中国共产党保障农民利益思想的启示

2015-04-17钱守云

阜阳师范大学学报(社会科学版) 2015年4期

钱守云

中国共产党保障农民利益思想的启示

钱守云*

（阜阳师范学院政法学院，安徽阜阳 236037）

在中国革命、建设和改革的实践中，农民始终是主要依靠力量。中国共产党以马克思列宁主义有关农民问题理论为指导，结合中国实际，把解决农民问题放在中国革命和建设的首位，形成了较为丰富的保障农民利益思想，充分发挥了农民主力军作用。同时，中国共产党保障农民利益思想对新时期中国共产党解决“三农”问题提供了有益的启示。

中国共产党；保障；农民利益

农民问题的理论是马克思主义重要组成部分，是中国革命和社会主义建设中的一个极其重要问题。中国共产党90多年的历史反复证明，正确认识和处理与农民的关系是无产阶级革命能否胜利、胜利后能否巩固，以及社会主义建设能否顺利发展的一个关键问题。因此，研究中国共产党保障农民利益思想对我们今天正确地保护农民利益、正确地处理与农民的关系有着重要的现实意义。

一、高度认识农民问题的重要性

中国共产党在选择现代化发展道路时，除考虑历史的客观规律和特殊的历史条件外，还必须考虑农民的需要。农民与工人、知识分子等构成中国社会的主体，任何忽视农民权益的做法都将危害社会的安全与稳定。现在突现出来的“三农”问题，其核心是农民问题。“三农”问题表面看来是“农”的问题，而其实质是“民”的问题，是“三民”问题：农民的劳动生产率低，新的就业门路少，收入少；买难、卖难，消费水平低；出门行路难，就医看病难，子女上学难，是农民的生活问题，是“民生”问题。改革开放至今，农民对承包土地只有经营权，没有所有权，即使经营权也常受侵犯；对本应是自己的土地没有自由处置权，只有辛勤种植或被动接受低价征用的义务；农民还没有组织协会的权利，这是农民的“民权”问题。农民虽然从法律上可以自己选举村民委员会，但这种村民自治组织的选举常常受到乡镇政府的干预；在各级人民代表大会中，真正是农民的代表极少，而且越到上级越少，说话的份量也越轻；农民不能直接、也不能有效地间接选举各级政府甚至最基层的乡镇政府的领导；农民不能参与决策，只能被动接受既定政策，这是农民的“民主”问题。这些无不与农民自身的政治、经济、文化利益紧密联系。

建国之初，毛泽东就一再强调：革命靠了农民的援助才取得了胜利，国家工业化又要靠农民的援助才能成功；脱离占全国人口百分之八十以上的农民群众，这是非常危险的。十一届三中全会后，邓小平指出：“中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。工业的发展，商业的和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口贫困的基础之上。”[1]117强调：如果农民没有积极性，国家就发展不起来。农民没有摆脱贫困，整个国家也不可能摆脱贫困。农村不稳定，整个国家也就不稳定。1990年6月，江泽民在中央召开的农村工作座谈会上指出：“农民问题始终是我国革命和建设的根本问题。过去，广大农民群众和农村干部，为民族解放和国家独立富强立下了丰功伟绩。在现代化建设和改革开放中，他们发挥积极性、创造性，又做出了伟大贡献。工农联盟是我们国家政权的基础。巩固和发展工农联盟，是我们党的一个重要方针，也是我们党的一大政治优势。我国十一亿人口，八亿多在农村。农村稳定了，农民安居乐业了，也就从根本上保证了我们国家和社会全局的稳定。”[2]5951993年10月，在中共中央召开中央农村工作会议上，江泽民再次强调：“党的十一届三中全会以后，我国的改革就是从农村开始的。农村改革取得的重大成功，有力地促进了农村经济和整个国民经济的发展，为城市改革和其他方面改革的顺利进行积累了重要经验。可以肯定地说，没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，整个经济体制改革就不可能全面展开，国民生产总值就不可能提前实现翻一番，我们的国家就不可能出现今天这样生机勃勃的局面。改革和发展的实践，充分说明了农业和农村工作在我们国家发展中所处的极端重要的地位。”[3]4212003年1月8日，胡锦涛在《在中央农村工作会议上的讲话》中强调：“进一步解决好‘三农’问题，加快农业和农村经济的发展，是全面建设小康社会的必然要求。……新中国成立以来，农业、农村和农民为我国经济的发展和工业体系的形成作出了巨大贡献。进入新时期以后，我国的改革也首先是从农村开始的。农村改革的成功，不仅有力地解放和发展了农村生产力，而且有力地推动了经济体制的全面改革和整个现代化建设。”[4]112-113要求“必须从巩固工农联盟、加强国家的政权基础，从我们党坚持执政为民、更好地代表最广大人民的根本利益，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的高度，深刻认识进一步解决好‘三农’问题的重要性和紧迫性，下更大的气力做好工作”[4]115。2003年1月16日，中共中央、国务院发布《关于做好农业和农村工作的意见》，指出：“实践证明，中央关于新阶段农村工作的决策和部署，符合农村实际，符合农民利益，符合农村生产力发展要求，是完全正确的。但也要看到，当前农业和农村经济发展仍处于爬坡阶段，还存在许多矛盾和问题。突出的是农产品供过于求、价格低迷的情况没有大的改变，农民就业门路不多增收困难。农村全面建设小康社会、实现农业现代化的任务十分艰巨。”[4]128-129

2007年12月31日，在中共中央发布的2008年中央“一号文件”中强调：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，不断强化对农业和农村工作的领导；坚持统筹城乡发展，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度；坚持多予少取放活，不断完善农业支持保护体系；坚持市场取向改革，不断解放和发展农村生产力；坚持改善民生，不断解决农民生产生活最迫切的实际问题。”[5]1332011年12月27日，温家宝在中央农村工作会议上作《中国农业和农村的发展道路》的讲话，强调：“始终坚持‘重中之重’战略思想”。指出：“中央提出的把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重的战略思想，不仅是指导现阶段工作的，也是管长远的。今后，虽然农业份额会下降、农村人口会减少，但农业在国民经济中的基础作用不会改变，‘三农’问题在全局中的重要地位不会改变。”[6]7222013年中央一号文件指出：“伴随着工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级，农业对外依存度明显提高，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨；农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行；国民经济与农村发展关联度显著增强，农业资源要素流失加快，建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。我们必须顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民。”[7]94要求：“各级党政领导干部要把熟悉党的‘三农’政策和国情作为必修课，把善于做好新时期‘三农’工作当作基本功，切实转变工作作风，深入基层调查研究，不断提高‘三农’工作水平。”[7]1082014年中央一号文件要求：“各级党委和政府要切实加强对‘三农’工作的领导，把握好农村改革的方向和节奏，谋划好农业农村发展的思路和方法，落实好党在农村的各项方针和政策。各级党政干部要真正了解农民群众的诉求和期盼，真心实意解决农民群众生产生活中的实际问题。”[7]717

我国是一个农业大国，农民占人口的大多数。农民不仅是中国革命的主力军，也是中国建设和改革的主要依靠力量。农业和农村工作，是关系治国兴邦的重大问题。中国共产党赢得了农民的支持，其执政地位就能巩固，工农联盟就能加强，社会主义现代化建设事业就能顺利进行；失去农民，党的执政基础就会动摇，社会主义事业就会被断送。农民不仅是中国人口的主体，也是农业生产经营的主体，是农业生产力中最重要、最活跃的因素。发展农业和农村经济，归根结底是靠农民的积极性和创造性，核心是关心和保护农民的切身利益。“亿万农民是我们党执政和我国社会主义国家政权的重要群众基础。巩固党的执政地位、巩固工农联盟的政权基础，必须坚持立党为公、执政为民，倾听和实现农民心声，代表和维护农民利益，把广大农民群众团结在党和政府周围，同心同德为实现国家富强和人民幸福而奋斗。”[8]277-278因此，从现代化建设的全局出发，必须把农民问题放在十分突出的位置上，把保护农民利益作为一切工作的基本出发点。从2004年到2015年连续12个关于“三农”工作的中央一号文件，充分体现了中国共产党对新时期农民问题的高度关注。

二、农民问题的核心是利益问题

农民问题，千头万绪，根在一个“利”字。调动农民的积极性，也即是要保障农民的利益。在旧中国，农民尽管是社会财富的创造者，但在社会生活中始终处于从属地位，遭受着地主的剥削和统治阶级的压迫，他们创造财富却不能享受财富。民主革命时期，中国共产党通过打土豪、分田地，实现了“耕者有其田”，使农民在政治上免遭压迫，经济上免受剥削，给农民以看得见的物质利益，因而建立了巩固的工农联盟。毛泽东指出：领导阶级和政党，要实现自己对于被领导的阶级、阶层、政党和人民团体的领导，要“对被领导者给予物质福利，至少不损害其利益，同时对被领导者给予政治教育”[9]1273。新中国成立后，农民政治上翻身得解放，与工人、知识分子一道成为社会的主人，激发了他们投身于社会主义建设的热情。我国目前正从传统社会向现代社会转型期，确保社会平稳过渡至关重要，只有把保障农民利益放到解决农民问题的核心地位，才能保证农村的稳定，才能在新形势下巩固工农联盟。邓小平说：“世界上有人在议论中国稳定不稳定。要回答这个问题就要看中国的农村。农村人口占全国人口的百分之八十。农村稳定了，发展了，百分之八十的人口生活有比较显著的改善了，中国就稳定了。”[10]982“必须承认并保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题，是农村经济和社会发展的根本保证。”[11]556“在经济上充分关心农民的物质利益、在政治上切实保障农民的民主权利，这是党的十一届三中全会确立的重要指导思想，也是三十多年来农村改革发展取得巨大成就的重要原因。必须适应利益关系的深刻变化和社会进步的要求，以新的思路和举措更好地维护农民权益。”[6]723这就要求一是要把保障最大多数农民利益放在首位，兼顾不同阶层、不同方面农民的利益，避免贫富差距任意扩大，通过先富带动后富，实现共同富裕。二是要把保障农民群众的现实利益同农民群众的长远利益统一起来。合作化和人民公社运动的一个很大失误就是只强调实现长远利益而忽视了农民的现实利益；而目前一些地方以破坏生态环境来发展经济的做法即只注重眼前利益而忽视了长远利益。三是要通过协调处理好工农业之间、城乡之间的利益关系来切实保护好广大农民的根本利益。坚持商品交换、价值规律、市场经济的基本原则，缩小“剪刀差”，避免“工占农利”的做法。

2004年9月，胡锦涛在党的十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即“农业是安天下，稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业、城市与乡村协调发展，也是带有普遍性的趋向”[12]511。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。按照工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，通过坚持农村基本经营制度，强化支农惠农政策，加快农业科技进公益性步伐，加大扶贫力度，促进农业不断增效、农村加快发展、农民持续增收。动员全党全社会关注“三农”问题，认识到“全面建设小康社会的重点和难点在农村，实现农业现代化是整个现代化进程中最为艰巨的任务。在现代化建设过程中，我们始终要突出解决好‘三农’问题，把建设社会主义新农村、促进城乡协调发展发到重要位置，进一步增强紧迫感，不断加大‘三农’工作力度，促进农村农业加快发展”[8]293。归根结底是要“制定和执行农村政策，必须切实保障农民群众经济上的物质利益和政治上的民主权利，切不可侵犯农民的合法权益”[2]763。要“采取有效措施，组织各行各业支援农业和农村经济的发展。各级领导机关要改进作风，更好地为基层服务，加强农村工作。各级领导干部要有一个奋发向上的精神状态和扎实苦干的工作作风，善于把中央的路线、方针、政策与各地的实际情况结合起来，创造性地工作，下决心扭转许多工作往往停留在一般号召上，而未能真正落到实处的不良风气，努力提高领导水平和工作效率”[2]803。从而为中国社会的稳定、国民经济的发展及国家现代化的实现创造良好条件。正如温家宝2006年9月1日在全国农村综合改革工作会议上指出：改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，我们党从中国国情出发，初步探索出了一条解决“三农”问题的成功路子，“农村税费改革六年来，我们主要做了两件事。一件是从二000年开始的正税清费，按照减去、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从二00四年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担一千二百多亿元。经过六年的努力，进一步理顺了农村分配关系，扭转了长期以来农民负担过重的局面，迈出了统筹城乡关系的新步伐”[8]629。

三、建立健全保障农民利益的机制

机制是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间的相互作用的过程和方式。简单地说，机制就是制度加方法或制度化了方法。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心又是利益。对保障农民利益问题，既要看到它的重要性和紧迫性，又要看到它的长期性和艰巨性，特别是在中国加入世贸组织后如何解决农民问题，这就需要建立和健全保障农民利益的机制，包括利益平衡机制、利益调整机制、利益保障机制等。主要有以下几个方面：

一是以人为本，逐步建立城乡一体的户籍管理制度。我国长期实行的是与计划经济相配套的城乡二元结构及其与之相适应的户籍制度。这种户籍制度实际上是一种城乡居民利益分割、对农民带有歧视性的制度。这种制度的不利后果之一就是过多的农民被束缚在土地上，无法实现劳动力要素的自由流动和资源的优化配置。20世纪80年代，农村剩余劳动力的增加和乡镇企业的发展，提倡农民“离土不离乡，进厂不进城”，这在当时有着积极意义。但长期实行，就把农民束缚在农村。以后随着我国经济的迅速发展，大批农民工进城，为城市的建设作出了很大贡献。农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，已成为产业工人的重要组成部分。但他们与城市居民相比，在政治、经济和社会保障等方面的待遇存在着事实上的不平等。农民工属于弱势群体。因此，要遵循城镇化发展规律，统筹推进工业化和农业现代化、城镇化和社会主义新农村建设、大中小城市和小城镇协调发展，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。同时，还应“充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力特别是容纳就业、提供社会保障的能力；必须尊重农民意愿，切实保障农民合法权益；必须坚持统筹规划，着力完善配套政策”[6]191，废除那些阻碍农民进城及其就业的歧视性政策，积极稳妥推进户籍制度改革。2014年中央“一号文件”明确要求：“积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。”[7]714同时，要保障迁移农民及其子女享受与城市居民均等的就业机会和受教育的机会，善待农民工，维护他们的合法权益，真正解决农民工在劳动报酬、子女上学、技能培训、公共卫生、住房租购、社会保障、职业安全卫生等方面突出的问题。

二是规范现行的土地流转制度。土地问题始终是中国“三农”问题的核心，民主革命时期如此，社会主义革命和建设时期也是如此。解决土地问题的关键就是要建立适合我国国情的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地流转制度等。新中国建立后进行的土地制度改革获得巨大成功就在于：它把没收地主的土地无偿地分配给无地和少地的农民，并保障了农民对土地的所有权和使用权。高级社和人民公社虽然消灭了土地私有制，为在社会主义条件下实现农业现代化奠定了制度基础。但它在取消农民的土地私有权的同时，完全剥夺了农民的土地使用权。家庭联产承包责任制的成功之处在于它虽没有改变土地的集体所有制，但实际上将土地的使用权与所有权进行了某种分离，保障了农民对土地的使用权，极大地激发了农民进行生产经营的主动性和积极性。但现行的农村土地管理制度不健全，一些地方政府动辄采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，进行强制性的土地流转，以至于“以地生财”已演变为地方政府为增加其财政收入的重要来源。有些农村地区已经出现了农民大量抛荒土地的严重现象，这并不意味着农民不要土地，而是相反，它表明农民正在对土地使用权不完整、土地权益无保障等现实进行的无声的反抗。因此，为保护耕地和农民利益，规范现行的土地流转已势在必行，肯定农民完全拥有承包土地的完全经营使用权，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。因此，“必须健全农村集体经济组织资金资产管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”[7]102。2013年中央“一号文件”再次强调：“坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，鼓励发展多种形式的适度规模经营。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”[7]799不仅可以切实保障农民的权益，防止耕地流失；还可以激励农民对土地的投入，从而提高农业生产效率和增加农民的收入。

三是不断完善农村的教育制度。教育是提高农民技能和人力资源的重要途径，也是实现农业发展、农业现代化和转移农村剩余劳动力的重要条件。我国目前的财政对农村教育的支持依然有限，农村义务教育面临的各种问题也未得到解决。虽然国内目前正在逐步推行真正的九年制义务教育，但仅仅减免学杂费对发展农村教育和提高农民素质还远远不够。要“完善雨露计划（1），以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭为继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备培训，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训”[6]362。“加大‘阳光工程’等农村劳动力转移就业培训支持力度，进一步提高补贴标准，充实培训内容，创新培训方式，完善培训机制。鼓励用工企业和培训机构开展定向、订单培训。组织动员社会力量广泛参与农民转移就业培训。”[8]847对农村教育应“加大经费保障力度，下大力气改善办学条件，扩大免费师范生计划，尽快培养一大批教学水平高、有志于农村教育事业的优秀教师，让农村孩子能够共享优质教育资源”[6]717。同时，要加快发展农村的教育文化事业，“加大对边远贫困地区学前教育的扶持力度，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准。免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。……贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。继续推进广播电视村村通、农村电影放映、文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设”[6]364。

四是建立农村社会保障制度。社会保障作为一项基本制度，是社会的“安全网”，也是经济的调节器。获得必要的社会保障是每个公民的基本权利。新中国成立后，我国政府本着为人民谋福利的原则，采用量力而行、循序渐进的方式，在保证国民经济不断发展的前提下，陆续建立了一系列的社会保障制度，客观上起到了稳定经济发展和社会局面的作用。但在长期存在的城乡二元经济结构体制下，城市已初步建立了包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障等在内的社会保障制度。而广大农村社会保障制度却非常薄弱，农民获得充分社会保障的权利没有得到实现。家庭承包经营制在农村普遍实行后，农村社会保障基本上由农民家庭承担。但目前我国农民家庭经济基础还很薄弱，农村家庭保障功能严重弱化，这在事实上使许多农民处于无保障状态，农民缺医少药、因病致贫或因病返贫等现象在目前农村依然十分突出。此外，计划生育政策的推行使农村家庭日益小型化，加之广大农村人口的老龄化现象，很多家庭当前和未来都面临着养老的压力。因此，尽快建立现代农村社会保障制度，加强社会保障功能，直接关系着亿万农民的基本权利能否得到保护和实现。“建立农村最低生活保障制度，实行地方人民政府负责制，按属地进行管理。各地要从当地农村经济社会发展水平和财力状况的实际出发，合理确定保障标准和对象范围。同时，要做到制度完善、程序明确、操作规范、方法简便，保证公开、公平、公正。……要与扶贫开发、促进就业以及其他农村社会保障政策、生活性补助措施相衔接，坚持政府救济与家庭赡养扶养、社会互助、个人自立相结合，鼓励和支持有劳动能力的贫困人口生产自救，脱贫致富。”[8]1097“要加快完善公共财政体制，稳步增加财政性社会保障支出占国家财政支出的比重。财政性社会保障投入要重点向农民、农民工、被征地农民、城市无业人员和城乡残疾人等特殊困难群体倾斜。”[13]4892011年5月，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020年）》的通知，明确提出：“逐步提高农村最低生活保障和五保供养水平，切实保障没有劳动能力和生活常年困难农村人口的基本生活。健全自然灾害应急救助体系，完善受灾群众生活救助政策。加快新型农村社会养老保险制度覆盖进度，支持贫困地区加强社会保障服务体系建设。加快农村养老机构和服务设施建设，支持贫困地区建立健全养老服务体系，解决广大老年人养老问题。加快贫困地区社区建设。做好村庄规划，扩大农村危房改造试点，帮助贫困户解决基本住房安全问题。完善农民工就业、社会保障和户籍制度改革等政策。”[6]365通过社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置等一系列不同层次的相互联系、相互补充的社会保障网络，使农民在不同层次和不同形式上获得必要的安全保障，使农民“灾有所补、病有所医、老有所养”，使农村社会保障制度成为中国农村经济发展、农民生活稳定的“安全网”和“减震器”。

此外，各地政府还应继续深化农村综合改革，“坚持政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则，探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制，认真总结一事一议财政奖补试点经验，加大财政奖补力度，扩大试点范围。继续开展农民负担重点治理，坚决防止农民负担反弹。加快落实推进供销合作社发展的相关政策，加强基层社建设，强化县联合社服务功能”[13]350。使其在为农民提供技术服务、农产品供求信息等方面发挥作用，成为争取和维护农民合法权益的代言人，使农民的利益和诉求更容易地反映到政府的农业政策中来，切实保障农民的切身利益，激发农民从事农业生产经营的积极性和创造性。

注释：

（1）为进一步提高贫困人口素质，增加贫困人口收入，加快扶贫开发和贫困地区社会主义新农村建设、构建和谐社会的步伐，2010年，国务院扶贫开发领导小组办公室决定在贫困地区实施“雨露计划”。作为新阶段扶贫开发工作的重要内容之一，“雨露计划”以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以中职（中技）学历职业教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入，最终促进贫困地区经济发展。“雨露计划”的全面实施，标志着我国的扶贫开发工作由以自然资源开发为主阶段，发展到自然资源开发与人力资源开发并举的新阶段。