《旅游法》框架下旅行社用人机制改革探讨

2015-04-15龚晨枫

吉林广播电视大学学报 2015年1期

龚晨枫

（浙江旅游职业学院,浙江杭州 311231）

一、《旅游法》的实施

2013年10月1日，我国首部《旅游法》正式实施。《旅游法》分总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则共10章112条。《旅游法》的全面实施并严格落实到位，将对旅行社行业发展产生深远的影响，也将从根本上改变旅行社的用人机制。

二、旅行社与导游的现状

如今，旅游己经成为一种时尚的生活方式。虽然我国旅行社的数量保持了较快增长，截至2012年底，全国旅行社总数为24944家，比2011年底增加1254家。但是，“旅行社行业集中度低、业务同质化严重等问题成为限制我国旅行社进一步发展的瓶颈”。①

众所周知，导游在旅游接待服务中有着特殊的重要作用。对于游客来讲，参加旅行团是离不开导游的，毕竟旅游活动具有时间和空间的延展性，游客面对比较陌生的旅游地，需要导游员提供相关的旅游服务，诸如导游讲解，吃住行各方面的照料等都需要导游来合理安排。

至于旅行社与导游的关系，就更不能回避了。目前，旅行社与导游脱钩，而由专门的导游服务公司来承担导游的培训、导游证年审等相关事务性土作。这就意味着有大量挂靠在导游服务公司的导游经常处于无事可做的尴尬境地。这种现象的结果就是，旅行社找不到好导游，好导游无用武之地，许多持证导游逐渐以带团为副业，另寻其他生路。只有少数导游可以与旅行社签订劳动合同，享受养老等社会保障。所以整个导游队伍的水平参差不齐，思想态度不一，这也是目前我国导游群体的生存状态难以避免有不良现象的存在和出现的原因。

三、《旅游法》将对旅行社经营管理及导游管理制度带来根本性的改变

《旅游法》明确了薪酬框架体系，确立了专职导游的劳动收入保障以及社会导游的导游服务费收入，尤其是在第三十八条中明确规定“旅行社安排导游为团队旅游提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用”②，从法律层面为扭转导游收入结构不合理的状况、保障导游人员合法权益提供了支撑保障。按照《旅游法》的规定，旅行社不论是安排自己的专职导游还是临时聘用社会导游为旅游者提供服务，都应当在包价旅游合同中载明导游服务费用。这样的规定显然与目前现有的旅行社用人机制产生了一定的矛盾。

1、《旅游法》将对旅行社经营管理的影响

（1）旅行社团队旅游经营操作模式将发生根本性变化。

长期以来，旅行社经营团队包价旅游，以低于成本的价格招徕旅游者，行程中诱导、欺骗旅游者购物或参加白费旅游项目，并从中获取不当利益弥补利润。这种“低报价、高回扣”的扭曲做法，就是备受指责的“零负团费”经营模式。《旅游法》针对“零负团费”低价操作模式，设置了相应的10多条规范、禁止和处罚性规定。《旅游法》第三十五条规定:“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益;不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。违反上述规定，旅游者有权在行程结束30日内，要求旅行社为其办理退货并先行垫付退货货款，或者退还另行付费旅游项目的费用。”③同时，在“法律责任”中规定，旅行社违反本条规定的，将处于《旅游法》中最重的处罚。

（2）旅行社团队旅游短期内急剧减少，散客游将大行其道。

旅行社经营操作模式发生变化，原来通过安排购物或者另行付费旅游项目降低直观报价的做法被禁止，将使团队旅游报价回归合理价位，必然带来价格的大幅上扬。如泰国、韩国等市场价格将翻番，欧洲游将有20-30%以上的上涨。另一方面，团队游需求得到抑制，大量旅游者将转向散客游，旅游需求将在散客市场得到充分释放，散客游将受到旅游者的青睐。

（3）旅行社投诉短期内将进入高发阶段。

《旅游法》是旅游行业的大法，由全国人大审议通过，习近平主席签署公布，其影响力和法律效力远远超过以往的旅游法规。随着我国市场经济的进一步深化，旅游者法律意识和维权意识进一步增强。而旅行社长期养成的经营行为一时难以从根本上改变和适应，不会因为一部法律的实施而一蹦而就，必将经历一个过程。加之团队旅游价格的大幅增加，旅游者期望值增加，将带来一个旅游投诉的高发期。

（4）旅行社市场将发生变化。

随着《旅游法》的深入落实，市场竞争进一步加剧，因经营操作模式发生变化带来了旅行社经营成本的上升，旅行社市场将进一步分化，甚至重新洗牌。一部分规模较大的旅行社凭借其完善的营销网络及良好的产品、服务和品牌效应，在市场竞争中逐渐扩大份额，吞并部分小旅行社，成为大型旅行社批发商;部分中型旅行社积极开发专线产品并形成规模效应，以突出的特色在市场竞争中立足;而规模较小的旅行社因经营成本上升，生存空间被大大挤压而无法经营，一部分将在激烈的市场竞争中被淘汰，一部分旅行社将转而成为大旅行社的代理，变成零售商。当然，形成这一局面的前提是，《旅游法》要在全国得到全面、严格的实施。

总而言之，面对《旅游法》给旅行社行业发展所带来的巨大变化，旅行社企业应审时度势，积极有为，主动转变经营模式，找出适合白己的生存发展之路。

2、《旅游法》的实施势必带来导游制度的改革

在《旅游法》共10章112个条款中，明确提及“导游”的条款多达14项，占到了12.5%的比例，从中可以看出导游工作的重要性和特殊地位。不仅如此，将这些条款内容与1999年颁布实施的《导游人员管理条例》和2002年实施的《导游人员管理实施办法》以及2012年9月公布的《旅游法(草案)》作仔细比较会发现，新法规中对我国现行导游管理制度的调整力度非常大。

（1）《旅游法》对导游准入条件做出了重大修改。

《旅游法》第四章第三十七条将导游证的申请条件界定为“参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证”。与目前仍在执行的《导游人员管理条例》（1999年）相对比，该条款用“相关旅游行业组织”一词替代了以往使用的“导游服务公司”。“相关旅游行业组织”与“导游服务公司”从表面上看语义相似，但其本质内涵存在明显差异。《旅游法》中去除“导游服务公司”条目，不仅理顺了导游管理与《劳动法》、《劳动合同法》的法理关系，而且也为下一步发挥导游协会等社会组织作用创造了条件，并引导出下一步我国导游体制改革将逐步由行政管理主导向市场机制主导转变的新方向，因而具有深远的意义和影响。

（2）从源头保证了各类导游都有固定的收入渠道，规范了导游与旅行社之问的利益分配关系

《旅游法》第三十八条通过区分两类导游不同收入来源的方式进一步规范了旅行社与导游之问的利益分配关系。对于由旅行社聘任的专职导游，要求旅行社必须“依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用”，以此维护专职导游作为企业正式员工所拥有的合法利益;而对于目前作为导游主体大量存在的、由旅行社临时聘用实现从业的各类社会导游和兼职导游，则要求“应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用”(即在包价旅游合同中载明导游服务费用)。这一条款的创新意义在于通过法律形式保障了各类临时导游在提供服务时所能获得的固定的收入来源，同时用制度方式从源头为社会兼职导游确立了稳定的收入渠道。

（3）旅游法进一步明确了导游执业行为应该承担的法律责任

在《旅游法》第九章“法律责任”栏目中专设了5个条款(第九十六、一百、一百零一、一百零二、一百零三条)，对导游人员执业过程中的业务表现以及相关利益关系规定了详细具体的处罚规定，把导游服务行为纳入法律监督之下，充分体现了法律制度赏罚分明的立法精神。④第九十六条中将“未按照规定为出境或者入境团队旅游安排领队或者导游全程陪同的、安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的、未向临时聘用的导游支付导游服务费用的和要求导游垫付或者向导游收取费用的”四种情况都列为针对旅行社违规的惩罚条款。这种做法不仅改变了以往处理纠纷时导游作为弱势群体缺乏职业保护的窘境，同时还有助于合理规范旅行社的法律责任，引导和鼓励旅行社主动加强与导游人员的业务合作，共同提高旅游服务质量。⑤