整治“吃空饷”法律要跟进

文/胡小静

吃空饷，也称吃空额，是指各类享受财政补贴的公职人员，因长期旷工、辞职、离职、被单位开除、辞退等原因脱离公务人员队伍，却仍在原单位正常领取薪金的现象。不久前，北京市编办、市委组织部等六部门联合发布，将对全市机关事业单位开展“吃空饷”、在编不在岗的专项整治活动。

吃空饷现象，既给国家财政支出带来巨额负担，造成大量财政资金流失，也引发民众对社会公正的不满，损害政府的公共形象和执政公信力。然现行法律对吃空饷的法律定性及责任承担问题，未有明确、适格规范，只散见于个别部委规章和省市政府规范性文件之中。2006年人事部发布《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》，指出部分地区少数机关事业单位出现虚报冒领工资等“吃空饷”问题，严重违反了国家人事和财经纪律，损害了党和政府形象，造成不良社会影响，为防范虚报冒领工资问题，应当进一步加强机关事业单位人员工资管理。江西省在《2013年清理整治“吃空饷”工作方案》中，也提出为防止“占编制、不上班、吃空饷”等现象，应严肃人事、编制、财政工作纪律，加强对财政供养人员的管理，从源头上加以预防和治理。在这些规范性文件中，只是强化行政机关管理及自行清查的义务，强调吃空饷与我国相关行政纪律性规定相悖，涉嫌违纪违规，却未有从法律上加以定性。仔细斟酌之下，吃空饷不仅违纪，更涉嫌违反《宪法》《劳动法》《刑法》等法律规范。

我国《宪法》明确规定：一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制。现实中大量吃空饷人员的存在，使得行政机构日渐臃冗，与我国推行的机构精简原则背道而驰。吃空饷揭示有关人员在编不在岗、只领工资不干活，更是与工作责任制风马牛不相及。《宪法》规定公民有劳动的权利和义务，吃空饷关乎公民个体劳动权的实现。依据宪法学原理，劳动权具有双重属性，既是一项权利，也是一项义务，涵盖有公民获取劳动报酬等权利及履行劳动职责等义务。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。作为公职人员，履行公务与领取工资是相辅相成的对应关系，吃空饷导致享有权利与付出义务不对等，势必招致民众对分配不公的质疑，引发极大愤慨。《劳动法》规定：劳动者有权获取劳动报酬，也应完成劳动任务。用人单位应依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。这也是从权利义务相统一的层面上论述吃空饷行为的现实违法性。《刑法》作为最严厉的惩处性规范，关注的是危害行为所造成的严重后果。吃空饷从危害后果上来说，吃的是财政资金，主要来源为纳税人缴纳的税款，挤占的是财政支出资金的合理流向空间。按照我国“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则，吃空饷涉嫌不正当套取国家财政资金，若是达到数额较大、情节严重或者造成恶劣影响等可予以追究刑责的程度，应当施以刑罚，以最严厉的国家公器加以追究。

吃空饷现象由来已久，虽经中央和地方的数次整治，却仍未彻底根除。2005年中央开展专项整治行动，各地专项清理活动至今不绝于耳，然此现象仍屡禁不止。究其原因，与其面临的法律惩戒空白地带及实践中过于轻缓化的处罚方式大有关系。2006年人事部《通知》未明确将吃空饷定性为违法犯罪行为，只是申明要建立监督举报和责任追究制度，规定要严肃查处和纠正各种形式的虚报冒领工资问题，并视情节轻重追究相关人员责任。这种大而化之的表态，模糊了吃空饷行为的法律定性，在责任追究上不具有实际操作性。现实语境下，被清查出来的吃空饷多被划为违纪行为，在处理上多施以行政问责，要求相关人员一定时间内回归工作岗位或者退钱了事，对逾期不归或者拒不返岗的，才会予以辞退或解聘，并收回在编不在岗期间违规领取的工资。实质上，这种要求返回原岗工作、追还违规资金的处理方式，根本没有任何震慑效力，触及不到违法违纪者的痛处，极大放纵了对相关主体的惩戒。制度失守带来的社会管理漏洞，故须以更加完善的刑法规范重拳出击，积极捍卫国家财政权益。

此外，吃空饷问题归根到底是财政问题，只有公开明确划定人员编制，推行完善的财政制度，才能杜绝吃空饷的隐性出现。在完善公务人员管理制度上，我国可借鉴国外立法有益规定，严格控制公务人员数量，合理调整人员编制，强化相应的监督机制，使财政资金的流向在阳光下运行。日本通过《国家行政组织法》《行政机关职员定员法》等行政组织法律法规，严格设定行政编制，控制公务人员数量。日本各省厅也制定相应的《定员令》，以国家统一的《行政机关职员定员法》为基础，具体确定部门行政人员编制的原则和数量。在信息公开方面，政府也制定手册详尽记录公务人员的数量等信息，回应群众关切，也便于民众监督。