公立高校法人制度的双界性：法源、问题与治理

金家新，张 力

（西南政法大学，重庆 401120）

一、法人的规定性与公立高校法人法域的双界性

（一）法人的概念释源及其构成要件

作为与自然人相对应的“法人”概念始自于古罗马。古罗马法人（Corpora）制度中对于法人的构成要件有如下规定：（1）至少需3个自然人作为其成员；（2）法人的决议依成员中多数票来决定；（3）法人对外活动由成员选举的一名代表代理；（4）法人作为团体需承担其债权与债务；（5）法人的财产与其成员的个人财产相分离，法人的财产被视作独立整体而得以保持。[1]纵观法人制度的演进历史，法学界较为一致的观点是，“作为社会实体的法人，是经过法律上之价值判断而成为权利义务统一归属点的非自然人存在。”[2]也就是说，法人作为团体人格的体现，“其本质特征有二：一是团体性；二是独立法律人格性。”[3]《中华人民共和国民法通则》（简称《民法通则》）在其第三十六条中明确地将法人定义为：“法人是具有民事权利和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务的组织。”并在第三十七条将法人成立的要件进行了规定：（1）依法成立；（2）有必要的财产或者经费；（3）有自己的名称、组织机构和场所；（4）能独立承担民事责任。

（二）从行会到法人：现代大学的法人之路

现代大学发端于中世纪的欧洲。11世纪的欧洲，制造业、商业等持续发展，促进了城市的博兴，也因此而形成了各种行会。行会最大的特点是实行自治，因而城市的自治也应运而生。随着知识的集聚与传播，教师行会（Guild）的出现直接促进了中世纪大学的产生。1245年，《永久法规大全》的颁布标志巴黎大学成为真正意义上的法人；牛津学院在Geoffrey de Lucy担任校长期间成为“大学”并以法人团体的资格从事各项活动。[4]纵观中世纪的欧洲大学，绝大多数都先后取得了法人资格，以法人名义参与各项活动，无论是学生型大学法人还是教师型大学法人，其成员都可以按照自己的意愿而自由组合、迁徙，成员共同享有商讨和决定属于法人的事务之权利，为教育等公益事业服务。[5]

在经历文艺复兴运动及宗教改革运动之后，欧洲大学遭遇了欧洲资产阶级革命的巨大冲击，大学的法人形态发生了巨大的变化。最重要的变化之一就是由于民族国家的建立与强化，部分大学被纳入国家管理，其“自治”的行会性质渐趋淡化。以1736年建立的德国哥廷根大学为例，大学的办学经费开始由教会、政府共同承担，大学需进行登记而取得独立法人资格；而1810年建立的柏林大学，更是坚持国家办大学的方针，将大学的法人地位与国家教育权进行了更深入的契合。美国独立之前的高校基本上都是私立大学，但这种境况在1862年由于《莫雷尔法案》的颁布使得州立大学快速发展而开始改变。此后重要的变化是大学作为法人的办学经费来源呈现了多元化的态势，政府、教会、社团、财团、私人、学生都开始成为大学经费的提供者。“经费来源的多元化是大学法人制度建立和完善的保证。”[6]第二次世界大战之后，世界社会、经济、科技、教育的快速发展，促进了以建立法人制度为治理目标的现代大学制度的快速发展。

（三）行政法人还是民事法人：公立高校法域归属的双界性

我国《民法通则》依据不同法人所从事的主要业务活动范围将法人分为四大类别：企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。按照大陆法系传统的分类办法，我国民法中的“企业法人”可对应于营利性社团法人，“社会团体法人”可对应于公益社团法人和财团法人，“机关法人”可划归于公法人范畴。但是对于“事业单位法人”，“在传统民法分类体系中很难找到相对应的定位，这大概是引起高校法人性质争议的主要原因。”[7]问题也就随之而来——在我们国家，公立高校得以成为法人的法律基础正是由于其事业单位法人的法域属性，而我国高校取得法人资格最直接的法律依据是《中华人民共和国教育法》（简称《教育法》）和《中华人民共和国高等教育法》（简称《高教法》）。《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”《高教法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”《教育法》与《高教法》因其调整的不是平等法律主体的法律关系而被视为行政法，而我国公立高校的法人性质却来自于《民法通则》的规定。“公立学校的法人化，因其与政府之间的‘血缘’关系，而难以维持财产关系上彻底的独立性，从而成为一种特殊的法人。加之国家行政法（如《高教法》）确认这种法人制度，在这种情况下，高校法人制度具有行政法上的意义。”[8]

细观我国现代大学制度不难发现，以“事业单位法人”为其法律基础的公立高校被赋予了行政主体资格。这种主体资格存在着“双界性”：一方面，公立高校在与其他行政法人主体打交道时具备相对独立的行政主体资格，而且与社会团体等法人相比有着不同的身份，其所拥有的“公法人”权利与义务具有可分辨性；另一方面，公立高校在与其他民事主体打交道时，具备民事权利与义务，公立高校存在着“私法人”的典型特征。法人组织能横跨公、私两种法域的并不多见。这种同时具备“公法人”与“私法人”特征的特殊法人形态，使得我国现代大学制度存在着一些优势但也存在着弊端。优势在于，在我国现行官本位较为严重的社会里，公立高校由于其具备独特的行政法人色彩而在处理与其他行政相对人之间的关系时有了“权利与义务对等资格”，利于高校争取更多的社会资源，同时行政法人色彩所伴随的“国家信用”使得高校具备较高的社会信誉度。但问题总会有反面，在涵盖范围甚广的事业单位范畴里，高校本应具有的社会公益性功能没有得到体现。“‘事业单位法人’最突出的缺陷是界分不出高校自主权的公、私职能，虽然它对高校行为的公、私属性表达了某种关注，但又不够鲜明有力，致使高校在公、私两个领域里自由裁量空间过大、甚至存在上下其手的隐患，这是导致高校以法人身份发生行为失范的重要制度原因。”[7]

（四）公立高校法人的法源分析：行走在公权与私权之间

“法源指向的是一种权力（利）的形成过程及其内在性质，它与这种权力（利）的获得是不同的概念。权力（利）可以经由法律而获得，也可以因为法律而失去，还可以通过法律而复得，但是法源并不因此而有所改变。考察权力（利）的法源，重点是了解权力（利）的发生学规律；考察权力（利）的获得，重点是了解权力（利）的法律实际许可过程。”[7]

学术与研究自主权当属大学的第一个法源与权力基础。纵观现代大学的产生与演进历史，现代大学经历了几百年的权利诉求过程，自诏令、特许状、法院判例而渐次获得了行会与法人的地位，这种地位的获得本身是一种私权利的法源获得。正是因为大学的本质属性来自于学术与研究自主权的获得，大学在学术自主与学术自律中为人类的进步与发展带来了巨大的利益，大学才有了来自于私权却在后来的发展过程中超越了私权利价值的特别价值，因此而受到了人们的信任与保护。据考证，截至20世纪80年代，世界范围内142部成文宪法中有32部宪法明确规定保护学术自主与自由权利。

国家（政府）教育权当属大学的第二个法源与权力基础。古代宫廷官学（例如中国的稷下学宫等）已经初显国家教育权的存在。到了近代，由于资本主义工商业大发展需要获得数量更大、质量更高、层次更多的人才，加之为了维护社会秩序的需要，人类的教育活动突破了精英、特权阶层的限制与垄断而朝向了广泛的“公民教育权力”发展。到了现代，教育权作为公民的基本权力之一而在诸多民主国家的宪法与法律中得到了规定。

社会教育权当属大学的第三个法源与权力基础。现代国家的治理模式表明：完全依靠“国家”这一力量作为唯一的权力源是行不通的，国家权力与社会权力需要进行协同与必要的分化。在教育领域，现代社会的教育需求呈现了多样化和复杂性，国家不可能包办所有的教育活动，需要借助于社会力量的参与。现代大学的发展表明，大学与社会的关系越来越紧密。包括公立高校在内，大学越来越经常地将学术资源（知识产权）这一法人资产以技术股权、技术转让、有偿服务等方式从事民事活动，这也催生了公立高校作为私法人的主体地位。

综合以上的考察，高校法源与权力基础已经不能被单一地划归到公法领域还是私法领域，也不能简单地以行政法或者民法来进行调整与规范。“高校自主权的多重法律属性属其一般存在形态，系由该权力（利）的法源基因所致，具有某种必然性。这就决定了对高校自主权行使制度的设计，应该不同于对单一法律属性权利的制度设计。”[7]

二、制度设计与自我呈现：我国公立大学法人治理的问题

（一）我国公立高校双界性法人的制度设计特征

国家教育权需要与学术自主权进行协调，政府与高校产生行政化关系不可避免，但这种关系有疏密之分——相对松散型的关系即成为外部行政关系，而相对紧密型的关系即成为内部行政关系，高校的公法人主体地位以行政主体的身份而得以体现。但与此同时，我们必须看到，高校由于其学术自主权的基础性法源与权利性质，要求其必须与国家行政权保持必要的距离与独立性。无论是其外部的行政关系，还是其内部的治理结构上都必须遵循学术自主这一大学的“公器”。

在高校与政府、社会等的外部关系方面，公立高校法人主体资格具备明显的双界性。不能简单地将公立高校视为公权行使主体，亦不可将其视为私权行使主体。我国公立高校在获得事业单位法人资格后，其资产的独立性、意思表示的自主性、民事权利的可保障性、民事责任的可承担性才得到法律意义上的保证，这也为高校从事相关经济活动提供了必要的法律依据；同时，由于我国公立高校具有行政法人资格，其也必然具备一定程度的公权主体身份，具备行政权力的可保障性与行政责任的可承担性，可以“法律、法规授权组织”身份参与行政诉讼(参见《中华人民共和国行政诉讼法》)。

这种制度设计的不对称性不利于我国公立高校正确地行使其权利，也在一定程度上带来规避责任的既定事实。公立高校作为事业单位法人，必须将“社会的公益”作为其追求的目标，但是其民事主体的身份又使其具有了谋取“私利”的空间与可能。也就是说，这种法人主体身份使得公立高校在“公权”与“私权”之间有了相对自主权，而这种自主权有可能不被限定而使得高校自由裁量权显得过于宽泛，公立高校借由这种不对称性而游走在公权与私权之间。“由于非营利法人财产权结构中股权的缺失，使得董事会成员、管理人员、雇员等法人实际控制者能躲避制衡，在没有利润指标等绩效考核要求和有效问责机制的情况下，非营利法人易于沦为实际控制者的自利工具。在非营利法人语境中，很难有清晰的外在信号让公众审查内部控制人的信义义务。正因为公众始终处于明显的信息劣势者地位，才会导致非营利法人内部控制人懈怠和渎职行为频发。更为糟糕的是，这些行为即使发生也难以为公众所知。在缺乏股东利益约束机制的条件下，这对紧张关系的存在既可以使非营利法人成为天下之公器，也可能使非营利法人成为藏私之利器。”[2]一方面，高校在本应承担责任与义务时，有可能在公权与私权之间上下其手，也就是说，高校在本应履行公法所规定的义务与责任时，却以私权为理由规避公法的约束；而在本应履行私法所规定的义务与责任时，却以公权为理由规避私法的约束。另一方面，高校在主张自己的权利时，往往碰到公权与私权混淆的尴尬甚至损失，也就是说，在高校对内对外主张其公法所规定的权利（利）时，往往就有相对人提出自己受私法保护的权利而使得高校的公权力（利）被架空，在高校对内对外主张私权力（利）时，往往就有相对人提出自己受公法保护的公权力（利）而使得高校的私权力（利）被侵蚀。这些制度设计的缺陷明显地表现为公立高校法人在内、外治理结构上存在的弊端。

（二）我国公立高校法人治理结构的问题

1.公立高校法人的内部与外部治理结构并未按照法人的应有治理原则进行

“法人治理结构是基于所有权与经营权分离而产生的委托-代理关系所需要的权利的配置、激励与制衡机制。”[9]我国的高等教育以公立高校为主要办学形式，法人制度的建立与完善，决定着我国现代大学制度与社会公平的实现程度。但是，我国公立高校在法人的“双界性”中有意或无意地模糊自己的权利和义务，也使得国家教育权、学术自主权、社会教育权这三大权力源在公立高校里没有得到真正的体现。其突出表现在：（1）在外部治理结构上，政府与高校法人关系边际不清。一方面，高校作为国家（政府）教育的委托人，其财产的独立性并未得到实现，这不符合高校作为独立法人的构成要件，也导致了很多人对公立高校是否能成为独立法人产生诸多疑问；另一方面，高校作为意思自主表达机构在学术、教育上无法真正体现其自主性，高校主要领导的配置、学科与专业设置、招生与培养计划等受政府的计划思维控制较为严重。（2）在内部治理结构上，由于公立高校具有行政法人的诸多特点，高校内部党务系统、行政系统与学术系统、教务系统等本应是相互支持、相互监督的整体，但却按照党政与行政系统运行的统一模式实行高校法人的内部治理，学术资源与教育教学资源常常被侵蚀。

同时也会出现另外一种情况，就是借用学术权力之名，规避行政权力的监督与审核。典型的表征之一就是学术科研项目经费成为一些“学者”谋取不当私利的工具，不把科研项目经费真正地用于学术，而采取虚假发票等方式套取科研经费又不想被校内外行政权力监督与审核；表现之二就是一些担任行政职务的学者利用职务之便，为自己或其团队在研究项目的申请与审核上谋取便利，这种“学霸”现象严重侵蚀了学术的自由空间与公正秩序。作为“行政法人”的高校，其社会公益性本是社会公众的共同期待，也是社会公信力的基础所在。例如，最近频频被曝光的一些重点公立高校开办总裁班、商务精英班等收取天价培训费用的活动，利用国家有限的教育资源为法人及其内部成员谋取不当得利，严重损害了公立高校的公益性及其在社会中的公信力。这些都是以学术与教育自主之名行使不当权力的做法，究其原因，都是缺少行政权力的监督，或者是行政权力被裹挟在学术权力之中，高校内部没有建立起符合教育规律的法人治理结构。

2.高校的利益相关人未能有效参与法人治理

作为独立法人，其法定代表人的产生制度及其权责范围表现为典型的双界性。《高教法》规定，“高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”一直以来，高校正职主要领导的产生方式广受批评，认为这是高等教育没有独立法人资格的主要表现之一。高校校长、党委书记由上级政府、党委进行任命，带来的突出问题在于：高校作为独立法人，但凡关系到学校的重大决策与抉择都需经由学校校务会议、党政联席会议、党委会议讨论通过，作为由上级政府与党委任命的校长、党委书记首先必须要对上级政府、党委负责，那么学校的重大决议如何才能体现学术与教育的逻辑呢？法人内部成员的权力与意见如何才能在法人重大事务中得以体现呢？尽管我国公立高校基本上都设置了教代会制度，也成立了学校和学院两级的学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教授委员会等机构，但我们必须看到，由于这些机构的非实体性，法人内部成员以及与高校有关的利益相关者要想真正影响到学校的重要决策非常困难。

在法人治理结构中，普遍的做法是把核心利益相关人都纳入到法人组织的管理中来，共同对法人的核心利益与溢出效应负责，实现其权利的普遍化、责任的明确化、决策的科学化与民主化。广大教职员工、师生、政府、校友、家长、资金捐助者、企业界人士、社会人士组成了大学的利益相关者。按照法律原则中的权责对等原则，这些利益相关者都有权力参与学校法人治理。但细观我国公立高校的法人治理结构，校内行政、党务系统处于学校发展、教育、科研等重要决策中的核心地位，而校内利益相关者参与的普遍程度、参与的途径、参与的实效性等非常有限，侵害学生、教师本应获得的权益的现象层出不穷；在校外，家长、企业界人士、社会人士等利益相关者参与的程度更是非常有限。诸如2014年秋学期开学后部分高校本科生学费上涨，绝大部分高校实行研究生收费制，几乎无一征求过包括家长代表、社会相关人士的意见。我国高校内部最高领导层（决策层）中，鲜见过校外人员的参与。反观欧、美、日、韩等国高校，其领导层的人员构成中不乏社会人士、校友甚至教会人员，这不能不说是一个极大的对比。

3.沿袭科层制治理结构，行政权力的边际效应严重

在公立高校，行政级别的科层体系及职位的设置与行政机关单位几乎如出一辙，校内庞大的行政工作人员队伍也使得高校内的行政权力几乎无处不在。首先，这种权力的全覆盖就会经常性地挤压学术权力的边际，诸如在科研项目评审、职称评定上，本属学术范畴的事情屡被行政权力干预而无法按照学术的逻辑、学术的标准进行；其次，行政权力的溢出效应使得在评优评先、外出进修、校内相关福利分配等方面存在着诸多的“操作”空间，这些都损害了法人内部成员权力的平等获得性；再次，学校内部的权力系统一旦按照行政权力为核心进行运转，灰色权力地带势必会增多，学校内部的滥权现象就会愈发严重；最后，学校内部行政级别从大学校长、书记的副部级、正厅级、副厅级，到二级学院院长、书记的正处级，与校外公务员序列的一一对应，加剧了校内行政工作人员、甚至教师等科研工作人员“对外类比”的心态，使得人们天然地认为大学的领导层级就是行政层级，在实际工作中，一些工作人员由于其担任的行政职位所获得的边际利益也屡见不鲜。

4.权力缺少监督与制衡

孟德斯鸠曾经一语道破过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。只有权力才能制约权力。”[10]笔者认为，在各种法人机构中，只有权力的上下级纵向监督、平行级别互相掣肘，形成权力的监督与制衡机制才能防止权力的滥用。虽然这种监督与制衡体系有时带来法人组织运行基础成本的耗时、耗力、耗材，但是从法人的长远利益，特别是作为公益性法人来说，它对社会、国家长远的公共利益是有利的，对于这类法人组织的公信力的建立与维护也是有极其重要作用的。“谁来监督高等学校法人权利（权力，编者注）运行，这是我国建立现代大学制度不可回避的理论问题”[11]，也是急迫的实践问题。

我国公立高校普遍依法实行了教职工代表大会制度，让教职工代表行使高校法人的民主管理权与监督权，重点是保护教职工及学生的合法权益，对学校决策过程、执行过程进行民主监督。《教育法》明文规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《高教法》也作出了相应规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”《中华人民共和国教师法》规定，教师“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”但是《高等学校教职工代表大会暂行条例》却对教代会做出了其是党委领导下的一个群众性组织的实质性规定：“教代会应坚持四项基本原则，遵照党的方针、政策和国家的法律、指令，在学校党委的领导下行使职权。”教代会的审议与监督功能很淡，充其量也不过是起到咨询与建议的作用。而关于学生在学校权力系统中的地位，其参与民主管理、监督评议的法律规定至今乏善可陈。监督机制的缺位使得我国公立高校党政权力、学术权力并未得到监督，党政权力经常越位地监督学术权力、干预学术权力。

三、“良法”与“善治”：利益相关者共同治理的路径选择

（一）利益相关者共同治理与“权力制衡权力”体系的意义

利益相关者学说源自公司法人治理结构理论。这种理论主张，在公司法人治理中，需要关照的不仅是股东利益，还需要关照与公司相关者的利益。因为现代化的大生产，使得公司的产生、存在及运营既需要股东的资金投入，也需要公司内部员工、债权相对人、供货与营销商等利益相关者的投入、参与和支持，否则，公司的有效运行就成为空话。根据利益相关者理论提出的思路，结合公立高校权力的法源分析，我们认为公立高校既需要把公立高校经费的主要投入者——国家或政府——的教育利益作为其办学的首要追求目标和参考标准，也需要考虑到与高校办学有关者的利益诉求。“单纯的校内人员治理，很容易使大学成为为校内利益群体谋福利的机构，漠视自己应当承担的社会责任……校外人员治理则可以超然于校内群体利益之上。”[12]

为回应不同的利益诉求，公立高校法人的治理结构就需要相应的制度安排与响应机制。从决策模式上看，这种机制要能尽量减少高校管理者的“道德风险”，使高校的决策不再仅仅由政府和管理者作出，而是由多个利益相关人合力参与，共同形成。高校利益相关人在这一组织中虽享有不同的权利，有着不同的利益，但由于高校的社会公益性，他们的利益指向是一致的。[13]

利益相关者的治理结构，需要建立权力制衡权力的权力结构体系。我们需要坚持公立高校的公益性，将公共利益的最大化作为制度设计的目的，平衡利益相关者的利益。中国共产党对社会主义事业核心领导地位是宪法赋予的权力，那种否定党委领导的观点是不妥的，我们需要做的是如何改善党政权力在高校权力系统中的运行方式、权力边界，并接受其他权力相关者的批评与监督，建立“权力约束权力”的权力体系，使得党政权力更好地为社会主义教育事业这项“公益事业”做出贡献。

（二）公法化的特殊法人制度设计

根据利益相关者理论，结合公立高校的公益性及其非营利性，我国大学法人治理必须突破单一的行政法人或民事法人制度设计的窠臼。在这种制度设计中，我们需要将公立高校法人纳入到特殊法人类型，不能将其视同非此即彼的法人范畴，更不能试图因这种法人的特殊性而干脆采取“去法人化”这种单边思路。某些特殊法人可能兼跨公、私两个领域，这在法理上也是成立的。“世界上多数国家中的民法学都承认公法人可以成为民事关系的当事人。”[14]我们不妨循此路线推进我国公立高校法人身份的“公法化”，一方面据此促进我国公立高校依法行使法律规定的国家教育公权，另一方面依法规定其作为公法人的公法义务及公益性质。在这种特殊公法人的制度设计中，需要建立外部的公法约束机制，依法约束公立高校与政府、社会等外部利益相关者的法律关系，确认公立高校、政府、社会等外部利益相关者的权力主体，廓清权力边界，确保高校获得意思自治的法人主体性，实现高校依照教育与学术的逻辑实现自主与自治，更好地实现公法义务。但是，也必须对这种“意思自治”向公法领域的不当涉足进行限制，以控制公立高校作为“经济人”不当逐利的可能性。

（三）对公立高校适度从事营利性经济活动的核准主义赋权

公立高校作为公益社团法人，其被法律所赋予的人格权，原则上仅限于公益性的事业领域，而在营利性经济活动中不具备必要的法律人格条件。也就是说，法律没有赋权给公益社团法人从事营利性活动的主体权利资格。“法律人格是法律赋予的，故其可采核准主义或准则主义立法的方式赋予权利能力，但盈利只能限用于公益事业目的。”[15]这种核准主义也是对我国公立高校发展现实的正确回应，因为“要收回高校的民事主体地位已不可能。目前，我国公立高校办学资源的获取途径主要是政府拨款、学费收入、学校社会服务创收、科研开发获利、社会捐助以及校办企业营利等渠道，这些渠道有不少与市场有关联，或直接就是市场化渠道。”[16]为确保营利的目的只用于公益而不是为法人的经济性滥权与腐败提供机会，必须将其纳入公法领域的约束范围以规范其营利性的经济活动：第一，必须明确公立高校法人总资产与用于营利性经济活动资金的适当比例，确保法人总资产主要用于教育、科研、社会服务等社会公益事业，营利性经济活动的资金只是作为补充而存在；第二，必须对用于营利性经济活动的资金流向、投资范围作出法律限制，对投资风险建立评估机制，对投机性活动、过高风险的活动必须依法禁止；第三，营利性经济活动必须遵守社会伦理、相关法律法规，不得有违高校作为社会良心的道德原则；第四，对于高校法人从事营利性经济活动可能有违于其公益初衷的项目需要严格禁止。

（四）建立公立高校作为财团法人的“自律”与“他律”机制

由于高校具有独立的财产所有权（法人成立的要件之一），学界也同时把高校视作财产法人。但这种财产法人的目的明显是具有公益性的，不同于一般财产法人。“如果大学只是作为一种追求物质利益和自由的法人团体，它本应与中世纪其他机构具有同样的命运，而这些机构已经销声匿迹了。”[17]“财团法人的成立来自于出资人的意思表示，一旦出资行为完成后，捐助意思就被凝固下来，体现为法人章程的不可变更性。”[2]在财团法人中，由于主要出资人（国家或政府）在法人（高校）活动中不可借助法人的意思机关更改法人章程，所以财团法人的出资人不能以设立人的身份控制财团法人（高校）的意思自治；与此同时，财团法人内部成员由于其不具备“股权”，那么这种意思自治就极可能因缺乏意思自治的物质载体而无法实现自治与自律。“对财团法人而言，更为稳妥的制度安排是通过公权力的必要介入，依靠禁止个人利益、限制商业活动、强化信息披露、厘清董事责任等一系列的规则束来约束董事会行为。”[2]建立公立高校法人的他律机制，需要我国建立相应完备的公法监督体系。这在国外已经有较为普遍的法律规定，在美国与德国，典型地表现为法律监督模式，在法国典型地表现为行政监督模式，而在英国则以独立监督模式呈现。对于高校作为财团法人的资金管理，政府对高校资金使用的监督管理应当贯彻分类管理的原则。对财政拨款，可以实行比较严格的管理，禁止高校违背审定的用途、适用方式与超额支配这些资金，以贯彻权利义务相一致的原则，防止财政资金损失与浪费。

总之，在高校的法人治理结构中，学术权力与教育权力应被置于首要位置。无论是建立权力的制衡与他律机制，还是建立监督与核准机制，都需要以促进公立高校为人类整体的公益性做出贡献来进行制度设计。

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