新农地产权制度构建的路径选择

欧阳怀东 宁 达 杨 帆

2013年7月，由国家发展改革委员会批复的《黑龙江省两大平原现代农业综合配套改革试验总体方案》，把我省进一步明晰农村土地所有权、承包经营权，有序推进土地流转，保障农民合法权益作为农业综合配套改革试验重点任务，为我们研究、实践探索和构建新型农村土地产权制度指明了方向。现行农村土地产权制度虽然在一定程度上促进了经济发展，但确实存在不足之处，而且这些不足正成为制约我省农村经济和社会发展的重要瓶颈。

一、农地产权制度改革存在的问题

建国以来，我国农村土地产权制度经历了土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等一系列的历史变迁。改革开放以来，农村基本经营制度在促进农业大发展方面取得的重大成就是举世瞩目的，但直到今天，农村土地产权模糊状态仍然没有根本转变，并由此引发出困扰“三农”的诸多问题。主要表现为：

一是农民产权主体被虚置。现有的乡政府、村委会、村民小组都不是真正意义上的集体经济组织和集体土地所有权代表，不能很好地行使集体土地所有权，维护产权人的利益。许多地方实际上是村级行政组织代行了集体经济组织的经营管理权，农村集体经济组织与村民自治组织和基层党组织的职能、权利界限不清，结果是过于强化了集体土地所有权，弱化了农民土地承包经营权的土地资产性质及产权的可交易性，使农民无法对承包地进行资产化经营，充分享有土地财产权，土地财政吞噬了农民的财产权益。资料显示，地方政府大约在土地用途转变增值的权益分配中得60%至70%，村集体得25%-30%，农民自身只得5%-10%。

二是农村土地流转受限。目前，农民对承包地进行流转并没有法律意义上“所有权”所包含的财产处置权。农村土地不准买卖，农村土地市场的微观主体难以进行有效的资源配置，统一的农村土地市场无法形成。农村土地集体所有权为众多的行政村或村民小组所掌握，造成行政村（或村小组、社区、城乡）之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。农民被剥夺以土地要素进入市场交易的权利，不可能很好地履行土地流转和土地市场运作的权利，因而造成农村土地资源浪费或低效配置。

三是土地承包权内在的不稳定性。集体产权所隐含的产权模糊和集体成员权利和责任的平分机制所造成的地权分散化和经营的细碎化趋势不断加剧，严重制约了现代农业的发展。集体土地不能在不同集体间方便的转移，农民土地承包转让权不能超过承包期，本集体外的成员不能直接承包集体内的土地，限制了人们对土地的长期投资，特别限制了城市资本向农村的转移，也限制了土地的规模经营。

二、推进黑龙江省农地产权制度改革的建议

明晰产权是市场经济的基石，产权不明晰，很难调动生产劳动和科技创新的积极性。经济学意义上的产权明晰是指除必要的公共品以外，其他物品资源的产权最终要明晰和落实到自然人头上。要确实按照合作制原则，还权于农民，依法恢复农民有产者地位，使农民真正行使当家作主的权利，创造集体经济的有效实现形式。

（一）完善农户土地承包经营权确权登记颁证制度

土地承包经营权登记颁证具有不动产物权设立的公示功能、不动产交易安全的保护功能。完善农户土地承包经营权确权登记颁证制度，包括把承包地块、面积、承包合同、权证书落实到户；开展其他承包方式承包土地的确权颁证工作，对采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承包农村土地的，按照《农村土地承包经营权证管理办法》的规定办理，并依法向申请人颁发农村土地承包经营权证；开展农村土地承包经营权变更、注销登记工作；做好农村土地承包档案管理工作。在不断总结完善方正、阿城、北安、海伦和克山国家级试点经验基础上，加大农户土地承包经营权确权登记颁证工作力度，进一步盘活土地资产，更好地发挥市场在土地资源要素优化配置中的决定性作用。

（二）积极发展农村土地股份合作社

推进土地股份合作社改革中，各级政府不能搞行政推动，不能下硬性指标，而是要通过政策扶持和经济调节为推进改革创造条件。要规范运作机制，确保农民利益，坚持量质并举，逐步完善土地股份合作运行机制，努力提升土地合作经营层次。要合理设置股份，入股土地以二轮土地承包确权的面积为依据，由农户提出土地入股申请，明确入股土地的面积、地块和位置。土地股份合作社以土地面积量化股份，有资金、资产等生产要素入股的，入股土地一般应先作价，后股份量化。土地作价折股应由各方股东平等协商确定。土地入股的期限以农村二轮土地承包期为限。要制订规范章程，明确建社的目的、经济性质、经营范围、股权设置、社员的权利和义务、财务管理与收益分配等内容。要建立组织机构，建立健全股东代表大会、理事会、监事会相互协调、相互监督、相互制约的管理机制。同时要正确合理选配领头人，增强合作社核心动力，引领合作社健康发展。要健全利益分配机制，在提高农民保底分配额度的基础上，逐步建立健全多形式、多环节的利润再分配方式。在保底分红的基础上，根据合作社盈余情况，将每年经营收益的利润，以不低于60%的比例二次分配给入股社员。

（三）培育和发展试验区农村产权交易市场

目前，可在局部按照封闭运行、先行先试、风险可控原则开展探索性研究和实践。围绕综合配套改革试验区建设，深化农地产权制度改革；通过激活农地产权要素市场，促进和规范农村产权的流转交易行为；建立起城乡统一的农村产权交易市场体系，不断优化城乡资源配置，解放和发展农村生产力，切实提高农民财产性收入，促进城乡经济社会转型升级。可实行“五统一”的管理模式，即统一交易平台、信息发布、交易规则、培训机制、网络建设。各县（市、区）依托公共资源交易中心或农村经营管理机构设立市农交所平台，各乡镇依托小额公共资源交易中心等设立交易服务中心，业务上接受市农交所指导与管理，从而形成三级联动并覆盖试点市的农村产权交易市场体系和服务体系。也可以由各县（市、区）将原“农村土地流转服务中心”改造升级为“农村产权交易中心”，按双重性质管理，业务上接受市管委会和“市农村产权交易中心”的指导，行政上按属地原则受当地党委、政府和农经局的领导，形成三级协作联动的农村产权交易平台。

（四）农村宅基地制度创新

应加强农村土地利用规划计划管理、完善宅基地审批制度，确保农民宅基地建设必要用地；在坚持一户一宅和标准控制前提下，探索宅基地退出和补偿机制，用市场引导和规范闲置宅基地流转。要与城乡统筹发展相适应，依法保障农户宅基地用益物权，弱化宅基地社会保障功能；充实宅基地使用权，放开宅基地使用权流转；实现农民宅基地与房屋完整的财产权。积极探索建立农村宅基地有偿使用制度，土地所有权人对超出规定标准部分可以实行有偿使用。对进城农民自愿退出依法取得的宅基地使用权的，新购定销房或农民公寓房可与退出的宅基地进行等价置换，只需结算差价部分。释放农村闲置宅基地进入建设用地市场，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转机制，形成城乡统一的建设用地市场。

（五）营造农地产权制度创新的经济社会氛围

农地产权制度创新需要一个良好的经济社会条件，一要完善市场体系，积极培育职业农民、家庭农场、龙头企业、各类服务型中介组织等新型经营主体；培育劳动力、土地、金融、科技、信息商品等要素市场体系；完善壮大养老保险、医疗保险、农业自然灾害保险、最低生活保障等社会保障体系。二要加快农村人口城市化，统筹城乡规划完善城乡城镇体系布局及功能区划，强化产业配套和链条延伸，加强基础设施建设，缩小城乡差距，实现城乡公共服务均等化。三要做好农村土地确权基础工作，对农村集体建设用地使用权、宅基地使用权进行确权登记。四是完善社会保障制度，建立公共财政各级合理分担机制、长效增长机制，推进新农保与失地农民养老保险、农民工养老保险、城镇居民养老保险的有效对接。