地方科技立法刍议——以安徽省为例

2015-04-17虢欣

阜阳师范大学学报(社会科学版) 2015年4期

虢欣

地方科技立法刍议——以安徽省为例

虢欣*

(安徽大学法学院，合肥 230601)

近现代以来中国的科技立法经历了较大变迁，逐步适应了全球化进程，不断满足经济、社会发展的要求，从中央到地方均颁布了科技立法。地方科技立法具有区域性、灵活性和多样性的特点，在我国目前仍存在着诸多不足，体系建构尚不完善。在地方科技立法的过程中，选择科学合理的路径，优化地方科技立法，形成法治环境下的地方科技立法应然体系，有益于相关科技立法更加协调，以更好地维护各主体的合法权益，促进社会多方面的发展。

地方科技立法；立法体系；科技进步

世界潮流浩浩荡荡，科学技术在新时期新阶段表现出了巨大的影响力，科技改变生活亦成为人尽皆知的真理。科技进步与经济发展密不可分，在推动科技创新与经济建设的过程中，科技法制建设是为发展服务的重要举措。“适应科技发展的客观规律，把国家的重大科技政策通过立法程序上升为法律，可以大大推进科技进步。”“要把我国科技事业发展的成功经验，特别是在改革开放中形成的、实践证明是行之有效的新机制和新体制用法律确定下来，并继续加以完善。”江泽民同志的这一论述作为我国科技立法的指导思想，极大地推动了我国科技立法和科技法制建设进程。近年来，我国科技法制建设发展迅速，逐步建立了一个适应我国社会主义现代化要求的科技立法体系，地方科技法制建设则是就我国国情而表现出的至关重要的部分。我国幅员辽阔，人口众多，区域性特征明显，地区性差异较大，各地的经济水平、科技发展和法制化程度各有不同，地方科技法制建设必须因地制宜。地方科技法制建设是促进科技发展的强大力量，探讨当下我国地方科技法制建设的相关问题，分析我国地方科技法制建设的不足，加强和完善地方科技法制建设是当前的重要课题。在地方科技法制建设中，良法之治是基础，故而研究地方科技立法问题是重中之重。

一、我国地方科技立法的现状研究

（一）我国地方科技立法现状

纵观国外知名期刊所发表的研究成果和最新论文，不难发现，国外学者更多关注的是科技发展所带来的各种法律问题，如大数据时代背景下个人隐私的保护，知识产权引发的争议，环境污染导致的气候变化等，而非科技立法体系的建构及科技法制建设的整体性研究。就科技发达程度和经济发展水平均较高的美国而言，作为世界上首屈一指的科技大国，美国的科技立法及法制建设是其科技飞速发展的助力器和后备保障。在知识产权和高新技术保护方面，美国颁布了一系列的法律法规，出台了相关政策，从《专利法》《版权法》到《商标法》，再到后来的《信息自由法》《信用卡欺骗法》，以及地方政府以夏威夷州政府于2007年签署《科学、技术、工程与数学促进法》为代表，美国从联邦政府到地方政府都不断地修改和完善自身的科技立法，以更好地适应科技进步和社会发展的瞬息万变。我们将视线从国外拉回国内，我国的科技法制建设起步较晚，1993年《科学技术进步法》的颁布和实施标志着我国的科技立法开始步入制度性，规范性的轨道，也标志着我国的科技法制建设迈向了一个新阶段。此后，全国各个地区开始制定各地区的地方科技立法以更好的贯彻《科学技术进步法》的精神和要求，开始了我国地方科技法制建设的大进程。就目前情况来看，除北京市等极少数省级行政单位外，我国大多数省级行政单位均已经有自己的地方性科技进步立法。大多数省人民政府所在地的市也有自己的地方性科技进步立法。如《安徽省科技进步条例》《合肥市科学技术进步条例》等，个别的二级城市也有自己的地方性科技进步立法。通过对各地区的科技进步立法的研究，发现具有一些规律：（1）我国的科技进步立法多称为“条例”；（2）地方性科技进步法的立法主体多为省或省人民政府；（3）对地方性科技进步立法进行完善已成为客观事实[1]。

（二）我国地方科技立法的特点

由于我国特有的国情和社会现状，我国地方科技立法呈现出自己的特点，主要表现在以下几个方面：

第一，区域特色明显。我国地域广阔，经济发展水平不一致，科技发展情况各有不同，因而各地区对科技立法的需求也各有差异。经济比较发达、科技水平较高的东部地区开放性程度较高，科技立法更多的关注引进外来科学技术与科技投资保障方面；中西部地区目前仍然在不同程度上存在着生存环境复杂、生态环境恶化、基础设施不完善、经济发展较落后的问题，与此相对应的科技立法就偏重于对科技开发的鼓励及科技成果的保护等方面。

第二，科技立法与时俱进。随着科技的不断创新和发展，科技成果推陈出新，更新换代速度越来越快，科技立法也必须具有时代性和前瞻性，与时俱进是新时期对科技立法的基本要求之一。

第三，立法内容广泛，方式多样。我国的地方科技立法涉及研究开发、成果管理、转化投资、技术贸易和国际交流合作等领域，内容具有广泛性。也正是因为地方科技立法调整的内容如此广泛，要求立法所设立的调整方式必须多样，除了类似其他法律法规的强制性制裁方式外，科技立法体现更多的是一种引导、鼓励、奖励的方式。

第四，促进地方经济发展。我国地方科技立法是因地制宜的，充分考虑了各地区的经济发展水平、科技创新能力、自然资源和人文环境，具有鲜明的地方特色，因此在贯彻落实过程中对地方的经济发展起到了相应的促进作用。在充分认识和了解自身的优势与缺陷之后，发扬长处，修补短处，完善相应的科技法规，以更好地推动地方经济发展。

二、我国地方科技立法普遍存在的不足和缺漏

（一）地方科技立法缺乏体系化，可操作性不强

就目前的状况来看，我国地方科技立法数量较多，涵盖面也较广，几乎涵盖了有关科技发展的各个方面，如此庞大的科技法规、规章、办法对政治、经济、社会等方面均产生着不同程度的影响。然而，这些看上去较全面的一系列立法背后却是相互之间欠缺有机联系，没有形成配套的地方科技立法体系，使得科技法律在实施过程中效果不够理想。此外，分析我国的地方科技立法可以发现其中涉及一些较为概括的原则性话语，如“适当”“一定程度”等，由于语言本身就具有模糊性，人们之间对语言的理解差异性较大，这就给法律适用造成了较大的困难，导致科技立法的操作性不理想。如《安徽省科学技术进步条例》第十九条规定：“支持企业与高等学校、科学技术研究开发机构联合开发、委托开发、共建经济实体，建立产业技术创新战略联盟，提升产业技术创新能力。”本条无责任主体，无具体支持方式，由谁实施，怎么支持均不可知，法条规定过于原则化。此外，立法中法条的表述过于原则化，涉及具体的责任承担、权利分配过少，很多法条显现出一种口号性质，法条的可操作性太弱。

（二）地方科技立法滞后，前瞻性不够

虽然我国地方科技立法在一定程度上也体现出了与时俱进的特点，但是整体来说，目前仍然处于滞后的状态。在某些前沿科技领域，如纳米材料、基因问题等，我国地方科技立法更是处于严重滞后的状态，甚至有些目前仍旧是空白，地区之间差异较大。地方科技立法与地方科技创新不相适应就会导致科技法律法规不能满足实际科技水平发展现状和相应社会发展的需要，不能切实解决实际中产生的问题，导致法律的无从选择。科技立法必须紧跟科技发展的步伐，根据社会发展现状和科技创新水平对其适当性及时作出修改，使其既能适应当下的科技法律现状，又能适应未来社会的发展趋势。

（三）科研投入不足，产学研相脱离

就我国各个地方科技立法的现状来看，均不同程度地存在各种问题,如海南省在贯彻执行科技进步法和海南省科技进步条例过程中出现的不足：企业对于科研不够重视，缺少资金支撑；国家对科研的投入与科学技术的发展不相适应，尤其是投入产生的效益低下；科学研发人员的积极性低下；科研院所、各大高校与企业的科研资源有待整合；科研成果转化率低下，产学研脱节[2]。在各方面发展水平均较高的上海市，其科技立法也仍然存在着不足，没有制定各个级别政府科技投入经费在财政支出中所占的比例；资金的投向和管理方式也没有明确制定；科技的投入方法和验收标准仍不够细化；在制定科技发展的中长期计划方面，做的尚且不够；财政支持的科技项目不够完善；缺乏对产学研战略联盟建设和科教兴市建设；科研成果走向产业化道路仍然艰难；在人才培养和激励机制方面做的不够到位[3]。

三、我国地方科技立法体系建构

科技立法是全球化进程的必然产物，一个国家在科技立法方面的成果最重要的就是建构一个科技立法体系。《科技进步法》颁布之后，我国的科技立法方面形成了一个基本法律，各地方也陆续颁布地方性法规，《科技普及法》《发明奖励条例》《科技进步奖励条例》《促进科技成果转化法》《自然科学奖励条例》《关于促进科技成果转化的若干规定》等一系列法律法规与各地区的法律法规一起构成了我国的科技立法法律法规族群。就上文所述我国地方科技立法当前的现状和普遍存在的问题来看，我国在地方科技立法体系建构中应着重注意以下几个方面：

（一）立法体系的整合性和统一性。全国各地涉及科技的立法数量众多，大量的法律法规之间存在着不同程度的冲突与重叠的问题，因此在构建地方科技立法体系时必须考虑以下几个方面：（1）避免上下位阶法律法规之间的冲突。下位法在制定的过程中不得与上位法冲突，即地方立法不能与中央立法矛盾。（2）解决同一位阶法律法规之间的矛盾。不仅在上下位阶的法律法规之间，在同一位阶的法律法规之间也不能相互矛盾，否则在法律适用过程中就会存在很多问题，导致在法律适用的过程中无所适从。（3）妥善解决新法与旧法的关系。在立法的过程中，应本着严谨的态度分析论证，法律的推陈出新也应当考虑新旧法律法规之间的衔接和联系。

（二）立法体系的动态性和发展性。科技立法是一个动态的过程，需要不断考虑经济、科技、人文等发展变化，在适当的时候对法律法规进行修改和完善，地方立法更是如此。地方科技立法作为对中央立法的细化，其动态性和发展性更为明显，静态的地方科技立法必然是不完善和有问题的，不仅不能解决实际的需要，也显现出极大的滞后性和不适应性。

（三）立法的实用性和开放性。目前我国的科技立法存在一个普遍的问题是：不论中央立法还是地方立法，立法过于原则化，口号性质的法条居多，涉及具体方式方法和责任分配的法条较少，形成一种空、大、缥缈的感觉，立法的实用性较差。在提高立法的实用性过程中，不可忽略的就是增强立法的开放性，扩大公众参与的程度，政府在充分了解公众对于科技立法的需求之后，以政府为主导，公众参与，政府推进，将科技立法真正落实到具体实际之中，树立科技法治理念，建立科技立法体系，维护科技法治环境。

四、关于安徽省地方科技立法的路径选择

1994年7月16日安徽省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2011年2月24日安徽省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议修订的《安徽省科技进步条例》，目前是安徽省主要的科技立法，各地市也相继立法，如《合肥市科学技术进步条例》等。就全国各地目前的科技立法，结合安徽省现有的地方科技立法来看，无论是国家层面，还是地方层面，目前关于科技立法均存在着法律规定杂乱无章的情况，法条数量众多又时有交叉，导致科技法律法规的适用方面问题频出。此外，安徽省地方科技立法还存在着法规不统一、法律责任条款不足、立法的民主性和科学性有待加强等缺漏。安徽省在地方科技立法的立法目的基本达到的情况下，科技立法仍然显现出了一系列问题，既有全国其他地区普遍存在的不足，也有基于安徽省自身区域性特点所表现出的缺漏。安徽省科技法制建设的发展，第一要义就是要明确路径的选择，只有选择了正确的路径，才能快速正确顺利地推进科技法制建设进程。鉴于此种情况，笔者就安徽省地方科技立法现状的路径选择提出以下几点思考：

（一）维护法制统一，体现地方特色

维护法制统一要求地方科技立法不得与国家立法相抵触，不得违反宪法、法律和行政法规的规定，且地方科技立法内部要相互协调统一，不同层级的立法不得相抵触，即地方科技规章不得与地方性科技法规抵触。此外，单项科技立法要与综合性科技立法协调一致，科技立法与本地区其他立法协调一致。体现地方特色要求地方科技立法不能只是简单的照搬堆砌国家科技立法，应当在地方自然条件和社会发展的基础上，结合安徽省自身区域特征，有针对性地对国家科技立法进行细化，使得地方科技立法更好地适应地方发展，实现其立法的目的，达到立法的效果。

（二）制定科学的立法规划，加强政府作用

立法讲究科学合理，科技立法当然如此。在地方科技立法中，应当注意立法与执法的专业性、复杂性，制定出科学的立法规划，立法过程应当被充分论证，避免就问题论问题，丧失了科技立法本身应具有的前瞻性。此外，科技发展的政府引导与企业主导这一特征也要求了政府在地方科技立法中的作用，科技法律法规中应当明确政府对科技产业、科技人员、创新企业等的引导、鼓励、奖励制度以及在对待科技创新问题上，政府所承担的特殊责任。

（三）明确产学研结合与分工，加大科技创新保护与促进技术扩散

针对科学技术所独有的特征，什么时候注重产学研的结合，什么时候偏向产学研的分工，在科技立法中各个地方情况各异，理应明确，以更好地促进科学技术的发展。此外，创新在科技领域意义非凡，没有了创新，就谈不上科技，加大对科技创新的保护是地方科技立法过程中必须选择的路径。科学技术作为一项技术，在其发明创造之后就需要落实，技术的扩散有利于整个地区整体水平的提高，对整个地区的科技进步和社会发展意义非凡。

（四）程序与实体并重

在法治进程中，程序正义具有极其重要的地位和意义。我们说，没有程序正义，就没有实体正义，在科技立法中同样如此。在地方科技立法中，包括安徽省的科技立法，在程序问题方面应当注重立法的开放性，建立一个合理、开放的程序制度是科学立法的前提和关键。涉及科技立法的程序问题，目前在安徽省的相关立法中尚无迹可寻。由于科技立法涉及面广、专业性强，因此对立法开放性的要求更高，在科技立法中应合理设置安排程序，听取相关技术方面的专家学者、技术人员、科技管理人员的意见，必要的时候举行听证，向社会公众征询意见。在立法之后，应当组织论证，向社会进行公示，接受公众的质询。此外，在实体方面，科技立法应注意避免和弥补上述所提到的地方科技立法的不足，保持与科技现状的紧密联系，不能脱离实际，同时也要强化政府责任，明确政府义务，在对具体领域进行规定的同时，有见地的预测未来发展趋势，对于高新产业和高端技术领域，在充分论证后也应作出实质性的涉及，避免某些领域的大量空白。程序与实体并重，避免喊口号、假大空，将法律法规真正地落于实处是当前科技立法的必然选择。

纵观我国目前地方科技立法的现状，结合安徽省科技立法实际，建立一个科学合理的科技立法体系也是安徽省科技立法的必然选择。合理科学的立法体系是法治的应然之义，也是科技法制建设的前提和条件。从科教兴国战略到依法治国方略，科技、法律这两个名词之间的联系愈来愈紧密，法律推动和保护科技的创新与发展，科技的进步与提高促进法律的产生与完善。当下，我国地方科技立法尚不完善，体系建构仍有问题，合理分析架构地方科技立法体系，扬长避短，优化科技立法，进一步完善科技法律法规的建设，不仅是经济腾飞和社会进步的强大推动力，也是智能时代法治社会的必然要求。