收入分配格局对养老保险制度设计的影响

张洪林

（中共莆田市委党校，福建 莆田 351100）

党的十八大报告明确指出：“实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。”养老保险制度的改革进入实际操作层面。过去，我国养老保险制度改革经常陷入“第三类错误”——以正确的手段解决错误建构的问题，这主要是因为在解决各类人员的养老保险问题时，没有抓住制度设计的原则，没有从根本上关注收入分配格局。因此，我国在进行养老保险制度设计时，首先要考虑收入分配格局对其的影响。

一、养老保险制度设计的理念

养老保险制度设计的理念会受到一国社会、文化、人口等因素的影响，其与本国的政治与经济紧密相联。信奉自由主义的美国在养老保险制度设计上讲求权利与义务对等。按照美国的法律规定，个人从政府领取养老保险金的数额取决于投保人向政府缴纳社会保险税的数额；信奉保守主义的德国，养老保险制度设计的宗旨是保障老年人的生活，使领取养老金者能分享生活水平的普遍提高；而社会民主主义福利国家如瑞典、挪威等，倡导社会性的公民权利，使所有人都能完全地、平等地享有养老保险待遇［1］。我国养老保险制度设计的理念历史上曾发生过几次变化，从最初作为国企改革的配套措施向作为一项基本的社会制度转变，逐步实现了从效率优先向追求公平正义的理性回归。当前，我国的社会养老保险制度存在很多问题，这根本上是源于理念的误区，没有兼顾好公平与效率。自党的十八大以来，构建公平统一的养老保险制度已成为社会各界的共识。李珍、王东海认为，基本养老保险的目标是满足企业职工退休后的基本生活需要［2］。刘苓玲、李培认为，基础养老金的目标主要定位在维持退休者在低层次和较高层次之间的基本生活水平［3］。张园认为，需要完善制度，覆盖城乡，由分走向合，实现城乡统筹衔接，进而实现制度统一是制度设计的终极目标［4］。

结合各方学者的观点，本文认为养老保险制度是社会保障制度的核心，它的设计理念应该是要构建公平统一的养老保险制度，它的目标应该是保障各类人晚年的基本生活需要，在制度设计上，不应该是纯粹的经济制度，因为仅靠市场进行资源配置是难以达到其目标的。要保证各类人晚年生活质量的无差异，需要用制度的手段调整分配结构，从根本上实现公平、正义、共享。

二、收入分配格局是养老保险制度设计的基础

经济学家认为社会保障体制不健全会造成二次分配不公，而初次收入分配格局直接影响着养老保险制度的初始设计。廖怀中认为，社会保障收入再分配属于部分收入再分配，其分配的范围是有限的［5］。仙蜜花、薛惠花认为，个人收入过低的格局制约了个人养老金的缴费能力［6］。吕学静认为，影响城镇基本养老保险可持续发展的原因主要是基本养老保险缴费率偏高和个体工商户及灵活就业人员收入偏低之间的矛盾［7］。从诸多的学者研究中我们可以看到，初次分配中居民个人所得份额直接影响养老保险个人缴费的比例。

我国养老保险制度是以收入关联式为主，普惠型为辅。机关事业单位和企业职工养老保险待遇的高低主要取决于退休前工资水平或者缴费工资基数。而城市居民和新农保的待遇是普惠型的，基本为政府托底，其养老金的高低取决于中央和地方财政补贴的多少。一方面，收入关联式养老保险缴费即企业职工养老保险缴费的基数和额度直接与个人的工资收入有关，而劳动者的工资收入会随着生产要素项目的增加或者技术的进步而日趋减少；另一方面，普惠型养老保险主要看政府的财政支出，而我国养老保险费用（主要是普惠型的养老金）的支出只占政府财政支出的一小部分。据研究显示，我国的社会保障投入在财政支出中的比例为11%～12%，发达国家一般为30%～50%，我国目前的水平甚至远低于印度、泰国等国的水平［8］。因而初次分配中个人工资水平的高低与二次分配中养老保险财政投入的多少决定着个人最终获得养老金的多少。

三、当下收入分配格局的弊端

（一）收入分配的“起跑线”不一致

城乡收入分配的差距直接导致养老保险制度设计标准的差异。我国城乡收入的差距由来已久，近几年，随着城市化进程的加快，城乡间的差距有逐步扩大的趋势。“十二五”末期，预计新农保将实现全覆盖，但是农村居民能够获得的养老金有限，起步晚、保障水平低的农村养老保险制度并不能从根本上解决农民的养老问题。目前，城市居民的收入是农民的2．83倍，城镇职工平均年养老金为农民年平均养老金的25倍，这还没有考虑机关事业单位养老金水平。

（二）养老保险的缴费标准不同

当前，我们核算养老保险待遇的基础——工资，是由劳动者个人所处的环境和体制而不是工作岗位决定的。在工资基础上，养老保险制度划分为机关单位养老保险、事业单位养老保险和企业职工养老保险。由于劳动者身份的差异，即使贡献相同，工资福利待遇也有所差别。尤其在双轨制的单位，“编制内”与“编制外”的人员、“正式”与“劳务派遣”人员、“长期工”与“临时工”的待遇完全不同［9］。因此，养老保险的缴费标准也就千差万别。有以基本工资为基数的，有以本人月全部收入为基数的，还有以基本工资与绩效工资合计为基数的。虽然《社会保险法》规定用人单位按工资总额的20%缴费，职工个人按本人工资的8%缴费，但是计算基数不同，养老保险账户基金就不同，最终获得的养老金就会有很大的差异。

（三）财政转移支付的力度不足

任何一种分配都不能实现绝对的平等，而税收手段是降低不平等的一种有效方式。但当前中国税制对城镇居民的收入再分配效应基本表现为微弱的逆向调节作用。许多学者计算了税收对收入分配的调节作用，发现地区间工薪所得的累进性已达到发达国家水平，而财产性所得与经营性所得的地区税负不公平，并且中国税制呈累退性［10］。这说明我国国民收入在初次分配以后更多集中于企业或者富裕阶层，征税的结果是相对削弱了中低收入者的收入，即税收没有发挥好收入分配的正向调节作用。

如果税收发挥的是逆向调节作用，那么，再分配中只能通过财政预算或者价格杠杆进行收入分配的调节。社会保障预算投入和支出，是财政预算的一部分，是进一步调节收入分配差距的重要手段。虽然我国养老保险制度于2012年年底已基本完全覆盖，但是由于原始制度设计的不同，使得不同养老保险制度之间的衔接成了很大的问题。而在不同养老保险制度发展的过程中，财政预算对不同制度下人员的养老保险投入相差较大，从广东省各类人口养老金待遇来看（表1），差异可见一斑。

表1 广东省各类人口养老金待遇

表1显示，在城镇居民养老保险与新型农村养老保险没有并轨之前，广东省内不同人群养老保险待遇差距非常大，城镇职工养老保险待遇与新型农村养老保险待遇之间就相差14．5 倍之多。2014年2月21日，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，广州城乡居民养老保险待遇提升到574元／月，但随之提高企业职工养老保险待遇到3016元／月，两者之间的差距又进一步拉大。

四、养老保险制度设计的相应对策

在未来，无论是对养老保险制度的重新设计，还是对原有制度的整合，我们不仅要关注再分配手段内部各类养老保险制度财政转移支付的平衡问题，更要关注初次分配领域原始计量基础上的差异。政府应通过以下几种方式调整收入分配格局，使养老保险制度设计能真正体现公平、普惠、可持续性。

（一）改革国有资产的收入分配格局

土地、森林、矿产等资源性国有资产与铁路、桥梁、科研设备等经营性国有资产，是国家的物质基础，也是国家财政的主要来源。当前的国有资产收入分配格局之所以难以改革，关键在于两个方面：一是利益格局已经形成，既得利益者或特殊利益集团不可能自动放弃在财富分配格局中的优势地位；二是很难确定国有资产收益的合理分配途径。

对于第一个方面，学者王小广认为，改革既定利益集团形成的利益格局，难度非常大，无异于让利益集团割股充饥［11］。但是，有难度并不代表不能改，我们可以借鉴医疗改革的经验，议案由“第三方”设计，协调要最高层牵头。

对于第二个方面，本文以失地农民的补偿机制作分析。中国的农民不同于其他国家的农民，他们不拥有土地所有权，当遇到人身风险、医疗问题或养老问题时，不能变卖土地来自我保护。我国城市化率每年都在增长，这就意味着每年有更多的农民失去土地，“被城市化”使得农民在社会保障制度还不健全的情况下，种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘。因此，为失地农民设计养老保险制度应考虑建立统一的失地农民补偿制度。首先，无论何种征地形式，都应该测算土地换社保的能力，计算养老保险标准是否能够抵消土地的预期产出。其次，对公益性征用的土地，失地农民除了得到国家相应的基础补偿外，还应该享有利益分享的权利，使失地农民因征地最终获得的基本养老保险收益能够达到城镇居民基本养老保险标准。再次，对投资开发项目性征用地，在产权转移过程中，政府必须按照当地城市居民养老保险标准为失地农民建立基础养老保险，同时按照城市商品房征用地补偿标准进行补偿或者建立失地农民参与投资项目收益的分红机制。

（二）统一薪酬福利制度

基础的薪酬福利制度不统一，职业间养老保险计量的标准就不可能统一。笔者建议在不同的职业类型之间统一养老保险计量的标准。第一，无论机关事业单位还是国企民企，根据工作类型按照管理层、管理辅助层、行政辅助层、操作层或者更详细分类划分大类，再依据学历、相关工作经历和工作年限等，将每一大类划分为小类，并确定统一的起点薪酬，这一起点薪酬为养老保险计量的标准。这样既可以按贡献多少体现养老保险的差异，又可以保障不同职业之间人才流动的可能性。第二，取消各种形式的用工制度，无论机关事业单位还是企业除领导和法人代表外一律按照雇佣关系或者聘任制度进行人员聘用。这样有助于消除不同单位在编制、户籍等身份上的歧视性待遇。第三，基本工资以外的绩效薪酬和补充福利应根据行业发展情况或者国家经济增长数据进行核算，以保证机关与公益类事业单位薪酬和国家经济发展水平挂钩，同涨同降。

（三）进行税费改革

有关社会保障税和社会保障费之争由来已久，很多人不支持社会保障费改为社会保障税，认为这会进一步加重个人税收负担、使个人的义务和权利不对等、缺少激励机制等。如果在20 世纪90 年代，不支持税费改革，笔者认为是完全正确的，因为依据当时经济发展的速度，税的形式不利于形成激励机制，不利于企业优先发展经济。但是今天，社会保障费确实应该部分或者完全改成税的形式。首先，国民收入增加的同时，劳动者收入在逐渐减少，说明经过初次分配，财富更多地向资本集中。费改税不仅可以避免无良雇主逃避缴费责任，而且可以将计税点提高，收入较低的劳动者可以少交或者免交。其次，税的形式可以全国统筹使用，对当前地区间、城乡间、职业间养老保险的差异能起到宏观调节作用。再次，费对再分配具有逆向调节作用，而税简单、透明，为人员流动提供了便利。

［1］童星，林闽钢，周薇，等．社会保障国际比较［M］．北京：科学出版社，2011：251

［2］李珍，王东海．基本养老保险目标替代率研究［J］．保险研究，2012（2）：97－103

［3］刘苓玲，李培．建立覆盖城乡居民的养老保险体系研究：一个文献综述［J］．保险研究，2012（2）：121－127

［4］张园．城乡一体化社会养老保险发展阶段及实现路径研究［J］．西北人口，2013（4）：71－77

［5］穆怀中．国民财富与社会保障收入再分配［M］．北京：中国劳动社会保障出版社，2002：86

［6］仙蜜花，薛惠花．缴费激励机制下的养老金连年上调：矛盾及其化解［J］．贵州财经大学学报，2015（2）：92－101

［7］吕学静．影响城镇基本养老保险可持续发展的政策因素分析［J］．学习论坛，2007（5）：27－30

［8］陈成．中国社会保障支出：问题与思考［J］．社会科学，2014（7）：26－34

［9］王贵军．同工同酬问题探讨［J］．中国人力资源开发，2011（10）：92－95

［10］童锦治，周竺竺，李星．我国城镇居民税收的收入再分配效应变动及原因探析［J］．财贸经济，2011（6）：31－37

［11］王小广．我国经济发展新阶段论及战略［J］．中国金融，2015（6）：44－46