河南省信阳市城镇化特征与主要问题研究

2015-04-16余国忠田春艳刘向春

地域研究与开发 2015年6期

余国忠，田春艳，刘向春

(信阳师范学院a.城市与环境科学学院;b.图书馆，河南信阳464000)

新型城镇化是中国经济社会发展的一项重大战略，国家发改委出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》是指导中国城镇化的纲领性文件。围绕新型城镇化问题，存在诸多的讨论［1－6］与争论［7－16］，但各地未来的城镇化之路都必须立足于自身实际与未来发展潜力，当然，也有少数地区的城镇化进程存在外力强力驱动［11］。改革开放以来，中国省际间及省域内地区之间经济社会发展水平形成明显差异，欠发达地区城镇化进程缓慢且相互间的个性差异明显，这是推进新型城镇化战略的主要瓶颈之一［17－19］。根据欠发达地区个体差异梳理各地区城镇化的现状特点与主要阻碍因素对于因地制宜地采取推进措施、实现国家新型城镇化的宏伟目标意义重大。本研究调查分析河南省欠发达地区信阳市的城镇化特征与主要问题，希望对促进信阳市新型城镇化有所裨益，同时可作为国家、省(区)推进欠发达地区新型城镇化的一个案例参考。

1 研究区概况与数据来源

信阳市位于河南省南部，东临安徽省，西邻河南省南阳市，北接河南省驻马店市，南连湖北省，总面积18 915 km2，于1998年6月撤地设市。2013年底前行政上辖浉河区、平桥区、罗山县、光山县、潢川县、息县、固始县、商城县、淮滨县、新县，2013年底总人口859.83万，在637.71万常住人口中，城镇人口252.98万，乡村人口384.73万。2013年全市生产总值1 581.16亿元，其中，第一产业增加值419.53亿元，第二产业增加值639.60亿元，第三产业增加值520.53亿元，三产结构比为26.5∶40.5∶33.0，城镇化率为39.7%。从经济总量及社会发展质量看，在河南省内属欠发达地区之列。

2014年1 月，固始县成为河南省直管县，但从地域之间的自然与经济社会联系看，在区域城镇化效率统计与分析研究中，仍应纳入到信阳市整体考虑。虽然国家已明确要求中小城市(镇)放开户籍政策，但对信阳市来说，短期内彻底落实有诸多困难。另外，以常住人口取代城镇户籍人口的城镇化率统计口径变化，除存在统计口径变化前后数据的衔接问题外，还可能掩盖信阳市城镇化的真实情况。鉴于上述因素，本研究统计数据采集年限设定为1999—2011年，城镇化率按照城镇户籍人口与总人口的比率统计，全部数据来源于信阳市有关的统计年鉴和信阳市国民经济和社会发展统计公报，2011年底，信阳市总人口850.91万，非农业人口308.45万。用城镇化率随时间的变化及其与相关的经济学指标之间的关系来表征与分析信阳市城镇化特征。

2 信阳市城镇化特征

2.1 城镇化率及其变化

1999—2011年信阳市城镇化率变化趋势(图1)表明，信阳市城镇化率随时间的变化总体上不平衡，大致呈现两阶段特征。第一阶段:1999—2003年间，城镇化率低，增长非常缓慢。1999，2003年的城镇化率分别为14.00%，16.23%，平均每年增长0.45%;同期河南全省分别为16.83%，27.20%，平均每年增长2.19%。这一阶段的城镇化率在绝对水平上与河南省平均水平的差距在不断拉大。第二阶段:2004—2011年，城镇化率增速提升。2004，2011年分别为25.46%，36.25%，年均值为31.32%，年均增长1.36%;而同期河南全省分别为28.90%，40.60%，年均值为34.94%，年均增长1.46%。与第一阶段相比，城镇化率提升明显，与河南省的平均水平及年均增长速率的差距在缩小。

图1 1999—2011年信阳市城镇化率变化趋势Fig.1 The urbanization rates of Xinyang City from 1999 to 2011

从统计数据看，信阳市城镇化率及其年均增幅一直低于河南省同期的平均水平，成为河南省城镇化率的低谷区之一［17］。特别是2010年以来，信阳市城镇化率与河南省平均水平之间的差距一直在4个百分点以上，年均增幅落后超过0.3个百分点，差距又呈拉大趋势。

2.2 城镇化的区域变化

信阳市内城镇化的区域变化采用2004—2011年间的数据表征，分县(区)进行统计(表1)。显然，市内各县、区的城镇化水平不平衡，浉河区、潢川县、新县、平桥区城镇化率较高，其他6个县较低。浉河区城镇化率远远高于其他县(区)，也高于同期河南全省平均水平。

表1 2004—2011年信阳市各县(区)城镇化率%Tab.1 The urbanization rates of counties in Xinyang City from 2004 to 2011

3 城镇化主要影响因素

从世界范围看，影响区域城镇化水平的因素很多，包括政治、经济、教育、科技、文化、宗教信仰、风俗习惯等。本研究主要从政策和经济角度对信阳市城镇化影响因素进行分析，政策因素包括户籍管理、国家及区域层面的资源配置与开发以及区位发展序列政策等，是长期影响中国城镇化进程的重要因素［17－18，20－21］;经济因素主要选择产业增加值、人均GDP等。产业增加值表征了区域劳动生产率的高低，人均GDP等代表了区域城镇化的强度和水平［22］。

3.1 政策因素

新中国成立后，影响城镇化进程的最大因素是户籍政策，户籍政策对信阳市城镇化作用十分明显，2004年信阳市全市及各县区城镇化率突然升高，全市从2003年的16.23%升高到2004年的25.46%(图1)，一年提高了9.23%，原因是前期户籍政策松动，一批经济条件较好的农村户籍人口变更为城镇户口。随后又实行户籍控制，于是2005年的城镇化率只有26.89%，2011年为36.25%，7年只提高了10.76%。浉河区城镇化优势明显，各县(区)内又以县(区)政府所在地城镇化率最高(表1)。改革开放将广大农民从土地上解放出来，他们纷纷走出农村，推动了城市建设和社会发展。信阳市是中国著名的劳务输出地区，常年输出劳务总人数都在200万以上，2005年以来每年创收都超过100亿元，拥有较高的可支配收入，外出回乡创业的农民家庭纷纷在城镇置地建房或兴办产业，使部分原先生活在村庄的农村人口成为城镇常住人口。后来以常住人口替代户籍人口的统计政策变化，使信阳市城镇化率提升迅速。信阳市新县最早获得对外输出劳务政策，村民藉此走出国门，劳务经济的不断壮大使这个资源不足、产业缺乏的大别山区小县城镇化率在全市各县区排名第3(表1)。因此，将农民从土地上解放出来的政策推进了信阳市城镇化建设。此外，个别隐性政策因素如京九铁路通过信阳、羚锐制药落户新县等都对区域城镇化有一定的促进作用。但是，改革开放以来国家、河南省实施的差异化发展战略政策并没有惠及信阳市，中原城市群、中原经济区以及武汉经济圈等战略都没有将信阳市作为重要的关注地区，这些战略的实施反倒形成抽吸效应，使信阳有逐渐边缘化的危险。政策动力不充分、产业得不到培植、吸纳农业人口能力不足等是信阳市处于河南城镇化落后水平的重要原因。

3.2 经济因素

3.2.1 产业因素。区域的城镇化水平取决于区域产业发展水平［10］，非农产业向城镇集聚，吸引农村人口向城镇自然集中。按照目前中国产业分类形式，选取信阳市第二、第三产业增加值作为非农产业指标，与城镇化率之间相关联，分析产业发展水平对城镇化的影响(图2)。可见，整体上，第二、三产业增加值与城镇化率呈现显著的线性关系，城镇化率随二、三产业发展而提高，符合发展二、三产业能够提高城镇化水平的一般规律。对于信阳市而言，同样的产业增加值，第二产业比第三产业提高信阳市城镇化水平作用要明显(图2)。大力发展第二产业是提高城镇化率的关键。

图2 1999—2011年信阳市城镇化率与第二、三产业增加值之间的关系Fig.2 Relation of urbanization rates with the secondary and tertiary industry products in Xinyang City from 1999 to 2011

3.2.2 人均GDP因素。人均GDP反映了一个区域经济社会的发展水平。一般地，城镇化水平高的地区人均GDP要高于城镇化水平低的地区，人均GDP与城镇化水平呈正相关关系。信阳市城镇化率与人均GDP关系(图3)表明，二者的正相关关系比较显著，加快人均GDP提升速度是促进信阳市城镇化水平的重要途径。从相关系数看，人均GDP不及产业对城镇化的影响显著，这主要是由于人均GDP中还包含了农业产值的人均部分，而部分人均农业产值在统计上对城镇化不起作用，且信阳市一直是农业大市，农业产值在1999，2000年时均高于二、三产业产值，之后占总产值的比重均高于25%。另外，外出务工的农民劳务收入在人均GDP中占有相当的份额。因此，在人均GDP中，农业份额是一个不可忽视的因素。但由于人均GDP水平不高以及户籍和相关政策的制约，农业份额不可能给大部分农民带来很大的户籍变化效应。因此，城镇化的最重要影响因素仍然是二、三产业的水平。

图3 1999—2011年信阳市城镇化率与人均GDP的关系Fig.3 Relation of urbanization rates with GDP per capita in Xinyang City from 1999 to 2011

4 信阳市城镇化的主要问题

信阳市城镇化率长期在河南省的位次落后，市域内各县区的城镇化很不平衡，城镇化的综合水平位居河南省城镇化的低质地区。城镇化主要取决于二、三产业发展。改革开放以来，信阳市围绕提振二、三产业进行了大量工作，促进了城镇化率的提高，但也产生了新的问题，这些问题会对今后的城镇化建设产生不良影响。

4.1 二、三产业发展与城镇化率

信阳市城镇化率不高事实上是由过低的二、三产业产值规模决定的。为深入探讨信阳市二、三产业发展对城镇化的影响，进一步分析了二、三产业增加值年增长率与城镇化率年增长值(均以1999年基数为零进行计算)之间的关系(图4)。在相同产值增长率条件下，第三产业产值增长对城镇化率提高效果更明显，这与国内发达地区产业对城镇化的影响迥异［21－22］。其主要原因在于:(1)长期以来，信阳市缺乏较大型、效益稳定的人口密集型工业企业，工业企业规模小、效益差、存续不稳定，第二产业产值总量低，1999年只有72.915亿元，2011年为523.612亿元，平均每年仅增长34.668亿元。第二产业规模小，增长缓慢，导致第三产业缺乏强有力的发展基础和支撑，产业的类型与层次结构简单，总值及其质量水平低，1999—2011年间第三产业产值年均仅增长25.049亿元。二、三产业难以显示出较强的、持续的人口吸纳和人口规模集聚效应。(2)近几年虽然培育、引进一些企业，由于技能要求、岗位有限及配套措施不足等，也没能形成强大的农村人口转移能力。(3)信阳市教育、科技水平落后，不能为经济社会发展提供智力、人才等保障;四是国家实施主体功能区战略，信阳市大部分地区分属禁止开发、限制开发地区，产业发展的空间受到限制。

相对第二产业而言，第三产业可以吸纳较多的人口，过去因第二产业企业破产与企业下岗分流的人员一部分走向第三产业，使信阳市第三产业增加值年增长率与城镇化率年增长值之间相关性更高，这或许是欠发达地区城镇化进程中一定阶段的一个突出特征。产业是城镇化的基石，第二产业成长缓慢是信阳市城镇化率低的首要制约因素。

4.2 土地城镇化与人口城镇化

信阳市1999—2011年城镇化率年增长值与建成区面积年增长率之间的比较(图5)表明，绝大部分年份的建成区面积增长快于人口的城镇化率增长，即所谓的土地城镇化快于人口的城镇化。根据信阳市自然地理环境特征［23］不难看出，快速的建成区面积增长主要是以牺牲品质较高的耕地或林地为代价的，快速的土地城镇化并没有带来显著的第二、三产业增长，土地的投入产出效应很不理想，这与过去片面追求拉大城市框架而以土地换取部分基础设施建设项目资金的决策、投入到房地产的土地面积增长过快、一些效益较差的企业占有过多的土地空间等有关。过快的土地城镇化已经对信阳市经济发展产生不利影响。

图4 1999—2011年信阳市城镇化率年增长值与二、三产业增加值年增长率之间的关系Fig.4 Relation of annual increase values of urbanization rates with annual growth rates of the industrial output values in Xinyang City from 1999 to 2011

图5 1999—2011年信阳市城镇化率年增长值与建成区面积年增长率之间的比较Fig.5 Comparison between annual increase values of urbanization rates and annual growth rates of urban build-up area in Xinyang City from 1999 to 2011

从信阳市产粮大市地位、国家耕地保护与生态红线制度以及主体功能区战略看，如果没有国家或河南省强有力的政策支持，而目前土地城镇化快于人口城镇化的态势又不能得到有效遏制，信阳市今后城镇化进程将会异常困难，一方面土地资源紧缺会形成城镇化的空间瓶颈，另一方面由于产业不振会形成城镇化进程的经济和社会瓶颈。

4.3 城镇基础设施

目前，信阳市城镇基础设施缺口大，供给能力不足，供给层次结构不合理，功能配套协调不足，质量较差。在老城(镇)区基础设施没有根本改善的情况下，过快的土地城镇化又产生了新的基础设施短缺及不完善问题，进一步恶化了城镇建成区内教育、医疗、给排水、电力、交通、商业、环保等供给不足与供给的差异化局面，更加剧了城(镇)建成区内部基本公共服务的空间不均衡性。既影响了一些产业项目的上马与开工运营，又使许多在城(镇)区已购房产的农民因就业困难与不能享受与市民相同的基本公共服务待遇而成为候鸟式城市居民，有些失地进城农民甚至成为社会不稳定的因素，城镇原居民也倍感压力，加剧了城镇内部的社会矛盾。基础设施短缺形成了基本公共服务的不均衡，是今后信阳市推进城镇化的一大不利因素。

目前，信阳市处于工业化初期向中期转化阶段，其城镇化也仍然处于这样一个阶段。健康的城镇化是一个涉及城市形态、生态、性态和体系的复杂相变过程［20，24］，需要进行多方面指标评估［22，25］，信阳市要赶超河南省城镇化平均水平仍有很多问题亟待解决，在资源瓶颈凸显、区域竞争空前激烈的背景下，推进新型城镇化面临的挑战将会更多更大。

5 结论

信阳市处于河南省城镇化水平的低值低质地区之列，政策不得力、产业特别是第二产业带动力弱、土地消耗过快、基础设施供给不足等是主要原因，推进新型城镇化任重道远。应正视问题，发掘自身优势和潜力，积极争取国家、河南省政策支持，在国家、河南省以及相邻的湖北、安徽两省的相关战略之中寻求创业和产业瓶颈突破，创新管理体制机制，优化城乡土地利用制度，增强产业实力和带动力，在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和《大别山革命老区振兴发展规划》中找准切入点，着力打造鄂豫皖三省交汇地带中心城市和物流集散区域，寻求和创造更多的发展机遇。

［1］邓大才.新型农村城镇化的发展类型与发展趋势［J］.中州学刊，2013(2):25－30.

［2］黄亚平，林小如.欠发达山区县城新型城镇化动力机制探讨——以湖北省为例［J］.城市规划学刊，2012(4):44－50.

［3］黄亚平，陈瞻，谢来荣.新型城镇化背景下异地城镇化的特征及趋势［J］.城市发展研究，2011，18(8):11－16.

［4］张占仓.河南省新型城镇化战略研究［J］.经济地理，2010，30(9):1462－1466.

［5］蒋晓岚，程必定.我国新型城镇化发展阶段性特征与发展趋势研究［J］.区域经济评论，2013(2):130－135.

［6］石忆邵.中国新型城镇化与小城镇发展［J］.经济地理，2013，33(7):47－52.

［7］许经勇.新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步推进［J］.学习论坛，2013，29(7):35－38.

［8］夏锋.规模效应、人口素质与新型城镇化的战略考量［J］.改革，2013(3):25－36.

［9］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013(1):48－54.

［10］姚士谋，陆大道，陈振光，等.顺应我国国情条件的城镇化问题的严峻思考［J］.经济地理，2012，32(5):1－6.

［11］杨中旭.官员谈中国式大城市:谁的政治资源多，谁发展得好［EB/OL］.(2013－03－15)［2015－03－06］.http://news.sina.com.cn/c/sd/2013－03－15/163526543760.shtml.

［12］高远至.城镇化的高成本不容忽视［EB/OL］.(2013－03－08)［2015－03－06］.http://roll.sohu.com/20130308/n368181919.shtml.