论公共权力合法性来源的演进逻辑

论公共权力合法性来源的演进逻辑

郑轲骏

(福州大学经济与管理学院，福建福州350108)

摘要：历史上各个时期各个地区统治者获得公共权力之后便要运用各种手段对其掌握的公共权力的合法性进行论证。公民是公共权力的合法性的唯一来源，处于不同的经济基础之下的公民，对当权者的诉求必然不同，从而在各个不同时期、各种社会形态下的公共权力合法性呈现一个演进的状态。文章通过对各个不同形态的公共权力合法性的梳理，揭示了公共权力合法性的演进逻辑。

关键词：公共权力；合法性；权力来源；社会形态

作者简介：郑轲骏(1990-)，男，福建宁德人，福州大学经济与管理学院硕士研究生。

中图分类号：D033文献标识码：A

公共权力基于对社会公共秩序的维护和社会公共利益的增加而产生。“从它诞生的那一天起，就蕴含着内在的矛盾——作为社会整体的代表与被社会中少部分人占有之间的矛盾。”[1]占有、行使公共权力的少部分人既要代表整个社会的利益，同时又要兼顾私人的利益。所以这种内在矛盾决定了公共权力具有双重性质：公共性与特殊性。公共权力的公共性与特殊性，构造了矛盾统一体的公共权力。公共权力的公共性是指公共权力以社会整体代表的名义执行社会公共管理的职能。公共权力的特殊性是指社会少数一部分人占有行使着公共权力，而他们属于各自的利益群体，有着各自的特殊利益需求。这就决定了他们进行决策时不可避免地表现出一定的利益倾向和偏好。公共权力的公共性和特殊性是公共权力合法性问题提出的逻辑前提。

一、合法性的内涵和本质

“合法性”一词有着悠久的历史。英文为“legitimacy”。其最初的含义是“合法律性、正统性”，指的是王位继承人的继承权合乎其合法身份。随着社会的发展，合法性的内涵亦不断的演变。当政治领域引入合法性这一概念时，它的定义便由“统治的合法权力”转变为“统治的资格”。[2]简而言之便是权力的掌握者凭什么掌握着公共权力。

近现代以来，对于合法性的含义众说纷纭，有着诸多的阐释。在《社会契约论》中，卢梭强调了合法性来源于“公意”。他认为“公意”是超越个体的，不服从于任何个体的存在。约翰·洛克认为个人是第一位的，公权力的合法性前提在于“各个个人的同意”，若政府不能提供给人们基本的人权保障，人们便可撤回同意，便意味着权力丧失了合法性。西方立宪主义认为权力的唯一来源是宪法和法律，只要是法律所赋予的，便是合法的。

合法性是一个评价性的概念，它实际上包含着“合法律性”和“合理性”两层含义。“合法律性”是对权力系统而言，其评判的标准是权力有无正当性。我们认为，只要它是建立在正式的程序之上，符合宪法和法律，便是正当的，合法律的。而“合理性”则是属于公民对权力主体的评价范畴，指的是权力主体符合社会成员的期待，公众对于统治的认同。因此“法”的内涵不仅包括了法律，还包括凝结着人们的经验、理性的习惯和传统的意志化形态。所以本文所要讨论的各个时期公共权力的合法与否，本质上是从权利主体对其占有公共权力的辩护以及权力客体对于权利主体的认可和忠诚程度两个维度对其进行判定。

国家的统治与公共权力紧密相连。公共权力形成之后，任何国家的权力机关都要面临一个合法性的问题，即通过公共权力建立的社会秩序如何获得其成员忠诚的问题。[3]因为公共权力不是自封的，而是人民授权的。当我们说一个人“有权”，实际上说的是其被一定数量的人民授权，并允许其以他们的名义行事。阿伦特在《暴力论》中认为，公共权力有两种：一种是强力，另一种才是真正的权力。[4]“强力”忽视人民的集体诉求，通过各种强制的手段来支配。单纯依靠强力强制所产生的服从不可能被权力客体认为是正义，强制力仅仅是保障社会规范的手段，而不能成为权力合法性的来源。从人类历史来看，没有任何统治者能仅仅依靠强制力来长期维持政权的稳定。而真正的“权力”意味着被统治者对于领导者心甘情愿的支持，和愿意为了集体目标达成一致。只有形成了这种源于人民自愿的支配与服从的人际关系，才是真正的权力关系。

权力主体代表了公共权力，所以公共权力的合法性问题，实际上是对权力主体合法与否的一个判断。公共权力主体是否合法，从逻辑上来讲，只能根据权利客体对权力主体的判断。任何一种稳定的权力关系都不能脱离社会中大部分人的支持，公共权力的实现程度只能通过权力客体的行为，与权利主体意志的符合程度来剖断。公共权力的实现，不在于权力主体，最主要的决定因素在于权力客体是否是自愿服从。一旦权力客体从观念上，或行为上停止了对权力主体的服从，权力关系立即宣告解体，权力主体也就丧失了任何权力。[5]凭借强制力也许能暂时使权力客体表现出服从，但这种强制服从不仅不能持久保持，并且会大大降低其效能。在这种“表面的服从”下，往往权力主体要增强对偶尔出现的不服从的惩罚力度和频率，这会需要更多的维稳成本，而且很容易发展成一个“抵抗—惩罚—愈发抵抗”的恶性循环，最终导致权力关系的彻底瓦解。但这不是否定强制力对于权力关系维稳的意义，如果强制力毫无意义，国家也没必要设立暴力机关。而是说强制力只适用于特定的情况下，不是使公共权力合法化的力量，且随着社会文明程度越来越高，强制力的适用范围会越来越小。

权力主体必须依据某种价值标准和观念，以及反映这种价值的制度化的形式来证明自己有资格掌握权力，换言之，权力主体必须让权力客体认为其掌握权力是合理的正义的才能证明掌握的公共权力是合法的。历史唯物主义的观点是，任何一种观念都不是永恒的，而是历史的、具体的。公共权力的合法性这一概念也应该是具体、历史、与时俱进的。可概括为：在特定的历史条件下，被广大的权力客体所普遍接受和认可的价值取向和占有公共权力形式的正当性。价值观念作为文化的一部分，并不是突然产生的，而是在历史长期的社会互动中逐渐积淀累积变成的一种社会共识。在不同的经济基础之上的人们会产生不同的社会意识和价值观，经济基础发生变化时，权利客体的社会意识和价值观亦会发生变化。新的价值观和评判标准导致人们对原有的公共权力的质疑。当质疑甚至是不满发生时，原有的公共权力必然会发生变化。

二、公共权力合法性来源的历史形态

(一)原始社会公共合法性来源于全体成员

原始社会是人类社会发展的第一阶段，所出现的社会组织又区分为原始人群、血缘家庭、氏族、胞族、部落、部落联盟等几种形式。以亲族关系为基础，以母系社会为前提的原始社会，人口很少，生产力水平低下。人们为了生存互相帮助，生产资料共有，经济生活采取平均主义分配办法。社会的维稳靠的是传统和家长来维系，权利主要表现为习惯权利而无公共权力。氏族往往以血缘来划分，同一血缘的人群为一个氏族，氏族中辈分最长者为族长或者酋长。人与人之间如有争执就按照传统准则或者族长进行调停，人们普遍遵守这些准则。

早期原始氏族组织是天然形成的全体氏族成员进行民主管理的自治组织。以血缘关系为基础。氏族议事会是最高的议事机关，一切重大的事情都由全体氏族成员平等地讨论决定，不存在专门管理社会的特殊权力机构。在原始社会早期的这种亲属制度中，父亲、子女、兄弟等称谓便被赋予了一种确定的权力关系。这些称谓的总和便构成了早期原始社会中社会制度的实质。正是由于这种权利关系是先天的、不可选择的，所以在早期原始社会中的公共权利就不存在合法性的问题。其存在的自然性，决定了其正当性。

在原始社会高级阶段的全盛期，出现了军事民主制度。例如英雄时代的希腊人、塔西陀时代的德意志人、海盗时代的诺曼人等，都经历过军事民主制度时期。军事民主制度的权力组织结构由三个部分组成——酋长会议、阿哥腊、巴赛勒斯。安哥腊即人民大会，巴赛勒斯是军事总指挥官。这三个权力机构在某种意义上是平等的。酋长会议拥有广泛的权力，由氏族中的长老和贵族构成，对重大事件有先议权。人民大会由成年男子组成，原则上拥有最高权力。对作战、迁徙、选举领袖等内务外交大事，通过举手或呼喊的简单方式表决。军事首领由议事会推荐提名，民众会议选举任命。军事首长的重大决策必须征得议事会和民众大会的同意，在战时有较大的决断权，战后也可得到大份额的战利品，职务并非终身也非世袭。

美国著名人类学家LH.摩尔根(L.H.Lewis Henry Morgan)曾强调，巴赛勒斯不是国王，而是军事指挥官。与早期的原始社会亲属制不同，军事民主制中氏族首领或军事首领不再一人独大，而是出现了更为民主的三方权力部门互相制约，同时民众也更加多地参与到决策的制定中。例如美国东南部诸多印第安人部落，通常由一个头人领导，但是部落之下的部族和村落都有一个理事会，协助头人的工作。头人的领导权威仅仅来自其自身能力和号召力，统治的前提是部落成员自愿追随和服从。[6]这时期的公共权力更加体现了民主性——原则上拥有最高权力的人民大会是由全体成年男子组成，并且通过集体表决的方式直接影响了氏族诸多方面的决策。权力部门由氏族全体成员组成或授权，权力主体与客体基本重叠，制定出的决策主观上符合大多数人的需求，公共权力表达代表了氏族中绝大多数人的利益，其合法性亦来源于大众。

(二)奴隶制社会的公共权力合法性来源于对稀缺资源的掌握

纵观人类历史发展和世界各文明古国的轨迹，均先后由原始社会阶段步入奴隶制社会。在奴隶制时代，奴隶支撑起了整个时代的社会经济。对奴隶的残酷剥削，将奴隶制时代的文明推向了巅峰，可同时也让奴隶主赚得钵满盆满。

随着各部落不断壮大，出现了部落间的融合。同时部落间的战争冲突不断，以往原始社会以习俗为主要手段的社会整合机制已经无法维持正常的社会秩序，产生了奴隶主阶级专政的国家。奴隶主将奴隶视为一种可剥夺的资源，可创造财富的工具，奴隶是属于奴隶主的私有财产，没有人身自由和私有财产。奴隶制是一种极端的人对人的统治形式，具有三项基本特征：“极端的暴力、对亲属关系的剥夺、对人的荣誉的否定。”[7]在奴隶制时代，存在着这样一种既定的事实——奴隶主，通过强制力将奴隶转化为一种可供剥夺的特殊资源，强迫其劳动，创造出更多财富。奴隶主往往对奴隶的衣食住行规定了极其严苛的最低限度标准，而最大限度地规定了奴隶的劳动量，简而言之便是“少吃，多做”。[8]对于不服从命令或是反抗的奴隶，奴隶主通常对其进行残酷的惩罚甚至剥夺其生命。通过对奴隶进行生存上的威胁，奴隶主们试图营造一种恐怖的氛围来威慑和约束奴隶。总而言之，奴隶制是一种对人人身自由彻底控制的极端强制关系。

奴隶制社会的公共权力关系是构建在奴隶主阶级对奴隶高强度的强制力和最低限度的补偿之上的。由于奴隶大多数来自战俘和死刑犯，成为奴隶出自其自愿但是不得已的选择——不沦为奴隶，便是死亡。奴隶只能依附于奴隶主而存活。奴隶主与奴隶表现出了一种不对称的支配与服从的关系。这种不对称性，根源是奴隶主掌握着奴隶赖以生存的资源。奴隶自身无法获得实现自身价值所需的资源，只能完全依附于奴隶主。无论在早期的家庭私有奴隶制阶段，还是高级的国家公有奴隶制阶段，奴隶制社会的本质是奴隶主阶级通过垄断来实行其对奴隶阶级的强制力，通过暴力手段强行对奴隶的身体及生理进行控制惩罚。对不服从的奴隶进行身体上的惩罚甚至夺取奴隶的生命，迫使奴隶服从。出于趋利避害的本性，奴隶阶级选择用服从来换取继续生存的机会。因此这个时期的公共权力的合法性的表现形式为权力主体通过掌握的资源换取权力客体的服从。

(三)封建社会的公共合法性来源于交换和精神信仰

进入封建社会以后，统治阶级往往采取一种更文明、更符合人的尊严的权利形式。权利主体与权利客体超越了单纯的支配与服从的关系，更像是一种交换。在封建社会，民众服从统治阶层的统治，缴纳税收，而统治阶层则提供民众土地以耕作、军队的保护、公共设施的维护等。在封建社会中，这种基于互惠性质的权利作为一种控制手段，比通过恐怖控制获得的权利更能获得民众的支持和服从。在中国的封建社会中，统治阶级与老百姓之间存在着一种特殊的群体——乡绅。一方面，乡绅对统治阶级下达的命令进行解释，决定着地方的公共事务；另一方面，乡绅代替民众与上级打交道，对下达的不合理命令进行限制，争取地方社会成员的利益。[9]但是统治者能提供的报偿对人民的满足意义遵循着边际效用原则，边际效用呈现递减的趋势。民众期望的无限性与统治者所能提供的资源的有限性这对矛盾决定了统治者通过报偿换取的服从很难长期得到维持，统治者必须使被统治者相信无偿的服从是应当的、正确的。所以统治者往往需要借助“神”的力量来证明其权利的合法性。中外封建时期都有出现过君权神授的思想。如荷马史诗中的国王皆自称是继承天神的意志或者血统，日本天皇自称是太阳神的后裔，拿破仑称帝时宣称是上帝的化身，中国古代君主自称为龙的化身或天子，等等。

以现今的角度来审视封建社会的公共权力合法性来源，相比奴隶制社会具有一定的进步。但从历史的角度来说，二者无所谓哪一种更具有先进性——只要符合当下民众对公共权力所有者的期盼。封建社会的统治者从两个方面获取社会成员的认可，为自己公共权力的合法性辩护：一是通过提供一部分稀缺资源，换取社会成员的服从和认可，从而得到维护；二是通过观念上的影响，利用宗教、寓言神话等形式，让社会成员对统治者产生精神上的信仰，无条件地服从统治者的统治。

(四)资本主义社会公共权力合法性来源于对人权的保障和形式正义

中世纪欧洲大陆的封建庄园自给自足的经济母体中孕育了无数家庭手工业作坊。这些家庭手工作坊只需在简单生产工具上进行很少的投资，简单的工具、原材料和自身劳动力便构成了全部的生产条件。低廉的准入门槛和灵活的生产形式，使家庭工业在欧洲大陆盛行起来，出现了资本主义的萌芽。[11]

十六世纪到十八世纪的欧洲，先后经历了文艺复兴、宗教改革和启蒙运动的洗礼，唤醒了人们对自由、平等、人权的意识，为资产阶级革命奠定了基础。欧洲中世纪末期，资产阶级逐渐成为社会的中坚力量。同时如卢梭、洛克等一批资本主义学者也不断涌现，提出了一系列理论，对后世的资产阶级思想发展产生深远的影响。卢梭认为，国家或政治体，是全体个人组合成的公共人格，人们通过社会契约转让部分权力组建国家后，国家意志便是全体人民的共同意志，不服从共同意志者全体人民就要迫使他服从。洛克认为，在进入政治社会前，人人都受自然法(理性)的支配，都拥有平等自由的自然权利——人权，人们通过社会契约组建国家。在进入政治社会后，自然法依旧是判断国家权力是否侵犯人民自然权利的准则，人权依然是公民拥有的无法通过契约让渡出来的权利。[10]

在资产阶级思想的影响下，人民崇尚自由，提倡平等、民主和人权，强调个人的权利，认为私人财产不可侵犯。洛克认为成立国家的重要目的之一便是保护人的私有财产，在西方没有财产安全就没有自由的观念深深根植于每个公民的内心，理性追求财富并安全享有，是人欲，也是人权。[12]公共权力是统治者通过与人民订立契约获得，如若不能为公民提供权利上的合法保障，公民便有权撤回对契约的同意，从而统治者占有公共权力也由合法变为非法。公共权力的合法性不能依赖于统治者的强制力，强制力只能是对违背公意的人的威慑手段。合法性的唯一前提是社会中各个成员的同意，当同意被撤回，统治者便丧失持有公共权力的合法性。

资本主义社会公共的合法性来源实质上是基于对人权的保障，还要经过形式上的正义，表现为经过多数人的同意。一般来说代表先进生产力的阶级建立政权有一个时间上的顺序。第一步是通过暴力手段夺取政权，第二步是为自身合法性进行辩护维护政权稳定。前文说过，只有建立在人民同意之上的政权才具有占有公共权力的合法性，统治者通常通过一些公民赞同的程序来表达形式上的合法，如选举、抽签等。当社会中出现了例如职位分配、政策的制定等政治争端时，便需要一个各方都同意的程序，将争端保持在一定范围内以维护社会的稳定。通过这个各方都同意的程序产生的最终决策便具有合法性。

三、公共权力合法性的演进逻辑

通过对公共权力合法性的各个形态的梳理，可以发现，随着人类认识的累积和社会的发展，公共权力合法性的来源也呈现出一条由蛮荒愚昧到理性的发展轨迹。

在人类早期的亲属制、军事民主制中，管理者与被管理者之间的关系通过血缘关系、辈分长幼来界定。这种权力关系充满了不可选择性。在生存条件恶劣的状况下，个体无法脱离群体存活，在氏族中就要受到这种天然的等级关系制约。在这样的天然关系中，各成员对长久延续下来的习惯法保持默认的态度，默认了这种长尊幼卑的权力设定。在原本的社会形态受到战争、部落融合等外界因素影响而发生变化时，旧的由血缘关系保持的权力关系就被一种新的形式取代。如果把亲属制比作一个大家庭之间的秩序，在奴隶制时期的弱肉强食则把人性中的野蛮与暴力发挥到了极致——人甚至被剥夺了作为人的权力而只是一种工具般的存在。与不可选择的天然的等级关系相比，在暴力威慑统治下的被统治阶级被迫选择依附统治者获得生存的机会。

人类作为万物之灵，不可能与动物般永久地受野性支配。所以公共权力发展到更高一阶段时，逐渐摆脱了野蛮，进入到一个更文明时期。人不再丧失人格去依附另一些人，每个个体获得了对自身的支配权。统治者要得到合法的公共权力就必须通过一种更人性的方式——在物质上，统治者用稀缺资源换取支持和拥护，在思想上，统治者运用宗教信仰对被统治阶级进行控制。对于被统治者来说，若是认可现有的权力关系，便服从统治者。当权力关系超过了一定的阀值，被统治阶级认为二者关系严重不均衡时，便会出现改变现有关系的举措，改革、起义甚至暴力推翻统治阶级。到了人类理性高度发展时期，公民可以根据可获取的信息，进行理性的思考和判断，选择将公共权力托付给谁(哪个政党)能够保障自身的权利，并通过一系列制度化的形式合法地表达。这充分显示出了人类理性赋予公共权力合法性的能动作用。统治者对于公共权力的占有是大多数民众经过理性思考后赞同的，同时也要时刻接受公民的监督，一旦发生违背公民意愿的情况，合法性便会受到质疑。

这条“自然—暴力—人性—理性”的线索贯穿了公共权力合法性来源的发展，可以看出随着人类理性的发展，当权力客体在赋予权力主体公共权力时，利己的诉求不断增加，统治者或是当权者合法与否取决于能否提供民众足够的权利保障。因此，在经济上发展生产力，满足人们不断变化的需求，在制度上更加合理合法，才是合法掌握公共权力的长久之计。

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