儿童血铅中毒事件损害赔偿和防治法律问题研究——专门立法的建议<br/>

儿童血铅中毒事件损害赔偿和防治法律问题研究——专门立法的建议

2015-04-17黄清华

法治研究 2015年6期

黄清华

一、引言

由于生理特征等原因，我国许多地方的儿童，尤其是婴幼儿，近年来已经或正在遭受环境污染造成的血铅中毒①血铅中毒是医学上高铅血症和铅中毒的通俗说法。的侵害。据《法治周末》记者综合环保部披露的数据：2009年全国发生血铅超标事件20余起， 4000余人受害；2010年新报血铅中毒事故9起。进入2011年，继1月安徽怀宁、3月浙江台州两起血铅事件被报道后，5月，浙江德清、广东紫金再被曝光儿童血铅超标中毒。仅紫金血铅事件，截至5月19日，发现有136人血铅超标，其中，达到铅中毒判定标准的有59人。②莫静清：《问责血铅国标》，载《法治周末》2011年5月24日。

2012～2013年，各地血铅中毒事件仍在不断发生。据《第一财经日报》报道，在2012年广东连州发生的一起血铅中毒事件中，记者“12个小时之内收集到了196份不乏省级医院在内的各种体检报告原单”，其中，“超过450微克/升的重度血铅中毒，便有95名患者，而这仅仅是一条街的统计。”③林春挺、吴丹：《连州火电厂关闭之谜：儿童血铅中毒超预计》，载《第一财经日报》2012年8月22日。此起彼伏的儿童血铅中毒事件，是我国部分地区环境重金属污染状况的集中反映，折射出GDP崇拜发展模式对环境与健康关系的恶劣影响。在此背景下，儿童血铅中毒事件的透明度堪忧，实际中毒情况比报道的要严重得多。如何按照未成年人最佳利益原则④又称未成年人最大利益原则，是国际上公认的未成年人权益保障法律原则，参见《联合国儿童权利公约》等国际法文件。维护血铅中毒儿童的正当权益，围绕儿童血铅中毒的损害情况、赔偿问题、救济方式和救济途径等问题提出应对之策，并且采取法治措施控制这类事件的蔓延，预防其发生，是我国法学界面临的新问题，应当引起政府和社会相关领域人士的高度重视。

在我国，铅中毒儿童主张损害赔偿已经具有一定的法律基础。《未成年人保护法》第3条规定了未成年人享有的权利及其保护原则；⑤《未成年人保护法》第3条规定：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人享有教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”《侵权责任法》第八章规定了环境污染责任，明确环境污染损害赔偿实行无过错责任。对人身损害，损害赔偿的范围包括“赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金。”（第16条）最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的司法解释》（法释［2003］20号，以下简称《司法解释》），以及《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（法释［2001］7号，以下简称《解释》），对这些赔偿项目及相关的支付标准和计算方法等事项有详细规定，构成了我国人身损害赔偿法的基本框架。在救济途径方面，《环境保护法》第41条规定了行政处理制度；⑥《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”在诉讼时效方面，《环境保护法》第42条规定“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”

当前的问题在于，《未成年人保护法》、《侵权责任法》、《环境保护法》和这两个司法解释的相关规定，用于解决儿童铅中毒的损害赔偿问题是否符合未成年人最佳利益原则，值得检讨。此外，《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《职业病防治法》是否能够有效预防和控制儿童血铅中毒事件的发生，同样值得检讨。

第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”在此历史背景和政策背景下，对我国儿童铅中毒损害赔偿和预防控制问题进行法律制度上的检讨，尤为必要。

为此，本文第二部分从医学角度分析儿童铅中毒损害的特征，第三部分检讨我国损害赔偿法的盲点，第四部分介绍美国和日本相关立法及其实践，分析其要点，第五部分围绕我国儿童血铅中毒赔偿和预防控制问题，提出专门立法的设想。

二、儿童铅中毒损害的医学特征

了解儿童铅中毒损害的医学特征，能为我们在法律上讨论儿童铅中毒损害的赔偿和防治问题，提供明确的事实基础和客观的科学基础。

儿童铅中毒损害的特征主要是潜在的远期危害。铅是已知毒性最大、蓄积性极强的重金属之一，易长期蓄积于人体，毒性持久，半衰期长达10年，不易被人体排出。因此，人体内铅的含量为环境中的5倍，而且“铅污染不存在下限，任何程度的铅污染都会对人体健康产生不利影响，危害神经、造血、消化和生殖系统等。”⑦Jason Chao and George E. Kikano. Lead poisoning in children，American Family Physician v47.n1 (Jan 1993): pp113-114.

血铅中毒是一种神经毒、生殖毒和慢性毒，主要危害儿童神经，易造成永久性脑损伤、肾脏疾病、心血管疾病。由于儿童铅吸收率高达42%～53%，约为成人的5倍，而排铅能力只有成人的30%，血铅中毒对6岁以下儿童，特别是婴幼儿的智力和身体发育影响尤其严重，表现为中毒儿童生长缓慢、毛发枯黄、认知困难、语音和语言处理障碍、智力低下、注意力缺陷，学习能力障碍，长大成人后工作能力受限。⑧陆琦：《我国儿童铅中毒防治仍待突破》，载《中国科学报》2012年6月2 日。即使脱离铅污染环境，进行驱铅治疗，血铅水平下降，但并不能使已经受损的神经细胞发育恢复到原先正常水平，这意味着铅中毒对人体造成的损害是永久的和不可逆转的。

根据卫生部《儿童高铅血症和铅中毒分级和处理原则（试行）》（卫妇社发［2006］51号）的规定，儿童高铅血症和铅中毒要依据儿童静脉血铅水平进行诊断。高铅血症：连续两次静脉血铅水平为100～199微克/升（μg／L）。铅中毒：连续两次静脉血铅水平等于或高于200微克/升。并依据血铅水平分为轻、中、重度铅中毒：（1）轻度铅中毒：血铅水平为200～249微克/升；（2）中度铅中毒：血铅水平为250～449微克/升；（3）重度铅中毒：血铅水平等于或高于450微克/升。儿童铅中毒可伴有某些非特异的临床症状，如腹隐痛、便秘、贫血、多动、易冲动等。血铅等于或高于700微克/升时，可伴有昏迷、惊厥等铅中毒脑病表现。还可能损害肾功能、生殖功能，造成贫血、高血压和不育症。

需要说明的是，这种分级标准，从赔偿医学的角度来说，并非最佳方案，不利于解决赔偿问题。是否应按“五级法”，即高铅血症、轻度、中度、重度和极重度铅中毒——即重度铅中毒合并中毒性脑病，重新分级，值得研究。从法律的角度来讲，“五级法”能为合理的损害赔偿提供更准确的科学根据。

有关铅与智商的研究表明，平均血铅值与儿童总智商和行为智商呈负相关。各种研究都显示，血铅水平达到100或100以上微克/升时，对儿童构成持久的智力亏损。研究人员估计两岁的幼儿血铅水平每上升100微克／升，十岁时智力得分（IQ scores）就会有六个点的亏损（a six-point deficit in IQ scores）。⑨Herbert L. Needleman, David Bellinger. Long Term Effects of Exposure to Low Doses of Lead in Childhood. New England Journal of Medicine (1990),p322.有的报告甚至认为，儿童体内血铅超过100微克／升，智能指数就会下降10～20分（lost IQ points），身高低于平均值1.3厘米。⑩孙继斌：《全国政协委员建议立法解决儿童铅污染问题》，法制网，http//www.legaldaily.com.cn/misc/2005-05/25/content_140297.htm，2013年5月16日访问。为此，国际消除儿童铅中毒联盟的专家告诫说，中国如果不注意铅中毒的防治，20年后中国人平均智力将比美国人低5%。⑪尹平平：《血铅超标的警钟还要敲响多少次》，载《新华每日电讯》2011年1月7日。

国内的检测证实，上述警告绝非危言耸听。“天津市曾追踪调查了1万名14岁以下的儿童体内的铅含量，其中2710名儿童的血铅浓度超过100微克/升，这些儿童普遍存在多动、注意力不集中、学习困难、钙铁锌等营养元素缺乏、生长发育缓慢等问题。”⑫同注⑩。在重庆，该市妇幼保健院、市中毒控制中心曾经“对辖区20余所幼儿园的3000名儿童进行了血铅筛查，筛查结果显示，3000名儿童中，1269名儿童体内的血铅含量超过100微克/升的相对安全指标，铅中毒的发病率达42.3%，其中50%的儿童血铅含量达150微克/升，而患重度铅中毒的儿童血铅含量竟达784微克/升。”⑬同注⑩。

可以说，血铅中毒事件为中国政府，特别是地方各级政府和相关职能部门敲响了警钟：它事关中毒儿童的身体素质和智商水平，事关他们未来的学习能力和工作能力，事关他们的健康权和发展权，同时，也事关中国人平均智力和整体身体素质的提升。

儿童血铅中毒事件陆续发生后，相关地方政府组织医疗卫生机构进行了排查，并安排高铅血症或中毒儿童（住院）排（驱）铅治疗。在血铅中毒的损害和赔偿问题上，由于血铅中毒的隐蔽性和中毒的婴幼儿暂无准确的表述能力等等原因，潜在的远期危害尚未充分暴露，需要进行长期跟踪观察。所以，大多数涉事家庭选择了“今后再说”的态度。这是作者2011年8～9月两次赴广东紫金实地调查所得。

总之，对儿童铅中毒的潜在远期损害，应作如下理解：其一，肯定存在以智力受损为主的损害；其二，目前主要是潜在损害；其三，远期损害的范围和程度须作长期观察。从未成年人最佳利益原则出发，立法机关应当完善以儿童血铅中毒为典型事例的儿童权益与环境保护法律制度，审判机关应当对有关法律、法规作出更符合儿童健康利益和发展要求的司法解释。

三、中国损害赔偿法的盲点

儿童血铅中毒事件的上述医学特征，直接挑战我国损害赔偿法的现行诸多规定。这主要表现在以下五个方面。

（一）铅中毒儿童身体痛苦的赔偿问题

在儿童血铅中毒事件中，除了严重中毒儿童腹隐痛、便秘、贫血、多动、易冲动，甚至昏迷、惊厥等铅中毒造成的“身体痛苦”外，为排铅长期大量服药的毒副作用也会造成儿童的“身体痛苦”。对于中重度中毒的治疗，目前仍然以螯合剂（chelation）治疗为主要手段。而螯合剂治疗具有不同程度的毒副作用，不仅可能损害机体脏器，而且会或多或少地排出多种人体所必需的元素，如钙、锌等，引起人体内微量元素的代谢紊乱，从而扰乱机体正常生理和生化功能。所以，“这是一个非常痛苦的血液清洁程序”（a very painful blood cleansing procedure）。⑭Edward G. Kramer Litgation Strategies in Lead Poisoning Lawsuits, Fair Housing Law Clinic, Cleveland State University. Posted on Thu, Oct. 12, 2006.

我国法院对侵权所致伤病及其治疗过程带来的身体痛苦，一般是根据《解释》第9条第（3）项的规定，对其中较为严重的身体痛苦，酌情给予“其他损害情形的精神抚慰金”，数额极为有限，以示安抚。然而，身体痛苦（physical pain）有别于精神损害（mental distress）。身体痛苦是客观的，反映的是临床症状和表现，司法上以医学诊断或医生意见作为判断标准和证据；而精神损害具有相当的主观性，反映的是个人对侵权损害的主观感受，如不便、恐惧、压抑和绝望等等，通常以一般理性之人的常识良知作为判断标准。就铅中毒儿童来说，身体痛苦的赔偿应适用于有明显临床症状的中重度铅中毒和螯合剂治疗阶段；而精神损害赔偿，则应适用于学习和工作阶段因智力受损能力不足导致的心理痛苦、挫败感、压抑和绝望。

由此可知，对身体痛苦给予精神损害赔偿，实际上是混淆了身体痛苦与精神损害的区别，造成身体痛苦得不到应有的赔偿。例如，重度铅中毒患者常常伴有肾功能、生殖功能损害，造成高血压和不育症，患者终身痛苦。对于这种身体痛苦，我国现行法律由于没有区分身体痛苦赔偿和精神损害赔偿，患者只能得到数额很有限的精神损害赔偿。

这种混淆身体痛苦与精神损害的做法，直接导致至少三个法律问题：第一，与损害赔偿法的功能不符，造成有损害无赔偿的社会后果，不利于改善民生促进公平；第二，违法侵权成本低，不利于防止侵权行为；第三，对身体痛苦由法官酌情给予精神损害赔偿的做法，导致法官自由裁量权过大，不利于公正司法。

在英美法系，无论美国法，还是英国法，对侵权行为所致伤病带来的疼痛和痛苦（pain and suffering），即身体痛苦（physical pain）,包括过去发生的和未来可以预见的，均（要求）在因就医治疗支出的各项费用以外另行金钱赔偿（additional monetary damage）；⑮Pain and suffering，available from http://en.wikipedia.org/wiki/Pain_and_suffering.对于中重度以上铅中毒患者，则在驱铅治疗阶段适用这种赔偿。⑯Nancy L.Long, How to Handle A Lead Poisoning Case, Guide to Toxic Torts §30.03 (1988), pp5-10.这提示我们正视铅中毒儿童身体痛苦的赔偿问题，对于中重度以上中毒儿童需要长期接受排铅治疗的，应当赔偿其“身体痛苦”。这样才符合《决定》关于必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的损害赔偿制度这一要求。

（二）铅中毒儿童特殊教育费的赔偿问题

血铅中毒儿童的特殊教育费，将会是我国损害赔偿法面临的又一个新问题。铅中毒儿童会遭遇特珠的生长发育问题，不仅体格生长缓慢，而且智力发育障碍，造成阅读、计算、语言和语音等方面问题，学习和理解能力不如正常儿童。世界著名的《新英格兰医学杂志》（The New England Journal of Medicine）1990年曾经报道，一个幼儿时期暴露于高铅血症和轻度铅中毒的儿童，在高中阶段被淘汰出局的可能性高出正常儿童七倍以上，重大阅读障碍（significant reading disability）高出六倍以上。⑰同注⑨。

为了帮助中毒儿童尽可能地恢复受损的听力、语言能力、平衡能力、阅读能力和计算能力，特殊的专门的教育课是必要的。这就涉及特殊学校的教育成本，言语治疗成本。按美国法，铅中毒儿童这种特殊教育费（special education fee）是必须赔偿的。⑱ChildLaw Policy Institute/Civitas ChildLaw Center, Health and Education Resource Guide on Childhood Lead Poisoning for Parents and Other Advocates in Illinois, Loyola University Chicago School of Law, June 2006, pp27-35.

按中国法，前述《司法解释》没有特殊教育费赔偿的规定，但是规定“继续治疗实际发生的必要的康复费”应当予以赔偿（第17条第2款）。那么，血铅中毒儿童特殊教育费是否可以列入康复治疗费项下？本文认为应该列入。这是因为，对于血铅中毒儿童来说，特殊教育是恢复其受损的计算、语言和语音等大脑功能一种必不可少的康复治疗手段。建议法院在处理这一类案件时树立这样一种观念，那就是康复治疗除了传统的药物治疗、器械辅助和推拿按摩以外，针对弱智儿童的特殊教育，也是一种必要的康复治疗手段。血铅中毒儿童（未来的）特殊教育费，应当按其所在地特殊教育行业认可的施教计划产生的合理费用决定，划入康复治疗费项下，判令侵权人予以赔偿。⑲特殊教育费问题，除了铅中毒一类的环境污染受害儿童必然面临外，假冒伪劣食品和药品受害儿童，例如阜阳“大头娃娃”们也面临这一问题。详见《安徽阜阳大头娃娃事件已10年当事孩子存后遗症》，人民网安徽频道，http://ah.people.com.cn/n/2013/0527/c227124-18737778，2013年7月23日访问。

（三）儿童未来收入减少的损失赔偿问题

数以万计的铅中毒儿童，经过政府安排的驱铅治疗后，达到临床治愈标准而出院。但这并不等于万事大吉，可以高枕无忧了。一些中重度铅中毒儿童，由于暴露于铅污染环境的时间长、浓度高，吸收的铅会积淀于大脑、肾和骨髄等人体软组织而无法排出造成远期损害，导致智力下降（lost IQ points）和其他健康问题，影响孩子的学习能力和成年后工作能力。其直接后果是，原本可以做教授、律师或医生的孩子，长大后只能从事一般的简单劳动；原本具有莫扎特一样音乐天赋的孩子，会变得五音不全。这既意味着中毒儿童未来工资或收入的（大幅度）减少，又意味着铅中毒对绝大多数儿童的损害，并不像通常的人身损害案件那样造成一种可直观的伤残或残疾，致使《司法解释》第25条关于残疾赔偿金的规定难以适用。那么，对这一部分损害应该如何赔偿？

基本的赔付原理应当是，如果这些孩子没有中毒，他们未来应有的工资或收入减去实际所得的差额。但是，中毒孩子目前仍是未成年人，应依何种标准确定他们未来应有的工资或收入，以及他们实际可能的收入才最为合理？《侵权责任法》第20条规定：“侵害他人人身权益造成财产损失的，按照被侵权人因此受到的损失赔偿；被侵权人的损失难以确定，侵权人因此获得利益的，按照其获得的利益赔偿；侵权人因此获得的利益难以确定，被侵权人和侵权人就赔偿数额协商不一致，向人民法院提起诉讼的，由人民法院根据实际情况确定赔偿数额。” 对这一原则规定，《司法解释》主张按“丧失劳动能力程度”来决定赔偿数额。

然而，铅中毒儿童成年后，通常并不表现为“丧失劳动能力”，而是丧失原本可以从事（更）高级或复杂劳动的能力。因此，《侵权责任法》上述规定如何适用于铅中毒儿童未来工资或收入减少损失的赔偿，不仅是国内法面临的最大难题，甚至也是一道世界性难题。

美国法传统上是按主观标准结合客观标准的计算方法进行赔付。⑳Elise Gould, Childhood Lead Poisoning: Conservative Estimates of the Social and Economic Benefits of Lead Hazard Control, Environ Health Perspect. 2009 July; 117(7),pp1162–1167.主观标准，即由陪审团基于当时当地经济-社会的一般情况所生之公平观念确定赔付数额；客观标准，即参照中毒儿童的父母或者兄弟姐妹的（可能的）智力状况、教育程度、职业角色和收入情况，以及中毒儿童受损的智力状况—— 一种按损失的智力点数计算中毒者有生之年减少的收入，这样一些因素确定赔付标准。㉑ATLA, Focus on Litigation: Lead Paint Cases, the papers of American Trial Lawyers Association Conference (1992).p 1079.基于这种计算方法，近年，美国密苏里州（Missouri）法院作出了一项3.85千万美元赔偿（$38.5 million compensatory damage）的判决，以支持16名铅中毒儿童状告位于该州路易斯街道南（south of St.Louis）大约30英里的赫库南尼姆（Herculaneum）的一家铅熔炼厂（lead smelter）——Doe Run 资源公司（Resources Corp.）的铅污染行为。在该案中，16名儿童每个人获得了从125万到300万美元不等的损失赔偿。㉒Todd C. Frankel, $320 Million Verdict In Lead Smelter Case Sends Clear Message, http://www.stltoday.com/news/local/metro/article_12f7e0ba-29ab-5894-8067-9a45ad255cfa.html

如果在中国的语境下解读上述计算方法，其中参照父母或者兄弟姐妹相关情况的“客观标准”，似有血统论嫌疑，实际上是按照“龙生龙、凤生凤、老鼠的孩子打地洞”这样的“标准”解决赔偿问题。这种参照血亲的方法论，如果说在美国这样一种发达并且相对平等的社会，造成的不公平感受可能相对较小，那么，在当下之中国，却可能造成严重的不公平感受。这是因为，中国工业化、城镇化、现代化的进程，中国城乡的巨变、高等教育的普及，正在给个人命运带来巨变，“参照父辈”的做法，无疑是无视中国的改革、发展和进步；“参照兄弟姐妹”也不可行，一是因为一胎政策让许多独生子女无兄弟姐妹可参照，二是因为在血铅中毒事件中，有不少多子女家庭，两个或多个孩子一起中毒，“兄弟姐妹”之间无法参照。

因此，中国血铅中毒儿童未来工资或收入减少的损失的赔偿，本文主张应当主要参照主观标准和中毒儿童受损的智力状况酌定，注重按亏损的智力点数计算损失赔偿，适当考虑血铅中毒事件发生地的经济和社会发展状况。为此，《司法解释》或相关立法，应当分别就主观标准和客观标准的参考事项、计算方法作出规定。

（四）受害人诉请惩罚性赔偿的问题

我国各地儿童血铅中毒事件，有的是“企业恶意超标违法排污、环评单位评价严重失实”㉓顾春、邹倜然：《浙江通报德清血铅超标事件》，载《人民日报》2011年5月10日。所致。这些因恶意超标违法排污造成血铅中毒的受害人，可否诉请惩罚性赔偿？

我国《侵权责任法》仅第47条规定了惩罚性赔偿，适用于“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害”的情形。对于那些因欺诈或者恶意行为造成的环境污染损害，没有规定惩罚性赔偿。这对于保护环境和环境污染受害人的正当权益，预防和控制环境污染所致儿童血铅中毒事件明显不利。

美国法庭对铅中毒损害赔偿案件广泛适用惩罚性赔偿。㉔For details, see article 199, Massachusetts Lead Poisoning Prevention and Control Act.在前述密苏里州案件中，法庭另作出了一项3.2亿美元惩罚性赔偿金的判决，相当于每个中毒者获得2，000万美元惩罚性赔偿金，以惩罚该厂在1986年至1994年间隐瞒或者不情愿地披露铅排污情况，因而过失地造成16名儿童铅中毒的行为。在这一案件中，惩罚性赔偿金的计算，考虑了这些因素：（1）公司的生产经营规模；（2）排污持续的时间和铅污染情况；（3）公司营利状况，是否上市；（4）公司股东分红情况；（5）铅中毒的情节，特别是儿童血铅中毒的人数和中毒程度。㉕同注㉒。这一惩罚性赔偿金裁决数量之高，甚至让包括原告律师在内的“每一个人感到震惊”，因为原告律师所主张的数额只有它的三分之一。对此，陪审团解释到，希望向美国社会传递这样一种信息：“惩罚那些为赚钱而伤害儿童的行为”，告诫企业“不要把利润看得比人还重要”（Don't choose profits over people），为此，需要“以对孩子最有帮助的方式来惩罚那些伤害他们的人。”㉖同注㉒。

我国以儿童铅中毒为代表的重金属污染的严峻形势，警示我们必须放弃产业发展导向的环境政策、司法政策和行政行为，高度重视环境污染受害人权利保护。为此，建议在《侵权责任法》第八章环境污染责任一章中，引入环境侵权惩罚性赔偿制度，惩罚那些违法任意排污或不履行环境保护义务侵害他人人身权利的行为。这与《决定》关于生态环境“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”的要求是完全一致的。

（五）中毒儿童父母诉请精神损害赔偿的问题

根据法理，侵害他人人身权益，造成他人（严重）精神损害的，被侵权人可以请求精神损害赔偿。在环境污染导致的儿童铅中毒事件中，严重中毒的儿童有权主张精神损害赔偿，应无争议。问题在于，中毒儿童的父母可否主张精神损害赔偿？对此，美国法庭明确支持铅中毒儿童的父母主张精神损害赔偿，这在美国有关中毒侵权法的教科书称为“parents mental anguish”。㉗ATLA, at 1084; Guide to Toxic Torts, at §30.10.然而，在我国，根据《解释》第1条、第7条的规定，除了铅中毒导致死亡的情况外，我国中毒儿童的父母无权诉请精神损害赔偿。

笔者认为，对于重度以上（含重度）铅中毒儿童，其父母应当有权诉请精神损害赔偿。这是因为，儿童铅中毒潜在的远期危害对中毒儿童父母的精神压力是巨大而长期的。他们既操劳孩子的治疗、康复，又心忧孩子的未来；既担心中毒儿童的身体发育，又忧虑孩子的智力成长。尤其是重度铅中毒以上的儿童，可长期伴有某些临床症状，甚至可伴有中毒性脑病的表现。父母们在中毒儿童治疗、康复和特殊教育这一漫长过程中，难免产生悲观、失望、无助、伤感，甚至恐惧、绝望的情绪。一个一般理性之人，如果设身处地，完全可以理解重度铅中毒对受害儿童父母的精神损害。

有鉴于此，我国未来对于儿童铅中毒事件的法律救济，中毒儿童的父母，尤其是那些重度中毒儿童的父母，在提供证据证明中毒儿童亏损较多的智力点数的情况下，有权申请精神损害赔偿，法院应当支持这些请求。建议完善《解释》，授权法庭根据原告的举证情况酌情予以支持。

以上分析表明，我国现行损害赔偿法律制度对儿童铅中毒的损害赔偿诉求还存在大量盲点，不利于保护铅中毒儿童的正当权益。而且，环境重金属污染及其破坏后果具有滞后性、隐蔽性和累积性，“30年来我国经济快速发展，而今已至污染危害的集中爆发期”㉘王灿发、戴蕾蕾：《血铅凶猛缘于GDP下地方缺执行环保法律的压力动力》，载《法治周末》2011年5月25日。。今后还会有多少起类似事件，不得而知。然而，可以肯定的是，随着环境政策、环境立法和执法趋严，随着近年确诊的铅中毒儿童陆续长大，潜在的损害逐渐显现，对他们的损害赔偿问题，以及在法律框架下预防和控制儿童铅中毒问题，必然要提上中央和地方政府的议事日程。它事关中国人的平均智力水平，事关中国的未来。

四、相关的国外立法

为了更好地解决我国铅中毒儿童面临的损害赔偿问题，同时为了从法律源头上有效控制儿童血铅中毒事件的蔓延，下文介绍、分析美国和日本与儿童铅中毒损害赔偿和预防控制有关的立法，为下一步就此专门讨论我国立法的必要性和立法方案，提供参考。

（一）美国马萨诸塞州《儿童铅中毒防治法》

美国实行联邦与州两级立法体制，铅中毒防治法律制度在联邦政府和州政府都受到重视。联邦有关铅中毒的法律主要有含铅颜料中毒预防法（Lead-Based Paint Poisoning Prevention Law, 42 USC 4821）、住宅含铅颜料危险减轻法（Residential Lead-Based Paint Hazard Reduction Act,42 USC 4851-4856）和禁止儿童产品含铅的规定（Children's Products Containing Lead, P.L. 110-314,Sec.101）。㉙在英美法中，立法机关（国会）制定的法律通常称为Law或者Act，而行政机关（政府）制定的行政法规通常称为Regulation。美国铅中毒防治法律制度是由联邦与州各自颁布的一系列法律、（行政）法规组成的。

铅中毒防治同时是各州立法和执法权限范围内的事项。各州防治铅中毒的相关法律和条例，以马萨诸塞州（Massachusetts）为例，包括但不限于：（1）建筑物达到危险水平铅涂料的去除；（2）州卫生法典（State Sanitary Code）规定被禁止的铅涂料的使用行为；（3）对学龄前儿童进行强制性筛查；（4）严厉打击针对铅违法事件报告的报复行为。㉚For details,see（1）MGL 111 s. 189A-199B Lead Poisoning Prevention & Control；（2）MGL 111 s. 127B 1/2 Removal of Dangerous Levels of Lead Paint；（3）MGL 93A s. 2, 9, 11 Consumer Protection; （4）454 CMR 22 De-leading Regulations.其中，《儿童铅中毒防治法》（the Childhood Lead Poisoning Prevention and Control Act），是这方面的综合性法典，俗称“铅法” (‘Lead Law’)。

“铅法”于1971年颁布。这部法律在1988年和1994年经过两次重大修改。㉛Bureau of Environmental Health, Childhood Lead Poisoning Prevention and Control, Childhood Lead Poisoning Prevention Program,250Washington Street, Boston, MA 02108.该法主要规定州政府在预防和控制铅中毒危害方面的责任，包括：由（1）马萨诸塞州公共卫生部门（Department of Public Health, DPH）实施儿童铅中毒预防计划（Childhood Lead Poisoning Prevention Program，CLPPP），（2）由劳动和产业部门（Department of Labor and Industries）执行石棉和铅计划（Asbestos and Lead Program）。下文着重介绍、分析其中有关儿童铅中毒损害赔偿问题的要点。㉜egal Tactics: Tenants' Rights in Massachusetts Seventh Edition, July 2008.

1．“铅法”关于儿童铅中毒损害赔偿问题的要点。

（1）如果怀疑孩子铅中毒，尽快检查血铅含量，明确诊断，接受合理治疗方案。

（2）对儿童铅中毒的损害赔偿诉讼，私益诉讼与公益诉讼可以并行。后者由地方政府（如市政府）及其相关职能部门作为原告，就处理儿童铅中毒事件涉及的公共财政支出等公共利益问题提起以赔偿为主的诉讼。㉝Akron sues eight makers of lead paint, Akron Beacon Journal October 12, 2006, pp1-5.

（3）铅中毒儿童21周岁前，有权起诉铅污染制造者。

（4）铅污染制造者对铅中毒儿童负严格责任，不得以不知道存在铅污染或者没有过错作为抗辩理由。污染源所有人或使用人有责任发现并且清除污染，承担有关费用。

（5）铅污染制造者应当承担铅中毒儿童的一切损害，包括就医支出、学习障碍（learning disabilities）、未来获得或持有一份工作方面的问题。

（6）惩罚性赔偿金的数量通常是中毒儿童实际损害赔偿金（the actual damages）的3倍。㉞尽管有此制定法规定，但这不妨碍法院根据普通法传统对具体案情酌情裁量。

（7）铅污染源所有人或使用人一定要密切关注周边居民的情况，查明有多少6周岁以下的幼儿生活在污染源可影响的生活半径范围内。

2．要点分析。以上七要点中，对第2点关于儿童铅中毒公益诉讼的安排和第3点关于诉讼时效的规定，有必要作专门解释。

（1）儿童铅中毒公益诉讼。儿童铅中毒作为一种群体性公共卫生事件，地方政府和相关部门通常都需要进行预防和控制处理，包括健康筛查、卫生教育和去铅措施，等等。这些都需要公共财政支出。如果这种支出是由于特定污染源或污染行业的行为造成的，地方政府和相关部门可提起相关的公益诉讼，要求赔偿。例如，1993年，在City of Philadelphia v. Lead Industries, et al一案中，费城房屋管理局（the Philadelphia Housing Authority，PHA）和市政府状告（含）铅颜料制造商及其同业公会（trade association），诉请赔偿市政府过去和未来因所有铅涂料中毒支付的相关费用，包括消除房屋铅涂料的费用和引起该城市超过十万居民铅危害的健康普查及教育计划的费用。原告声称，被告数十年来一直知道他们的产品——（含）铅颜料造成儿童铅中毒。因此，原告谋求超过一亿美元的损害赔偿。㉟City of Philadelphia v. Lead Industries, et al, 1993 U.S. App. Lexis 11113 (1993).

这类案例近年来大量发生于俄亥俄、纽约、宾夕法尼亚和马萨诸塞州等州或城市。㊱For details, see Akron sues eight makers of lead paint, Akron Beacon Journal October 12, 2006.其动因是公益诉讼较之私益诉讼更加有利于预防和控制儿童铅中毒，但这并不妨碍同一事件中受害儿童个人就中毒问题提起关于损害赔偿的私益诉讼。

（2）诉讼时效问题。儿童铅中毒的基本特征——潜在的远期危害，即从中毒到显现、明确中毒后果，通常需要经历一段很长的时间。这就要求在诉讼时效问题上作出专门安排。

上述案例显示，通常的诉讼时效限制（statute of limitations），妨碍费城市政府坚持以过失、严格责任、违反（出售商品的）质量保证和欺诈等讼由维护铅中毒儿童的健康权益。面对这种情况，费城法庭裁决，PHA作为联邦的一个机构，根据普通法上的“nullum tempus” 学说，即国王不受诉讼时效管制（the crown is not subject to statute of limitations），由PHA就儿童铅中毒的公益维权可不受诉讼时效限制。㊲同注㉜。这就意味着，在由联邦专门机构提起的环境公益诉讼中，地方法院可通过普通法机制解决铅中毒儿童公益诉讼面临的通常的诉讼时效限制问题；与此同时，这也就意味着立法上必须解决铅中毒儿童私益诉讼的诉讼时效问题。

因此，“铅法”规定“铅中毒儿童21周岁前，有权起诉铅污染制造者”。其科学根据是：（1）除少数高浓度暴露和严重铅中毒的情况外，对于绝大部分中毒的幼儿来说，常常要达到5～6岁，有的甚至要等他们小学入学以后，一个充分而完整的神经学评估才有可能；在此之前，中毒儿童神经系统损害的情况难以获得确切评定。㊳同注⑯。（2）要明确铅中毒对受害儿童社会适应性的损害，即儿童学习能力和工作能力的损害，则要等到受害儿童成年后从事社会活动才能作出正确判断。

总的来说，马萨诸塞州“铅法”中关于损害赔偿问题的要点，为诉讼维权解决铅中毒儿童的损害赔偿问题提供了一个基本框架。诉讼维权，致力于对受侵害人进行合理的权利救济和司法保护，更能满足环境污染受害者对于环境公平、正义的价值追求，更加具有公益性。然而，诉讼程序普遍面临成本高、胜诉相对较难的问题，原告不仅要证明损害的种类和程度，还要在一定程度上证明环境侵权行为的存在，以及这种行为与损害一定程度上的因果关系。原告要完成这些证明活动并非易事，这一点尤其反映在儿童铅中毒损害赔偿的私益诉讼中。

（二）日本《1973年公害疾病补偿法》

针对各种（环境、食品）公害事故司法救济面临的问题，日本在有关行政法领域引入社会法原理，建立了以《1973年公害疾病补偿法》为代表的公害健康被害补偿制度，在诉讼维权程序之外，开辟了另外一条值得重视的维权通道。

1.《1973年公害疾病补偿法》的要点。该法明确规定政府向全国从事可能成为公害原因的生产经营活动的企业，征收污染负荷量赋课金，以此作为财源由公共行政机关采取简易程序设定公害病补偿程序，迅速切实地救济公害受害者，并及早地投入到公害保健福祉事业和公害健康被害预防事业之中。

为此，该法确认了水俣病（甲基汞中毒）、痛痛病（镉中毒）、米糠油事件（多氯联苯中毒）、森永奶粉事件（砷中毒）及四日市哮喘事件（大气污染的二氧化硫刺激）为公害病，规定了有关的诊断标准和补偿标准，以及公害健康被害人的救济条件、救济程序、补偿给付、资金来源和公害保健福祉事业与预防事业的建设等内容。例如，对于四日市哮喘事件受害人的补偿，该法以硫磺氧化物浓度为指标，指定了由于大气污染造成疾病的多发地区，如果在所指定的地区工作或居住一定时间以上的人，被诊断患有哮喘病、慢性支气管炎，便可以得到“健康被害的补偿给付”。凡是符合法律规定条件的公害病患者本人提出申请，经由都、道、府、县行政长官的认定，就可以获得疗养费、残疾补偿费、遗属补偿费、遗属一次性补偿金、儿童补偿津贴和丧葬费等公害健康被害补偿给付。这样就用“区域指定、暴露条件和疾病指定”三个要件，解决了重金属污染受害人就事实因果关系举证困难的问题。这一制度在1988年的修订中，规定为不能重新申请资格，但已接受补偿的63000人现在仍受到补偿。㊴［日］浅野直人、张弘、吴华：《日本的环境法和民事诉讼的动向》，载《研究生法学》2001年第1 期。

2.要点分析。《1973年公害疾病补偿法》是现代行政救济制度的一种法律模型，具有受益人的选择性，给付条件、给付程序、给付内容和标准的法定性等特点：（1）实体法上，明确了赔付对象、赔付条件、赔付内容和标准，操作上勿须再套用损害赔偿法的相关规定。这样就把民事赔偿与行政救济区别开来。（2）程序法上，明确当事人对诉请行政救济或司法救济的选择权，并规定接受行政救济的公害疾病受害人，不得再依有关私法规范行使损害赔偿请求权。（3）效果上，以尽早地投入到公害保健福祉事业和公害健康被害预防事业之中，迅速切实地救济公害受害者，帮助他们恢复正常生活为目标。

这样一种现代行政救济制度，不失为化解诸如儿童铅中毒损害赔偿等环境侵权责任纠纷的一剂良方。

首先，现代行政救济制度可有效应对儿童铅中毒及其损害的复杂性。这种复杂性，使得在救济问题上作出专门安排，规定按中毒程度确定补偿标准，用分等级的一般正义代替受害人个人通过司法程序诉请损害赔偿获得的具体正义，具有一定的合理性。这是因为，随着诉讼时效的延长，证据的灭失，对铅中毒损害因果关系的证明将会存在困难，给有关责任和因果关系的调查带来困难。通过让渡一部分可能获得更高数额赔偿的请求权，受害人可及时获得行政救济的确定性，不失为一种理性的选择。

其次，现代行政救济制度可切实有效地帮助铅中毒儿童。传统的损害赔偿集中于对受害人的金钱赔偿，而现代行政救济制度不仅给予受害人补偿金或补偿津贴，而且通过政府安排有组织的追踪观察、治疗、康复和专门教育，更能有针对性地满足铅中毒儿童在恢复学习能力、社交能力和获得社会服务方面的特殊需要。

第三，现代行政救济制度的存在，并不绝对排斥基于私法的损害赔偿制度，当事人可根据其具体情况和真实需要作出理性选择。因此，现代行政救济制度的设立，一定程度上能够满足人们对维权方式多样性的需求。

以上美国和日本的立法成果提示我们，铅中毒儿童的健康被害损害赔偿制度与补偿制度，或者说铅中毒儿童维权的司法途径与行政途径并不是对立的，两者可以并行，供维权者选择，以满足人群对于维权实现多样性目标的不同需求。这是落实未成年人最佳利益原则的具体路径。

五、我国的立法设想

对于应当如何处理我国儿童铅中毒的损害赔偿和防治问题，由于理论研究滞后，现行相关法律，无论实体法还是程序法都相当粗糙或落后。例如，对环境污染侵权受害者赔偿请求的行政（调解）处理制度，我国《环境保护法》第41条、《水污染防治法》第86条、《大气污染防治法》第62条和《固体废物污染环境防治法》第84条等，都作了类似的规定。这类规定，没有突出现代行政救济制度对于回应公害疾病受害人多种诉求的优越性，甚至混淆了行政救济与司法救济的区别。又如，我国《环境保护法》第42条关于诉讼时效为期3年的规定，在《环境保护法（修正案）》中被完整地保留下来。这明显不利于保护铅中毒儿童的正当权利。此外，我国现行环境保护法律法规和职业病防治法律法规，缺少儿童铅中毒预防控制的相关规定。这说明，为了有效防治儿童铅中毒，保护铅中毒儿童的正当权益，必须借鉴国外立法，突破我国现有法律框架，建立新制。

为此，建议全国人大常委会或铅污染严重的省（直辖市、自治区）的地方立法机关专门立法，借鉴美国马萨诸塞州“铅法”，就儿童铅中毒的损害赔偿所涉实体法和程序法问题，连同儿童铅中毒的预防控制问题，提出专门的法律解决方案，即建立儿童铅中毒防治法律制度。从损害救济的角度来说，这一法律方案为的是满足铅中毒儿童对损害赔偿具体正义的追求。

与此同时，考虑到我国砷、镉和汞等重金属污染和中毒等公害疾病问题同样严重，以及公害疾病事件发生后社会需求的多样性，建议借鉴日本《1973年公害疾病补偿法》和英国《国民保健服务矫正法》，制定中国“公害疾病补偿法”，用于对重金属中毒、放射性损伤、食源性疾病等公害事件的系统补救，“包括受理投诉、调查、认定、救治、康复、护理和特殊教育，解释和道歉，以及指定情况下的经济补偿和给付。”㊵参见黄清华：《中国医疗过失责任法发展方向之预测——论建立基本医疗卫生服务损害救济制度》，载《法治研究》2013年第4期。在此框架下，铅污染和铅中毒严重地区的省、自治区和直辖市，或者依照宪法享有立法权的较大的市，可制定专门的“铅中毒补偿条例”，规定由法定的受理机构受理中毒者的申请，经法定行政程序认定后，为适格的铅中毒者安排康复治疗和特殊教育，帮助其提升智能和体能，并给予一次性补偿。从损害救济的角度来说，这一法律方案为的是满足铅中毒儿童对法律救济目标多样性的追求。

因此，专门立法最好有两种并行方案：一种是专门针对儿童铅中毒预防控制和损害赔偿的立法；另一种是针对所有公害疾病受害补偿的立法。这两套方案应当让相关的受害人及其法定代表人选择，以实现法律多样性的功能和价值目标。

（一）《儿童铅中毒防治法》的立法要点

铅中毒损害赔偿和预防控制法律制度可规定于一部“儿童铅中毒防治法”之中，其主要内容应当包括：

1．规定政府预防和控制铅污染、处理血铅中毒事件的基本职责。例如，对污染地土壤、空气和水源的铅含量，以及种植、生产、加工的粮食、蔬菜和水果的铅含量进行监测；对已经明确诊断的高铅血症和铅中毒儿童，组织制定并实施医疗、康复和教育计划。

2．规定铅污染源所有人或使用人预防和控制铅污染、处理血铅中毒事件的法定义务。例如，向政府主管部门如实报告铅作业和排污情况，对可能的铅污染源周边的土壤、水源和大气进行检测；应当密切关注周边居民的情况，查明6周岁以下的生活在污染源可影响的生活半径范围内的幼儿数量。

3．规定高铅血症和铅中毒儿童诊断治疗的标准和相关医疗机构的职责。例如，为高铅血症和铅中毒儿童建立健康档案，记录（定期）随访情况，跟踪观察健康状况或康复状况，采取合理干预措施。

4．对环境铅污染和铅中毒事件损害赔偿的归责原则、因果关系和证明责任作出规定。

5．对环境铅污染和铅中毒事件的公益诉讼作出规定，明确诉讼主体、诉讼请求、诉讼标的。

6．对高铅血症和铅中毒儿童民事诉讼时效作出特别规定，建议统一从6周岁开始计算时效，为期16年。

7．对环境铅污染和血铅中毒事件损害赔偿私益诉讼作出规定，明确损害赔偿原则，规定全面赔偿，就铅中毒儿童身体痛苦、特殊教育费、未来收入减少的损失和中毒儿童父母精神损害赔偿等现行法律和司法解释未规定或不明确的问题，作出规定，明确其计算标准和方法。

8．明确惩罚性赔偿金的适用范围和计算方法。

9．规定对铅中毒损害诉讼进行鉴定的专家应由法院指定，并明确鉴定责任。

10.鼓励铅污染来源从业者主动匿名报告有关铅排污、铅污染和铅中毒信息，并对报告行为提供法律保护。

11．建立一项教育和宣传计划，向父母、涉铅场所和产品所有人、健康服务提供者、教师、社会工作者和社会公众宣传铅中毒的污染源、减少铅中毒事故发生率的安全措施。

需要进一步说明的，《儿童铅中毒防治法》专门立法的必要性在于，儿童铅中毒的赔偿、治疗、预防和控制，事关一个民族的平均智力水平，应当高度重视。从立法技术和可行性而言，以上这些规则与我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等环境法之间，一部分（例如第1、2条）存在特殊规则与一般规则的关系，另一部分则是具有针对性的专门规定，能够有效解决儿童铅中毒的赔偿、治疗、预防和控制问题。这两种情况都是可以通过专门立法来处理的。㊶以日本传染病防治的立法体例为例，日本国会20世纪60年代通过《传染病防治法》，七八十年代又相继通过《性病防治法》和《艾滋病防治法》。就这些法律规则的关系而言，艾滋病防治法是性病防治法的特殊规则，而性病防治法又是传染病防治法的特殊规则。这三部法律立法内容并不重复或冲突，至今仍然在日本有效实施。

（二）《公害疾病补偿法》的立法要点

这一综合性的制度设计，作为中国环境损害行政救济制度的一部分，主要应当规定：

1．建立（省级）公害疾病补偿基金。补偿基金由公害污染作业或排污企业出资负担，政府财政适当补贴，专门用于重金属中毒、放射性损伤和食源性疾病等各种公害疾病患者的医疗、康复、教育支出和支付补偿金。

2．对可疑导致公害疾病的污染事件，政府应当针对相关投诉进行调查、分析和评估，公布调查结果。

3．政府应当早期提供解决方案，迅速排查公害疾病可疑人群，并为公害疾病患者提供迅速的救济和补偿。

4．鼓励公害污染和公害疾病事件信息主动披露和道歉，但应防止这种披露和道歉被用于作为针对污染企业和人员的诉讼证据。

5．对于血铅中毒事件，应当为高铅血症、轻度、中度、重度和极重度铅中毒的患者，设置诊疗、护理和康复标准。

6．应当为不同等级公害疾病的受害者制定并实施诊疗、护理、康复和教育计划，开展有针对性的康复活动和特殊教育。

7．对中毒性脑病的儿童，包括严重脑性麻痹者，采取专门照顾和赔偿补救措施，其他有关机构应考虑为无论何种原因神经功能严重受损和肢体残疾儿童，提供方便、高品质但成本较低的设施。

8．隔3至5年，根据物价的变动情况，调整一次因公害污染健康损害的经济补偿标准。

9．对公害疾病患者应当按照健康受害等级提供一次性补偿给付。

10．建立公害疾病事件社会互助和救济制度。建立环境和食品安全法人财团制度，成立环境和食品安全基金，明确资金来源、用途和管理，设立的程序、变更和解散的条件。根据不同的情况，设立环境和食品安全法人财团可采用公益财团、公法财团或企业财团三种形式。通过制度建设，承认环境和食品安全受害全国性或区域性互助组织的合法性，规范、指引和保护这类互助组织的环境和食品安全活动和相关维权活动，确保能够像日本政府后期处理“水俣病”事件一样，帮助、保护和照顾铅中毒儿童。

11．为处理公害疾病的人员，包括医务人员，在处理公害污染和公害疾病事件投诉的沟通方面提供培训，包括向病人和家属提供令人信服的解释和调解等解决方案。

12．制定《公害疾病补偿法》和《铅中毒补偿条例》，并不是要放弃《侵权责任法》第八章“环境污染责任”的规定和铅中毒损害赔偿法律制度。相反，这两条通道完全可以并行。但是，为了避免维权过度，解决法规部分功能竞合可能带来的法律适用问题，须规定接受“铅中毒补偿制度”处理的患者，不得再依相关的侵权责任法律制度行使损害赔偿请求权。

综上，就我国血铅中毒儿童的正当权益的尊重、实现和保护而言，专门立法——制定中国“儿童铅中毒防治法”和“公害疾病补偿法”可能是最佳途径，既可以解决儿童铅中毒防治和损害赔偿问题，又可以满足公害疾病受害人诉求的多样性需求，是落实《国际儿童权利公约》和《经济、社会和文化权利公约》要求缔约国采取措施保儿童和青少年权利的必要措施。