被一些人看作是贬义词，视为对权力的追逐、获取和运用，体现着压迫和征服。

第三，政治的内容是进行公共管理、分配公共利益。政治运用公共权力处理的是公共事务，主要是进行社会利益的分配和公共事务的管理。政治是运用权力对这项工作形成决策并使之实现的活动，因此决策、执行和监督往往被看作是政治的一套完整环节。政治面对的是公共资源，分配权利义务也和公共资源相关，是运用权力授予权利、施加义务的过程。所以政治可以看作是一个“分配－管制－再分配”的过程。美国学者拉斯韦尔精辟地指出，“政治是谁得到什么，怎么获得”。[4]当代社会，公共管理的方式发生了转变，从传统的统治变为现代的治理。强调了手段的柔化，强调了多主体的参与，强调了地位的相对平等，这也是十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”定位为全面深化改革总目标的根本原因。

第四，政治的目的是普遍共存与公共福祉。政治并不是自足的，不能单纯被看作一种目的，它一定是服务于其他外在的目的。从现实观点看，这个外在的目的是压迫和征服。马克思在批判资本主义国家观和政府时就认为其是阶级统治的工具。而从理想状态看，政治的存在有着更高的目的，压迫和征服是政治的异化，它本身应当是维护普遍共存和促进公共福祉的制度和组织形态，实现公正、稳定的互利性共存。[5]4-5现代政治都是围绕这个目的展开的。上述三个层次的含义都汇集于这一目的之上。因此，政治和价值相联系，和公平正义相联系，具有了道德性。论语有言“为政以德”“政者，正也”。

第五，政治的实现路径和手段是现实主义的。政治的目的具有道德性，但实际的政治是现实主义的。政治是将上述理念与现实的结合。没有理想主义，就无法探求和知晓何为良好政治，从而消解政治的初始意义；没有现实主义，理念就无法在变化莫测的世界之中成为现实，仅仅成为空中楼阁或口号而已。而政治，就是在理念和现实之间搭建的桥梁、建立的联系，是目的和手段之间建立合理、审慎的结合，在给定的现实中树立合理的目的，寻求达到此目的现实的、可能的、有效的手段，又用受限制的手段在给定的现实中促进目的的实现。政治处理的是“人事”而非“神事”，那么它面对的是必然受情感驱使的、存在于复杂交错结构中人、人的意志的集合及其作用下的现实世界，如此构成的现实必然不具有自然科学般精确的因果联系和必然性，而是充满了不确定性、偶然性、模糊性、变动性和复杂性。政治作为成事之道，要想成事，就必须考量这些偶然性因素对于本身的影响和重大意义，关注于可行性和动态过程。因此，它本身不是教条和理论，而是一种亚里士多德笔下的“实践智慧”。

综上所述，政治是通过获取和运用权力，对公共事务和利益进行分配的决策并使之实现的活动，在给定的现实中实现普遍互利共存和促进公共福祉。政治也因此具有公共性、权威性、强制性、公益性和现实性等。由此可见，政治的核心就是政治统治和社会治理，通过利益分配实现互利共存。

二、法治的核心要义

政治的核心是统治和治理，但需要借助一定方式实现这一过程。法治和人治是治理方式一对相对应的范畴，同属于政治的下位概念。以下我们先分别分析这两个概念。

法治，就其字面含义而言即为“法律的统治”。它至少包含两方面的内容：一是法律具有至高的权威，规则至上；二是强调借助法律进行“统治”，而非其他方式。即法律的至上权威体现在政治领域，其为有关政治统治和社会治理的方式和要求。质言之，法治是法律在国家治理中享有至高权威，是法律规则至上、法律具有最高效力的一种治理方式。

因此，法治是相对于“人治”的一个范畴，要求法律的权威在整个政治运行过程中超越任何当权者个人或集体意志的权威。这时，法治的根本目的在于排斥不确定的人治，防止权力肆意专断。法律，相对于主权意志作出的个别性命令，至少具有公开、明确、稳定、不溯及既往等形式上的特质。这些性质使法律能够提供一种相对的“确定性”，使受制其下之人可以按照既定法律规则预测何为合法、何为非法，至少能够合理地“安排”“规划”自己的生活，保障基本的“自主”与“自治”。[6]191-193

为保证这种“可预测性”和“确定性”，法治进一步要求作为广义执法者的行政官员和司法官员严格按照事先公布的法律执法或裁判，否则官方行为就违背了公民依法行事的预期，导致具有普遍性、确定性和稳定性的法律体系走向解体。

所以，法治自然延伸到治权之治，本质上是针对“治官”而非“治民”，核心在于政府和官员恪守法律、严格按照法律行使职权，不允许存在超越法律的特权。而传统的人治，虽有法律存在，但实为“治民”之法，百姓守法但官员却高于律法，不仅自身犯法可能避免制裁，且普通人谁人伏法、谁人无罪，同样犯罪的人处以何种处罚，都取决于其意志，而非普遍性的法律。正相反，法治体现了任何人违法都必需要受到惩罚的必然性、普遍性、不可避免性，要求无论亲疏违法必究。这种必然性甚至比惩罚的严厉性更具威慑力，要求法律具有制度刚性，超越任何具体的政治权力。

综上，法治概念的要点可以总结如下：（1）其基本含义为法律的统治，法律具有至上权威，具有制度刚性；（2）法治的目标是提供一种生活的确定性和可预期性；（3）因此，法治的对象是公权力、政府和统治者，其要义在于“官员（政府）守法”，实现公民守法预期；（4）这时，法治的德性体现在用事先、明确、普遍的规则对于专断权力进行限制，保障公民自主。因此，法治对于现代法律人而言，更接近“合法性”这一概念，首先表达的是要求官员严格恪守法律的“形式主义法治观”。[7]

三、人治的内涵与特征

法治是“法律的统治”，是相对于人治而言的。人治按字面理解就是人的统治，主要指依靠人的意志和命令进行统治和治理的方式。

许多人往往误认为“人治就是一人之治”，比如人治就是古代的君主之治，或是现代我们常常诟病的“一把手说了算”。的确，一人之治是人治最典型的形式。但人治中的人，可以是一个人，如君主制；也可以是少数人，如寡头制；还可以是多数人，即民主制。民主的本意是按照多数人的意志进行统治，典型表现为少数服从多数的票决。所以，民主实际上也是人治的一种类型，是多数人意志的统治。法治在这个意义上与人治相对立，法治是法律的意志具有最高性，超越任何人（无论其数量）的意志。

正是在这个意义上，法治的提出针对的是人治的缺陷，即人治的不可预测性和自利性。人兼有理性和感性，感性往往超越理性。人非圣贤，都是容易在情感、利益的驱使下倾向于自利和偏私的行为。依靠人的意志进行统治和治理缺陷也正在于此：一方面人的意志形式上缺乏规则的普遍性、公开性，往往是针对不同的情况、不同的对象作出不同的判断和处理，缺乏形式上统一的标准来引导他人的行为，造成民众生活不可预期、无法适从，担心事后追惩；另一方面，基于人性的缺陷，实质上容易由于自利和偏私造成公正的缺失。人治的不足主要就是容易导致这种不可预测性和偏私自利性。

也正是因为人治状态下权力的不受限制性和私利可能性，当权者往往倾向于人治而非法治。法治会束手束脚，而人治会拥有众多自由裁量权和特权。所以，在人类历史的长河中，人治的统治方式一直占据主导。特别是暴力征服和武力夺取政权的国家由于缺乏对抗性权威的制衡，往往倾向于选择人治而非自我限制接受法治。我国也有悠久的、根深蒂固的人治传统，这种文化在中国存续了千百年，至今仍占据相对主导的地位，广泛、深刻又潜移默化地影响着国人的行为。典型表现为关系文化、特权文化、圣人文化、官本位文化、人情文化等。这种人治传统下，权力者高于法律，纠纷和争议终会诉诸于权力而非律法。

但是，人治并非一无是处。首先，现代社会发展迅速，法律永远跟不上社会发展变化的节奏，规定往往滞后。人治的灵活性有时能避免法律滞后的缺陷。其次，法律、规则不可能事无巨细，预见并规定所有情形，通过人治能填补这些法律上的空白。再者，由于较少受到程序上和规则上束缚，人治在很多时候可以集中力量办大事。特别是在重大事项或者紧急状态的情况下。本质上，这是由于人治在某种时候效率高于法治。还有，法治要求严格执行法律，这样可能过于严格、严厉，缺乏对不同情况、背景和动机的考量，导致处理僵化、缺乏人情味。

同时，人治实际上是不可避免的。首先，即使遵循法治，法律也不是在真空环境下自我运行的，必然有人的因素介入：无论警察、行政官员、检察官还是法官，在依法行为过程中必然体现了其对法律的理解。特别是，在作为法律运作和法治最重要的环节——司法过程中，抽象的法律需要和复杂的现实相对接，规则只是抽象的法律关系的概括。因此，需要法官对法律进行解释，这也是借助人的因素在法律和事实之间建立联系。同时，法律规则借助语言表达，而语言，即使是书面文字，由于它存在空缺结构，[8]119-130含义往往是不清晰的，不同的主体对同一文本时常会产生不同的理解。这都需要人的因素的介入。此外，现实政治中还有大量法律没有规定以及法律领域之外的事项，都不可避免地要求人的意志在中间发挥重要作用。

因此，可以看到，人治虽有其缺陷，也有其优点，同时不可避免地成为政治治理的一种重要方式。

四、正确理解政治、法治和人治之间的关系

前文中实际上已经对政治、法治和人治三者的复杂关系有了一个简单的分析。最后，我们作一个简要的梳理。

第一，法治和人治是政治统治和治理的两种主要方式。人类社会的发展和人类的共存都离不开政治。它以各种形式呈现于人们的生活之中，与每个人息息相关。人们可以不关心政治，但政治以各种方式直接或间接地影响着每个人，并实际上在人的生活和发展过程中起到基础性的决定作用。政治，本质上是运用政治权力处理公共事务、增进社会福祉的活动。政治权力要运行，就要有一定的方式。法治和人治是政治权力运行、进行政治统治和社会治理最基本的两种方式。法治是指法律的权威在统治中具有至上性、占据主导地位，权力的获取与丧失，权力的运行方式、范围、限度、程序等都有严格的法律规定，违反法律的权力运行是不被允许，并要受到法定方式和程序处罚的。人治是权力的运行依据人的意志而非普遍、公开、确定的规则。这里的人可能是具体的执政者或执政团体，也可能是大多数人，但其本质上是个人的意志或者群体的合意在指导权力如何运行中占据主导地位。政治权力的运行在理论上只存在这两种方式，不是依据法律、规则运作，就是依据人的意志行使。

第二，现代政治是法治政治。当代社会，法治作为权力运行的方式更具有正当性。首先，当代政治的正当性基础是人民的认可，统治者要获得被统治者的同意。获得认可，而非武力征服或压迫，说明权力形式上来源于公共合意，具有公共性。这一公共性要求权力不得私用，而人治正好倾向于把公共权力视为私人物品，依据个人的意志和偏好行动。而法治则是用公开、明确的规则限制权力私用。其次，认可和同意的目标是共同生活中的互利和公共利益的实现。这种公共利益性同样要求权力不能滥用于谋求当权者私人利益。第三，法律在当代社会就是公共意志和公共利益的代表，是通过民意过程产生的、固定下来的公共意志，本身就具有正当性。第四，法治提供的确定性和可预期性，对于当代主体性地位凸显的人而言更具根本性，而人治实际上随时可能瓦解人的自主性和人的主体地位。

同时，前述一些法治的缺陷或者人治的优点，有些可能是不真实的，有些能通过法治的方式弥补。首先，关于法律的滞后性。实际上，一方面很多法律本身具有引领功能，预测并引导事物、行为的发展变化；另一方面，法律完全可能对未尽事宜如何处理作出形式上、程序上的规定，使其不完全超越法律不受限制。第二，关于法律空白。同样，一方面法律可以对未尽事宜如何处理作出规定，还可以通过法律原则来指导、评价具体的行为；另一方面法律过程中还可以通过法律解释的方法填补其空白，使其在法治的框架下具有延展性。第三，关于集中力量办大事。实际上，通过法律的规定同样可以实现集中力量办大事，并且可能安排的更为合理、安全、高效，并能降低超越法律和权限集中可能造成的失误所带来的风险和成本。第四，突发事件、紧急状态是否超越法治。实际上，紧急状态也应当是法治状态，可以通过法律规定何种情况为紧急状态，不同的事项、级别采取不同的应对措施，这样的应对更具科学性、前瞻性和有效性。应急预案本身就是突发事件应对法治化的标志。第五，关于变通和人情味。法律并非不可变通，司法裁判的技术和艺术在现实中体现着法律的变通性，针对不同情况裁判者在法律的范围内有着妥善的考量。反而是没有限制的变通带来的危险可能更大。

因此，公允地说，法治相对于人治更具有正当性，也能带来更多的公共利益、降低更多的风险和成本。同时，虽然法治的确定性在理论上受到了一定的质疑，但它也远比人的意志或者哲人王的幻象更具有确定性。即使不能被称之为最好的统治方式，法治也应该是最可能和最可欲的，至少是最不坏的。因此，法治被认为是现代政治的核心治理方式，所有政治权力无论其取得与丧失，其运行的范围、权限、程序、方式等都应由法律作出明确的规定，并按照法律运行。

第三，在法治的框架下合理发挥人的主观能动性、限制人性的缺陷。当然，事实上人治不可避免，法治中必然夹杂着人治的因素。二者在现实中也分不开，区分也只是理想类型意义上的。那么，在此基础上，我们的问题就转化为了在法治的框架下如何更加合理地发挥人的主观能动性、限制人性的缺陷。两者有机结合就能趋向更优的政治权力运行方式。简单而言，实现这一目标主要可从以下几个方面入手：首先，法治框架下通过完善法律的规定对自由裁量权的运用加以限制。一是对于自由裁量权的运行作出更细致、更可行的规定，尽可能缩小其范围；二通过法律原则指导自由裁量权的行使，如正义原则、诚实信用原则、权利尊重和保证原则、比例原则等。其次，通过制度设计防止自由裁量权的滥用。一是完善权力授予方式，即选举制度，通过合理的选举制度使选上来的人不会、不愿也不敢滥用权力；二是完善监督机制，通过强有力的事后追责防止其滥用权力。三是对于制度在运行中提出形式化要求，保证其不滥用，如权力运行的公开性、透明性、对抗性等。第三，加强社会、舆论和公众的监督，运用外部监督保证官员妥善行使自由裁量权。

综上所述，法治和人治是政治统治和治理的两种基本方式。其中，法治是现代政治治国理政的基本方式，更具有正当性。而人治不可避免，但要在法治的框架下减少人治中自由裁量权滥用的可能性，更好地发挥其能动性的优势。

［1］［古希腊］亚里斯多德.政治学［M］.吴寿彭,译.北京：商务印书馆，1965.

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［7］王若磊.法治文化之要义及其在当代中国语境下的建构［J］.理论与改革，2013（4）：15-19.

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