教师参与大学内部治理：角色定位与制度反思

2015-04-17谭晓玉

复旦教育论坛 2015年1期

谭晓玉

（上海市教育科学研究院，上海 200032）

一

大学内部治理的实质是大学利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程，是决策权力在各权力主体之间的配置与行使。大学治理结构在形式上体现为对大学进行管理和控制的体系，实质是大学决策权力的制度安排[1]。大学治理结构的具体形式和作用机制取决于大学各种事务的决策权力在不同主体间的配置模式，不同的权力配置模式反映了学校内部行政权力与学术权力之间不同的关系。

中国大学内部治理结构中的权力分配现状是，纵向层次权力过于集中于学校层面，横向主体间权力过于集中于行政系统，学校和院系级行政领导对行政事务和学术事务都拥有控制权。中国公立大学参照国家行政机构等级权力模式建立严格的科层式治理结构，大学层级拨付的资源分配模式使得每一层次都完全依赖于上一层次。我国高等教育资源配置中社会资本参与大学资源配置机制不健全，大学资源来源渠道主要集中于政府，而政府对大学的资源配置主要是通过行政系统委托配置，这就决定了大学党政官员在资源获得中的优势位置，造成学术权力对行政权力的严重依附。

国内学界就何谓“学术权力”仁智各见，众说纷纭，但大致可归纳为两种截然不同的观点：一是将学术权力与行政权力对等；二是将学术权力纳入行政权力之中。对大学学术权力和行政权力理解上的歧见，导致了在高等教育现实中对两种权力的操作失当，影响了构建教授治校等大学体制方面的改革。权力是特定主体因某种优势而拥有的对社会或者他人的强制力量和支配力量，表现的是一种强制和服从的社会关系。将学术权力放在大学运行和管理范畴，可定义为高校对学术事务进行管理的权力。依据大学的学术组织特性及实际运作状况, 我国大学学术权力值域应定位于学术事务及与学术发展密切相关的校政事务,学术权力的行使应以决策权为重心。

大学内部治理结构中不同制度的安排决定大学各个权力主体的权力配置和界限，从而决定了大学治理结构的具体形式。我国高等教育权力中，国家权力、学校权力和教授权力关系呈现倒金字塔形，政府权力很大，学校一级权力次之，基层和教授的权力很小。

目前我国大学治理制度安排下的治理模式基本上是单一权力模式——行政权力主导模式。行政权力在多元竞合的权力下产生了能够影响大学的单一势力并主导大学运作，其他力量居于配角。在行政权力主导的治理结构下，不是行政为学术服务，而是学术为行政服务。在我国推进现代大学制度建设进程中，需要重新设计大学治理结构与权力配置的制度安排，从行政权力主导转向学术权力主导。

二

权力是组织的最基本要素。一个组织要有效地运行，就必须通过制度对权力进行合理分配，在各种权力关系中形成相互制衡关系。权力失衡使权力失去制约，将产生极权现象，导致权力异化，从而影响组织或机构的健康发展。

大学中的权力关系可以从两个大的层面上分析，一是大学与政府之间的权力关系，二是大学内部的权力关系。前者表现为权力如何在政府与高校之间分配，后者则表现为高校学术权力和行政权力的配置。

权力是资源垄断性配置的结果，体现为对资源的占有或控制。依赖-权力理论和资本-权力理论为解析大学中的权力结构及其权力配置模式提供了清晰的分析思路：从纵向各层次间到横向各主体间，权力的分配取决于相互间的依赖程度，尤其是相互间对资源的依赖程度。依赖程度的强弱取决于各层次和各主体自身所拥有资源的多少以及获得资源渠道的多少。大学各层次和各主体自身拥有的资源越少，对其他层次和主体的依赖程度越高；获得资源的渠道越少，对上一层次和其他主体的依赖程度也就越高。各层次及各层级权力主体所拥有资源及其来源渠道的多寡受制于其自身法定地位和所处环境[2]。

大学是一种学术组织，其基本活动是学术活动。大学中行政权力的存在和行使，是为了保证学术活动健康、顺利地进行，为此目的而存在和行使的行政权力才是合理的。从中世纪以来的现代大学制度发展演变史不难看出，大学最初出现的行政权力是继学术权力之后从大学组织内部“派生”出的，而不是从大学之外“赋予”大学的。西方大学在发展过程中始终秉承以知识为中心的特点，传承大学自治、学术自由、学术权力与行政权力制衡等制度“基因”，体现了现代大学共有的制度文明[3]。

在我国大学学术权力与行政权力分配格局中，学术权力处于弱势。大学管理机制行政化、层级化，加上学术机制不健全，导致了在大学管理过程中，学术权力生态环境差、地位低、影响弱。行政权力对学术事务介入过多，排斥学术权力对学术事务的管理。关涉学校重大发展的资源配置及权力配置的学术事务仍然由行政力量决定。涉及学校管理的话语权、决策权、评价权等基本上被学校行政层面的领导权、决策权、评价权所取代。教师应有的学术权力被学校的教师管理机构及制度所替代，高校教师从事学术活动所必需的学术权力已被转化为学校行政管理的基本资源。高校由具有学科性质的学术机构变成具有典型科层结构性质的亚行政机构，教师成为行政管理的对象。

在行政权力主导的治理结构中，行政力量在大学治理中处于中心位置，学术力量缺少与行政力量抗衡的权力与资本，被推向大学治理的边缘。一方面，大学行政管理系统权力得到加强，主管意志取代学术力量在决策过程中的核心主导地位，各学科专业领域专家在学校管理中的话语权被削弱、忽视甚至剥夺；另一方面，为了取得权力，专家在各学科领域中的学术作用中表现出妥协而具有官僚化的特点，学术权威被行政威权所取代。这就导致了高校学术机构职能空心化。大学学术机构主要体现为学术委员会、教学委员会、教授会等各类专业委员会，其职能涵盖关涉教学、科研的全部事项，诸如制定教学科研制度和教学科研战略规划、学术职位晋升、校级经费分配等。实践中，由于校长是行政权力和学术权力的共同领导者，国内大学的学术机构在合法性基础和组织人事上都依附于行政权力而存在。大学学术机构空心化的直接结果就是学术权力在大学中失去强势代表者，学术管理流程、学术管理中协调手段的选用基本由行政人员主导，从而为行政逻辑泛化到学术领域开启了制度化的大门[4]。

学术事务与学术机制在高校管理过程中失去了自身独立性，行政管理及决策基本上代替了学术管理及决策[5]，从而导致了高校学术权力的异化。

1.学术权力的基本要素被异化。第一，学术权力的主体从学术人员群体转移到个人。大学学术权力以各种形式的委员会为载体，通过一人一票的决策方式管理学术、分配资源，体现了众多学者的民主权利，表达了众多学者的集体意愿，具有公共性。但在现实的大学管理中，学术权力经常由学术群体的权力转变为个人的权力，不仅校长、书记掌握了这种权力，处长、科长也掌握了这种权力。第二，学术权力的客体从学术事务转移到权力本身。对学术权力而言，拥有和影响专业知识都是至关重要的，这也是学术权力的本然诉求。学术权力的本意是学术事务的管理权，而在其运行过程中却逐渐异化成了权力本身，将学术事务放在次要地位。学术权力客体的转移为学术权力掌控者赢得更多权力的资本，大学充斥着浓厚的权本位意识，越来越多的人更关心权术而不是学术，一心想着如何经营权力。第三，行政机制代替了学术机制。现实中，高校普遍是按行政管理模式来管理学术，并将学术管理纳入到行政管理之中。在高校管理中，没有真正独立的学术机构和学术规章制度。高校管理中学术机制独立地位的散失，是学术权力边缘化的基础，其结果是行政管理及决策基本上全面代替了学术管理及决策，使学术管理从一开始就被行政管理所包揽，失去其独立性。

2.学术权力的基本属性被异化。第一，学术权力的合理性与合法性，源于专业学术能力的知识储备，与具体学科知识、学科制度直接关联。学者的使命本是追求真理，现实中却转向对利益的追求。学术权力的属性由追求真理异化为追求利益。第二，大学学术权力主体对权力的行使是在谋求大学各组织共同发展的名义下进行的，但在学术管理实践层面，学术权力的构成及实施机制往往为大学组织内部某一部门、某一门派或某一权威个体所把持。

基于此，中国现代大学制度的构建需要以学术权力的彰显、复归为抓手，从理念和制度层面切入，确立学术本位的大学理念；改革高校内部管理体制，实行基层民主和学术民主，确立学术本位的管理体制，从而改变目前大学作为“政府代理机构”的尴尬现实。大学要矫正“官本位”的价值规范，建立“学术本位”的价值规范，进而确立以学术权力主导的运行机制，建立健全以教授、专家、学者为核心，以学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、职称评定委员会、教授委员会等学术组织为载体的学术权力组织系统，实行学术内行的民主管理，使教授真正拥有学术权力。

在权力配置上，必须实现高校外部资源配置的社会化和内部资源配置的学术化。就高校外部资源配置而言，要打破单纯由行政系统决定的封闭模式，通过经费分配的中介化、校长遴选的民主化和高校评估的专业化等方式，将相关权力移交给社会第三部门和大学自身，使大学摆脱对行政部门的单一依赖。在高校内部资源配置上，要通过高校决策过程的分权化、学术事务管理的学术化和人员职权划分的明确化，使行政系统和学术系统之间的资源重新配置，提高学术人员在资源分配中的话语权[6]。

三

教授治校，其基本含义是以教授为代表的高校教师联合体在关涉大学重大问题的决策与管理中起决定性或主导性作用，学校的行政机构起服务与辅助作用；在关涉大学运行和发展的重大事务的决策中，教授有参与制定规则并监督规则实施的权力；大学应有确保这一权力得到实现的制度设计与程序保障。教授治校体现民主治校的理念，切合大学组织的内在管理需要，是推进我国现代大学制度建设的必由之路。教授治校反映的是学术本位，实质是创建以学术权力为主导的大学组织结构与权力架构，旨在推进大学管理民主化改革，保证以教授为代表的普通教师群体能够参与学校的管理[7]。拒斥教授治校，实际上是排斥大学管理的民主化改革。在关涉大学管理改革的方向问题上，应坚定教授治校的根本方向，而非以外延狭窄的“教授治学”取代“教授治校”。

教授治校在世界范围具有普适性[8]。尽管大学在不断发展变化，但大学作为学术组织的本质没有改变；尽管教授治校的外延不断在演变，但教授治校的基本内核没有变，作为适合大学管理的基本理念没有变。当前我国大学内部治理结构权力配置失衡，行政权力强势存在，学术权力缺乏实质性的话语权。改革的重点是确立以教授为代表的教师联合体在学校管理与决策中的权威地位，构建以学术权力为主导的治理结构。

我国大学沿袭行政化、科层化的管理模式，管理大学的权力主要集中在以党委书记和校长为代表的党政人员手中，而作为大学的核心利益相关者的教师群体在学校管理中很大程度上没有实质性的话语权。改变这一状况的关键是要改变传统的权力模式，重新构建以学术权力为主导的大学权力架构与组织机制。教授治校就是一种有效的体现学术权力主导的管理机制。教授治校机制通过民主参与学校管理的方式，让教师群体享有规则制定权、权力分配权、资源配置权及各项事务的最终决策权，使教师群体在学校整体事务管理过程中拥有话语权和影响力，以表达教师的权利诉求，形成有效的权力制衡格局，保障大学不偏离学术组织的基本轨道[9]。

“教授治学”窄化且弱化了教师的学校管理权。“教授治学”本质上反映的是行政本位。以“教授治学”取代“教授治校”就是把教师的参与大学治理权限制在相当有限的学术活动范畴，实质上是阻碍教师群体正当的权力和权利诉求，固化现有行政权力独大格局。“教授治学”是因应“现代大学制度”建设的对策性概念，而不是一种立足符合大学规律的制度概念[10]。“教授治学”的提出是权宜之计，它安抚了教授要求参与大学决策和管理的意愿，又不撼动大学现存管理体制，既可应对社会舆论要求教授参与大学决策和管理的压力，又不会因大学制度改革而使原来的权力、利益结构发生变化。这样做不是为了解决大学制度危机，而是为了维护现存大学制度及其衍生的利益。

“校长治校”的实质是“官员治校”。我国的大学制度，远源自于文化传统和政治制度，近源自于计划经济体制，强调“自上而下”的金字塔形集权化结构。在这种背景下，大学校长不是能够实践自己教育理想和信念的教育家，只是大学的“高级雇员”[11]。高校领导是按照党管干部的规定来任免的，政府拥有校长的任免权，校长与政府是上下级关系，从行政功能讲，校长是向上级负责而非向广大师生负责的官员。权力来源决定权力主体向谁负责，代表和反映谁的意志，执行谁的命令。中国大学校长既不是由全体教师或者教授会选举产生的，也不是代表产权关系的董事会任命的，校长的权力和职位均来自于政府主管部门的“赐予”。任命方式极大地强化了行政权力。校长选拔和产生机制决定了校长是代表政府管理大学的，其职权合法性源于上级行政授权，权力性质是行政权，要遵守行政逻辑，对（上级）政府负责。大学校长的权力是国家教育行政权力的向下延伸，而不是民主权力的向上集中，这决定了校长要遵守“与上面合作”的逻辑，必须把向上负责作为首要原则。行政权力以制度架构的形式圈定了校长行为，资源依赖机制迫使校长服从于现有制度安排。被束缚的中国大学校长，在体制内游走，真是“既受惠，也受困；既受用，也受罪”。

教授治校的实质是“民主治校”[12]。教授治校理念来自于世界大学文化传统和理论积淀的教育思想和制度形式，与学术自由、大学自治有机结合，共同构成了“世界大学通例”。这一制度的基本主旨是让大学遵循文化和学术活动的基本规律，成为一个具有相对独立地位的学术机构，使大学师生成为与大学命运密切相关的利益共同体成员，使大学成为广大师生在内心深处认同的、与自己命运相连的“自己的”大学。教授治校这一大学治理制度设计旨在通过一定的机构载体实现教授在大学事务中的决策权。教授治校既是西方大学的教育理念，又是西方大学的基本制度。纵观西方大学的发展历程，教授治校显然不是具体的管理技术而是一种价值取向。这一价值取向及其制度安排，源于大学活动的本质、规律、使命，也是保证大学之为大学的合理制度安排。“教授治校”治理制度之所以经久不衰，是因为它客观地反映了大学作为学术机构的性质和特点，符合大学内在逻辑对学术发展与管理的要求[13]。教授治校遵循学术自由的原则，反映学术治校的理念，是一种民主的管理模式。特别需要强调的是，教授治校制度中的“教授”为一个集合概念，表示教授团体而非个体。教授治校体现的是一种大学教师集体自我管理、自我发展、自我约束、自我完善的自治精神，是现代民主和法制精神在大学制度中的具体实践。在这种思想和制度模式中，教授不是指某个具体的个人，而是指大学教师这个群体，教授治校彰显的是教师群体的集体意愿[14]。

在不断推进教育民主化进程中，高校实行教授治校是大势所趋[15]。诚然，教授治校需要改革和创新现有大学管理体制，建构以学术权力为主导的大学组织结构与权力架构，对大学的权力和资源配置重新分配，赋权给教授群体。确立“教授治校”的主要特征是以“教授会”、“评议会”等组织机构为权力主体，以保障教师在学校事务管理中的决策权。

教授治校，就是让大学的真正主体——以教授为代表的全体教师能够自主地参与学校管理，形成大学的民主风气及学术的真正自由。学术自由、教授治校、大学自治并非是西方国家大学的“思想霸权”，而是人类教育历史中的宝贵思想和制度结晶，是大学要完成自己教育和文化使命必需的制度条件，是当今世界大学的普遍性精神和基本的制度原则。其思想前提是大学的目的和宗旨都来自于大学内部，来自于大学人对自己社会职责和文化使命的自觉体悟，因此它也是大学之为大学的思想和制度标志。

四

任何组织都与其相应的制度密不可分。大学制度是关于大学管理与运行的规则体系，是以大学的学术性本质为根据的、确定大学生存与发展的规则体系。大学的成功意味着大学制度的成功。一部大学的发展史，就是一部大学制度的演进史。大学制度是一国整个社会制度的有机组成部分。大学的发展很大程度上取决于国家为其发展提供的制度环境。一国大学制度与一国的基本政治制度保持相一致。大学自主、学术自由的范围和程度取决于政府的性质和国家制度。因此，调整和完善大学治理结构就必须从深层次制度构建和改革入手。

“教授治校”的制度设计在国内大学的真正确立应与整个国家的政治、经济和文化发展同步。目前我国大学受内外部制度环境尤其外部制度环境的严重制约，不具备教授治校的条件[16]。如前所述，我国现行高校管理体制实际上是党和国家政治管理体制在高校的延伸。从大学治理结构的外部关系来看，大学尚没有完全的自主权，大学的所有权仍归属于政府，大学依然主要依赖于政府资本而运行，因而大学的党政群体作为政府的代表在大学内部权力结构中处于强势地位。试图建立以高校教师联合体为主体的、决定高校内部治理事务的“教授治校”制度，势必与现行高校管理体制严重冲突。

大学的改革发展绝不仅仅是个教育问题, 现代大学治理已经深深地嵌入现代国家的治理框架之中。完善中国大学治理、构建中国特色现代大学制度是推进国家治理现代化、发展中国特色社会主义制度的重要组成部分。目前，我国对大学治理的研究探讨主要集中在教育学领域，大致有三种进路：一是从大学治理基本理论出发，借助法人理论、利益相关者理论、委托-代理理论等理论框架对中国大学的治理走向进行设计、建构和规划；二是从国外大学治理的经验模式出发，致力于对发达国家和地区，特别是欧美现代大学治理的价值理念、组织结构、运行机制的引介、比较和移植；三是从中国大学治理历史演进出发，对清末一百余年来特别是民国时期大学治理的变革演绎进行钩沉、整理和再现。就教育论教育的进路是无法透析大学治理背后宏大的政党、国家、社会背景的。经济学和管理学领域相关理论的套用无法深入大学作为学术共同体的独特属性、组织结构与运行机理；发达国家和地区大学治理模式的模仿和复制无法映照中国特殊的政治体制、历史传统与文化基因，陷入“削足适履”的尴尬境地；对历史特别是清末和民国时期的大学治理经验的总结、提炼始终面临如何与当代体制环境、理念、目标任务对接的难题。这就迫切需要我们从新的视角和新的进路对中国现代大学治理进行考察和分析，需要建立现代国家建构与大学治理的理论关联，需要在现代国家建构与大学治理之间找到一个共同的理论纽带。现代国家建构的一个基础性理论命题就是国家与社会合作互动中各自职能范围、权力边界的厘定与塑造[17]。

中国在建设现代大学制度这一重大问题上，似乎从未真正关切制度的主人，从未考虑大学的制度需求。在中国百年现代大学制度建设历程中，大学被剥夺了构建自己制度的权力，构建者也不是出自大学组织的本性，往往简单套用其他组织制度，出现制度“反客为主”和“制度强加”现象。权力越位和权力缺位现象并存，扼杀了大学生命力。政府采用行政制度管制大学，使大学成为政府的附庸，大学无管理自主权、无运行主体性，就像戴着锁镣的舞者。

当下，我国大学内部治理结构改革实践中，将高校内部治理结构改革等同于高校治理结构改革，按照主管部门推行的制定大学章程的要求，围绕预设的学校内部权力和职权关系，进行“党委领导、校长负责、民主管理、教授治学”为主体的管理体制改革，似乎步入了改革“误区”。这种脱离高等教育整体制度，唯独关注整个高等教育体系一个“局部”的改革，有违大学治理结构的内在逻辑。这种改革只是对现实的大学制度进行些修饰和包装，回避大学制度的真实问题，无以消除大学制度的弊端，其代价可能是又一次延误教育改革的良机。

政府的管理模式直接影响着高校的治理与体制。要改革大学治理结构，必须改革高等教育整个制度体系。改革开放以来，我国高等学校的体制改革涉及的多是些诸如针对普通教师的人事制度改革等外围问题，而诸如管理体制，尤其是高校领导体制这种根本性的问题并未真正深涉。高度重视教育的政治功能是中国传统教育的重要特征。由于“学在官府”延续的官僚传统以及新中国成立以后片面强调办学的政治功能和意识形态，我国大学制度长期以来走在与政治结缘的道路上，学术权力不彰，行政权力泛化，改革的实用性大于长远性，行政性大于自主性。自上而下按照行政意志设计分配方案和规则的模式并没有改变，政府行政力量依旧处在资源分配的顶端，大学相对于政府的依从地位没有改变而且更加强化。

面对政府与大学的权力关系失衡，需要政府部门对大学办学自主权有正确的认识，将之作为大学的基本权利看待，对大学正确行使办学自主权予以支持和尊重。在此认识基础上，改变资源配置方式，尊重大学法人地位，落实高校办学自主权。中国大学自主性的缺失不在于政府权力过大过小，而在于政府权力和大学学术权力缠绕在一起，难以分开；也不是大学权力过大过小的问题，而在于大学权力被政府权力熔化。重建大学的自主性必须为两种权力设定刚性边界[5]。政府的权力边界应该明确定位在对大学办学方向、规模、结构、类型、层次、质量等方面的宏观调控、宏观规划范畴，政府通过政策调控维护大学的公平，通过规划和立法干预大学的办学。政府的归政府，大学的归大学。将大学还原为独立于政府之外的真正的学术团体和依照社会需要培养人才的摇篮。立足构建政府、学校、社会之间新型关系这一核心环节，重点解决好三大问题，即政府怎么依法管学校、办学校，学校怎么形成好的治理结构，社会怎么参与对学校的监督。

“独立之精神、自由之思想”是大学之魂。纵观世界大学发展史，如果政治（行政）的力量在大学无处不在，这个国家注定产生不出一流大学。大学组织的本质属性——学术性是构建大学制度的内在逻辑依据，也是大学组织存在的边界。大学制度变革和创新必须从大学活动现象中把握大学制度的本质。大学制度改革必须体现大学组织本来应有的学术特性和文化精神，以大学的核心活动和任务为中心，调整利益格局和权力分配，彰显学术权力[18]，坚持“以学术为本”、“以教师为本”的价值取向，即学术自由、民主管理、教授治校。

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