从英国报刊监管改革看新闻自由保护

英国报刊业世界闻名。它对于世界新闻专业主义和伦理的推进和提升，在英国社会生活的政治文化功能的发挥，包括在产业领域的作为，都是世界范例。同时，英国报刊的一些从业者在侵犯公民隐私方面表现的“专业性”和毫不顾忌他人感受与漠视他人权益的“执着”态度，也令人印象深刻。伴随着信息技术的不断发展，媒体和从业者迫于经济压力和追求轰动效应和成就感等因素，侵犯公民隐私的情形越来越多的情形之下，如何在保障新闻自由的同时，避免媒体以这面大旗作为遮羞布，这就是一个非常精细的法律技术活。本文拟以英国报刊界的监管为例，来看一看英国在这方面是怎么做的。

英国相关的法律技术活

近代以来，英国报刊界经过斗争，获得了不受政府干预的自由。也就是报刊界报道什么不受政府的干预，媒体也不得因批评政府而再受到煽动性诽谤等刑责追究。报刊界对于自身的日常报道行为依靠执业伦理道德来规范。如果新闻的采集和报道行为超出了法律规定的既有界限，则通过民事法律和刑事法律程序来解决问题。

21世纪以来，随着信息等技术的发展，新的传播媒介和途径给传统报刊业带来了商业竞争的压力，报刊界为了吸引眼球，保有发行量，它要争取更多消息源和报道材料，于是侵犯隐私的行为越来越多，程度也越来越严重。对于这一报刊组织和从业人员自身难以克服的状况应该如何治理，治理的同时又要避免新闻自由受到损害，于是，改进报刊业监管的问题又摆在了英国政府、社会和报界的面前。自二次大战后至2011年《世界新闻报》电话窃听丑闻曝光前，英国为了探索如何对于报刊业进行监管，先后进行了六次专门调查。现在，又有了由莱文森法官主持的第七次调查。这次调查从2011年的7月份启动，历时近一年，2012年11月29日莱文森调查报告向议会提交后，新一轮的报刊监管改革由此展开。

通过研究英国报刊业监管的历史，我们发现，经过包含报刊界、社会公众、公益集团、政治家、政府、专业团体的多重力量和势力的较量和博弈，英国关于如何保障新闻自由、如何保护与新闻自由具有张力的其他价值和权益的法律技术活越做越精细。

第一，在窃听丑闻发生之后，启动的调查是依据相关法律进行的。

1.启动调查的法律依据

2011年7月4日，英国《卫报》头条披露了《世界新闻报》的窃听丑闻。它对于失踪被害少女的信息窃听，对于皇室成员信息的窃听，引起英国朝野的震惊和愤怒，引发对英国报刊业的信任危机。7月6日英国议会举行紧急辩论，首相卡梅伦提议展开独立调查。这并非首相个人基于压力的临时举措，它是根据英国《2005年公共调查法》的相关规定启动，是首相履行职责和职权的行为。该法规定，一个大臣针对可能会引发公众关注的问题，或者是公众已经开始关注的事件要启动调查。 ①于是首相根据法律向议会提议由莱文森法官负责此项调查工作。《公共调查法》对于如何进行调查的各个方面都进行了规定。依规定，虽然这一调查并非针对具体人士的民事法律责任和刑事法律责任，但是调查组织按照法律程序进行听证，调查组副主席可以要求证人前往调查组进行作证。调查的过程也是完全法律化的。根据调查法的相关规定，由法官主持的调查其程序和获取证据的方式都是法律的方式。调查结论的得出也是在获取证据的基础上依据法律推理方法进行。

2.启动改革的法律依据

2012年11月29日，法官的报告提交议会，议会下议院经过辩论，联合执政党与反对党经过讨论辩论，对于法官提出的未来对于报刊业监管改革的建议，除了通过成文立法的形式作为报刊业监管的法律基础，这一点未形成共识，其余的都予接受。然后三大党又就采取何种法律形式推进报刊监管制度的改革，经过法定程序达成一致，即采取英国一种古老的法律形式皇家宪章。

第二，有关报刊监管制度设计的法律规范。

对于新的监管制度的设立，在法官的建议和以此为蓝本通过的皇家宪章的内容规定方面，如何确保其新的监管机构的独立性和监管机制的有效性方面，相关设计的精密与精巧程度，也令人印象深刻。

1.有关“独立性”的设计规范。

改革的核心仍然是建立“自律监管”制度，这是新闻自由的核心体现。为了自由，自律监管机构必须具有独立性。独立性的意涵和要求就是独立于政治家和政府部门，独立于报刊业界自身。为了确保独立，莱文森建议和皇家宪章，对于自律监管机构的组织方面，规定了所有政治家都不能加入到自律监管机构之中。同时，对于自律监管机构的董事会成员、投诉委员会成员、守则委员会成员中代表公众利益的独立委员和行业委员的人数和比例都有具体规定。为保证独立监管机构能够依法有效运营，法官建议和皇家宪章设计了一个对于自律监管机构进行识别和许可的机构（Recognition Panel）。为了使这一机构本身能够保持独立性，对于自律监管机构的监督发挥效力，皇家宪章对于其人员组成、内部治理结构，功能都作了详细的规定。鉴于这一机构自身既不能由业界来组织，也不能由政府来组织，英国这个法治化高度发达的国家，还有一个依法设立的专门负责这一事务的公共机构——公共任命委员会（Public Appointment Commission），来启动相关组建工作。即由公共任命委员会来对该机构董事会（Board）的主席进行遴选和任命。但是如果督察委员会设立所依据的皇家宪章能够被政治家随意修改，那么这也意味着这个机构的独立性成问题。于是宪章能否被修改，被如何修改，又有另外的法律规定。这就是《2013年企业与监管改革法》　（Enterprise　 and Regulation　 Act 2013）。根据宪章和该法规定，只有监督机构自身认为其运行的法律环境发生了改变，而且认为自身需要变化的情况下，再经过议会三分之二多数同意后才可以修改宪章。也就是说只有满足这样高于一般法律修改的严格程序条件的时候，宪章才有可能被修改。根据英国的政治历史经验，英国有专家认为，这样的情形很难出现。

2.有关“有效性”的设计规范。

无论是法官的建议、还是公众的要求和政治家希望，有效性，也就是对于报刊业的执业行为真正能够起到监督和约束作用，这才是新的自律监管机制的本质功能。要实现这一政策目标，就要激励更多的报刊加入到自律监管系统之中，如果报刊机构不加入到自律监管系统中，则自律监管机制发挥的范围就会非常有限。为此法官提出了一系列“胡萝卜”加“大棒”的激励措施，目的为受到媒体新闻侵害的公众提供可负担得起的、及时有效的救济。具体措施包括将提供仲裁服务作为加入自律监管系统的必要条件，未经仲裁直接进行司法诉讼的报刊侵犯人格权的诉讼，无论报刊机构胜诉与否，都要支付相应的费用给原告；对于严重违反报刊业守则的情形，可以对报刊机构基于年收入1%的罚款，最高数额为100万英镑等。针对这些措施，在议会辩论通过法官的报告和接受法官建议的同时，还修改了《法庭与犯罪法》　（Court　 and　 Crime　 Act 2013），以提供相应的法律支持。

3.有关自律监管组织的法律性质。

既然是自律监管，就不能由政府直接来负责设立自律监管机构。这是一个应该行业组织或相关人员来进行的活动。但是由行业或一般社会成员来设立，是否可以随心所欲呢？在英国当然不能够这样。依据英国公司法的规定，这样的行业组织，属于英国公司法调整的范围，是英国《2006年公司法》（The Companies Act 2006）规定的一种公司类型——社会利益公司（Community Interest Company）。同时，依据行业惯例和职业伦理所产生的次级法律，如执业守则　（code　 of practice）、入会合同（membership　 of agreement）、章程（Articles of Association）、规章(regulations)等都是对于自律监管机构和其成员具有法律约束力的文件。现在已经设立并开始运营的一个自律监管机构“独立报刊业标准组织”　（Independent Press Standard　 organization, C.I.C）,其后缀“C.I.C”意思“社会利益责任担保有限公司”　（Community　 Interest Company Limited by Guarantee，C.I. C）。

第三，博弈与斗争的法律方式

报刊界在对于要对其施加相对于过去来说更为严格的监管的时候，其采取的方式，除了发声抗议，其具体行动也是法律化的行为。在2013年10月份枢密院拒绝接受报刊界自身提出的皇家宪章的文本后，“新闻财务委员会”（Press Board　 of Finance，Pressbof） ②组织向高等法院提起了司法审查审查。高等法院驳回了业界的申请。在2013年10月30日枢密院正式开会通过政党皇家宪章的当天，“新闻财务委员会”又向上诉法院提出申诉，认为高等法院没有对于业界提出的皇家宪章给予应有的充分的重视，这一申请又被驳回。另一方面，据英国媒体报道，在新任的文化、媒体、体育部长发表了对于监管改革不予重视的言论之后，致力于推动报刊业监管改革，代表公众和受害人利益的组织“清除窃听组织”　（Phone-hacking Off）表示要向欧洲人权法院提出起诉等等。

第四，对于媒体失范的法律处理

媒体失范，系统性的违反职业伦理道德的严重问题，如果这令报刊机构或报纸本身严重蒙羞的话，那报刊机构就采取自杀式的自我了断措施，这就是我们看到的《世界新闻报》的关闭。从本质上来说，我们知道，报刊业的严重问题，其实都是由于报刊的经营者、编辑和记者的职业行为所导致的，因而最终是可以还原到个体所施行的行为的。因此，在对于报刊业存在问题的“整改”过程中，莱文森调查，不是针对个人法律责任的调查，而是全面了解“报刊界的文化、伦理和实践”的调查，调查的目的是为未来应该如何办提供判断的基础和依据。对于涉嫌犯罪的由司法机关处理。这种处理，依据罪刑法定、责任自负等原则进行。

进一步的思考

报刊业的监管问题、改革问题，是一个法律问题，通过操作法律技术活来进行，而它整体上也是一个政治问题，英国媒体对于这一类问题的报道，有些放到“新闻”栏目之下的政治类，有些归到“媒体法”类。在英国，对于报刊监管，关涉到英国社会最为重要的价值和民主政治问题。报刊业之所以能够进行抗争，采取各种可能的手段抵制对于报刊业的更多严厉的要求，这就是民主政治所要求的新闻自由赋予其的力量。同样，在英国社会，政党对待新闻自由的态度，会影响到选民对于政党的态度。现任联合执政的政党领袖首相、副首相和反对党领袖能够就监管改革基本达成一致意见，这是因为报刊业的存在的问题引起了英国民众或选民的普遍的愤怒和关注。但是英国社会对于新闻自由的理念，使得时任首相卡梅伦在一个关键问题上没有接受莱文森法官报告的建议，即采用成文立法的形式对报刊业的自律监管提供法律依据，而是“妥协”为运用“皇家宪章”的形式。报刊业期望坚持到换届大选时，政治家无暇顾及这一问题，新的制度流产。但是民主社会的利益博弈，公众和代表公众利益的组织的呼吁、要求，对于议员的敦促和压力，迫使政府还要继续促使报刊界依据皇家宪章自行依法做好新的制度的建设工作。

报刊监管问题是政治问题，还体现在，在英国这样高度尊重媒体自由的国度，没有政治的参与和政府的推动，无论是新闻自由还是公众利益都不可能获得与时俱进的保障和发展。因为，没有政治的参与，一项关涉新闻自由保护和公众利益保护的工程或活动便不可能启动或由此产生新的公共政策或一项具体法律的制定，已经存在的具有普遍性的社会问题和失衡的利益关系就不能得到相应的解决和新的平衡。因此，我们在这一轮的报刊业监管过程中也看到了政治家、官员和议会、相关政府部门在其中发生的作用，当然这些都是在其法定权限的范围之内，依据相关程序进行的。

新闻自由的保障和约束也是社会文化孕育的果实。从英国这一轮的报刊监管改革的过程各方主体、各种组织和个人的相关反应和意见表达来看，没有任何一个方面对于新闻自由本身提出反对。相反，所有方面都承认民主社会报刊界的价值和作用，除了受害方和工会总要求要更好地保护自身的权利之外，任何对于新的监管制度的设立的构想，前提都是在尊重表达自由和新闻自由的前提下的改革建议。

应该说正是政治、文化的相互作用和渗透，造就了英国社会新闻自由真实存在与报刊界过度自由带来切实弊害并存的局面。政治、文化是法律成长的基础和土壤，而枝繁叶茂的法律之树又能够在一定程度上改变土壤的性状。

历史和实践证明，如果没有完备和严密的法律，没有精细的法律技术活，媒体不是沦为政治的附庸和帮凶，就是沦为追逐商业利益的工具，当然，更为严重的情形是，媒体兼具了二者的角色。媒体的这种命运，不是应该限制新闻自由的原因，而是没有新闻自由的结果。

因此，要让一个社会健康发展，以责任为内在基因的独立的媒体界，是必不可少的。为“新闻自由”祛魅、脱敏，在信息网络时代，在全面推进依法治国的进程中，练好我们的法律技术活，对于培育健康优质的媒体，推进法治化进程，意义重大。

（作者系中国传媒大学媒体法规政策研究中心主任、教授）

注释：

①《Inquiry Act 2005》S1。

②新闻财务委员会是在已经解散的原英国报刊界自律监管“报刊投诉委员会”（Press Complaint Commission, PCC）框架下为PCC筹集运营费用，并在PCC面临的一些重大问题上有决定权和影响力的组织。它被认为是报刊行业利益的代表者。