非正式制度与农村社会治理：一个尝试性的分析框架

饶旭鹏

(兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050)



非正式制度与农村社会治理：一个尝试性的分析框架

饶旭鹏

(兰州理工大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730050)

非正式制度是影响制度绩效的关键性因素。本文通过厘清非正式制度的概念，指出其核心就是“地方性知识”；结合“炉灶改造工程”、“母亲水窖工程”、“退耕还林还草工程”三个典型案例，分析了非正式制度与制度绩效；指出非正式制度是制度绩效的关键影响因素，在农村地方治理实践中要充分考虑地方性治知识、地方性文化和非正式制度的作用。

非正式制度；农村社会治理；制度绩效

伴随着“三农”问题的不断凸显和国家一系列惠农富农政策的实施，农村发展问题重新成为一个炙手可热的研究领域，无论是学界、政界还是普通百姓，都对农村发展问题密切关注。然而，中国农村是一个异质性很强的广大地域范围，在国家新农村建设的政策实施过程中，不同地区对同一社会政策的反应各不相同，其实施效果也千差万别。那么，是什么因素造成了不同地区新农村建设政策的政策绩效差异？以往的研究形成了两种比较有影响力的理论流派：自然环境论和文化论。前者强调地理环境对农村政策绩效的影响，认为不同地区的地形地貌、气候、土壤等因素造成了各地独特的农业生产耕作制度，这种耕作制度形成了不同的农业产出水平和政策效应；后者强调不同地区文化价值观念的决定作用，认为不同的经济发展水平和地方性知识形成了不同地区农民的价值取向，这种价值取向决定了制度绩效。本文在两者基础上，着重探讨非正式制度对社会制度的绩效影响。

一、非正式制度与制度绩效

制度是约束人们行为及其相互关系的规则体系。任何一个社会，都必须有一些基本的规则体系，哪怕是最简单的原始社会，也会形成某种规则，比如基于自然差别的性别分工、食物分配规则等。在现代社会里，规则体系更加复杂，有国家或社会机构制定的、并以某种强制力保证实施的正式制度，还存在基于人们的道德观念、风俗习惯、内心的道德信念等的非正式制度。非正式制度在人们的社会生活中扮演着非常重要的角色，也引起了学者的高度关注。可以这样说，凡是关注社会制度的学者，都必须给予非正式制度相应的重视。凡勃伦主要从非正式角度来理解社会制度，把社会制度理解为一种“思想习惯”或“精神状态”，并认为人类所有的制度包括经济制度、法律、政治制度等正式制度是在非正式的心理习惯基础上产生的。康芒斯将制度定义为“集体行动控制个体行动”，他所指的集体行动包括的范围很广，从无组织的习俗、惯例、伦理道德到家庭、公司、协会、工会、银行以及国家等都囊括在内。但是，他也认为虽然正式的法律制度是制约经济发展的根本，但非正式的习俗、惯例等对人们的经济行为起着深刻的影响作用，甚至可以说非正式的惯例、习俗是正式的组织制度形成的前提。

一般来说,正式制度只占制度的很少一部分,人们生活的大部分空间是由非正式制度来约束的。非正式制度往往与某种文化、价值观、地方性知识等相联系。正如诺斯所说的，“人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”[1]49。非正式制度是通过内心的道德法则，依靠人们的自觉自愿来实施的。正式制度安排的作用是一个‘他律’的过程,需要外在于个人的强制力保证实施和落实；而非正式制度则是一个‘自律’的过程，主要靠行动者内心的信念、道德感、良心等来保证实施。这种实施方式的差别就决定了两种社会制度的不同效果。在社会行为中，如果正式制度和非正式制度之间发生矛盾、甚至冲突的时候，非正式制度往往决定了最后的行动方向。吉尔茨在《文化的解释》中所描述的巴厘岛人“斗鸡”的文化人类学研究就充分说明了这一点[2]。制度经济学家诺斯也不否认这一点，他说“即使在最发达的经济中,正式规则也只占决定人们选择的总约束中的小部分(尽管是非常重要的部分),人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”[1]28。非正式制度既是正式制度形成的基础，也是正式制度有效发挥作用的必要条件。因此，要研究社会制度的绩效问题，就不能不关注非正式制度，而非正式制度往往和某种文化联系在一起，并且在当地居民长期生活中与生活环境互相支撑，从而便成为当地居民的一种“地方性知识”。不了解这种地方性知识及其文化基础，正式制度必然会遭遇失败。

二、正式制度的非制式运作

在制度运行过程中，往往会出现事与愿违、事倍功半的非预期后果，制度最初设计的目标因种种原因难于达到，甚至同一社会制度在不同地区产生明显的制度绩效差异，制度绩效成为“问题”。是什么原因造成了这种制度“失灵”和绩效差异？为什么同样的制度，在不同地区其绩效相差甚大？这需要从非正式制度和地方性知识获得解释。下面是三个典型案例：

案例一：炉灶改造工程

“炉灶改造工程”发端于20世纪80年代中后期，其初衷是农村居民上山砍柴破坏环境，不利于水土保持。为了缓解这一问题，由政府出钱为每家每户进行了炉灶改造工程。在改造之前，村内居民做饭主要依靠农民自己用土夯实堆砌而成的锅台，一般分前后两个锅，一个大锅、一个小锅。大锅主要用来烧水、煮饭，小锅主要用来炒菜、做汤。其主要燃料来自于农民利用农闲季节自己上山砍伐的柴火和农作物秸秆。炉灶改造的主要作用是把原来农民自己掏的用来烧柴火的灶膛用黄土、水、泥添堵，再把原来的灶门换成了用来烧煤的灶门。应该说，这是一项利国利民的重要举措，然而，据时任村主任的王大山后来回忆说，这种改造从动员到完成大约花费了两年工夫，起初农民不愿意，后来上面压力大、是硬任务，经过多次动员，后来才改造完毕。工程完工后上面还派人一家一户地检查落实情况。检查组前脚刚走，大家又把炉灶改回去了。2010年笔者调查时发现，农村居民无一例外地在使用传统用来烧柴火的大炉灶，炉灶改造对于很多年轻的村民来说，已经是一个很久以前的传说，只有四五十岁以上的村民尚有记忆。那么，为什么农民不买账呢？

答案很简单，这种炉灶改造工程固然利国利民，但不符合当地实际。20世纪80年代的农村，其市场化程度很低，农民主要靠农作物秸秆生火做饭，一旦改成烧煤的小炉灶，农民就必须从市场购买煤炭，这无疑增加了家庭的现金支出，农民为什么要放着身边的资源不用，而舍近求远地去购买煤炭呢？如此只能恢复原状了。一场轰轰烈烈的“炉灶改造工程”就这样失败收场了。

案例二：“母亲水窖工程”

中国西北黄土高原地区，极度缺水，那里人畜饮水全靠人工蓄集的有限雨水。为了帮助那里的人们摆脱严重缺水的状况，在中国妇联领导下，中国妇女发展基金会实施了“母亲水窖工程”，为西北干旱地区捐资修建混凝土水窖。应该说，这是一项利国利民的善举，何乐而不为呢？为了鼓励当地农民打水窖，国家规定凡是打水窖的家庭均给予资助，其力度为每口水窖资助水泥五袋、沙子若干，并奖励200元，并对水窖的大小、深度提出了一定的要求。农民的做法是有的家庭打了水窖，有人没有。打水窖的家庭一般打了三四口，分散在不同的地方，有的地方适合蓄水，有的就在山坡上或高地上。上面来验收时，村干部一般带领到完成情况比较好的地方，等检查完成后水窖也都基本废弃了，有的变成了储藏室、有的干脆弃之不用。母亲水窖工程就此流产了。

案例三：退牧还草工程

大山子村是以农业为主，有些农户做一些兼业，放养数十只山羊，数量大小不等，少的一两只，以喂养为主，多的一二十只，最多的可达到五十只左右，以放养为主，有专门的劳动力放羊。为了配合国家“退耕还林”的进程，当地镇政府要求牛、羊等不能出山，要进行圈养，并每乡组织若干人组成“抓羊队”，凡是被抓住者，每只羊罚款50元，这种做法为农民的公开行贿和私下运作提供了巨大的活动空间。一般牧羊被抓后，抓羊队会把羊赶到农家院子里，点清数字后等候缴纳罚没收入，这时，被抓者就会动用一切关系，主要是亲戚关系进行讨价还价，一般的结果都是经过一番口舌之争和人情往来后象征性罚没而了事。其结果是，整个村村民都成了牧羊者的暗哨，真正实现了把抓羊队淹没在人民群众的汪洋大海当中。只要有村民发现有陌生人骑摩托车进村，就马上有人打电话给家里有羊的人家。就抓羊队来说，他一定存在于一定的亲情关系网络中，村里人基本上都知道其底细：是谁家的儿子、谁家的外甥、女婿，一旦被抓住，首先把羊赶到一户人家圈起来，要求放羊者去筹集资金。这时候，就是一次社会资本的大调动，瞬间整个村子都知道此事，并成为积极的策划者，手机的广泛使用更是提供了极大的便捷。不一会就找到能说会道的某亲戚、长辈等，罚款自然是免不了的，但这时只是具有象征意义。当然，作为放羊者被抓的人家也免不了给说情者一定的感谢费，主要是烟酒之类。所以，无论如何，被抓都是不合算的，不但要舍财，还要搭上人情。所以最划算的还是自己多留心眼。最后演变的后果是：(1)白天圈养、晚上偷偷放牧；(2)大人放牧小孩放哨，如有人发现骑摩托车的陌生人立马互相通告。只要有抓羊队的人进村，十几里外人们就会知道；(3)选择腿脚灵便的壮年劳动力放牧，并对放牧地点进行精心挑选，使得从一般角度根本无法发现；(4)对羊群进行伪装，涂上颜料。退牧还草到这时候，已经演变为一种基层政府政策执行者和农民之间的斗智斗勇、讨价还价的博弈和游戏过程。这样博弈的结果是，放羊的还在继续，抓羊队风声已过，早已忙做他事，无暇顾及，被农民拖得疲惫不堪。只是偶尔突击检查一下，表明这种事情仍然在继续。

我们不仅要问，为什么这三个案例最后的结果都是一样的，都已官方的失败而告终？为什么国家正式制度在地方非正式制度的环境中，会变得疲惫无力？

三、非正式制度与地方社会治理

西部贫困地区制度绩效与东部地区存在显著差异，西部地区自身也存在显著差异。在城市周边地区和偏远山区、交通便利地区和交通闭塞地区、平原地区和山地丘陵地带、种植区和养殖区都存在明显不同，这对地方社会治理来说构成了一种挑战。这种差异主要来自于一种“地方性知识”，对于地方性知识，只有和地方的文化联系起来，才能理解。因此，对于非正式制度与地方社会治理，必须从当地的文化来理解。

第一，地方社会治理要结合当时当地农民的利益要求。地方社会治理要结合当时当地的农民实地需求，充分考虑农民的意愿。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，往往“淮南为橘、淮北为枳”。正如诺斯所说的，“非正式制度是可以制约正式制度的，当正式制度与非正式制度存在着矛盾或不相容时，正式制度就会流于形式，或者在执行中变形，甚至无法实施，[1]49这就是所谓的“正式制度的非正式运作”。案例一本来是利国利民的好事，当地政府可以一面鼓励农民进行炉灶改造，一面封山育林、逐渐恢复本来就脆弱的生态系统，可是结果却事与愿违：农民不答应。这倒不是因为农民自私自利、处处以自我为中心，更重要的原因是违背了农民的利益需求。就当时当地来说，农业生产仍然是当地最主要的经济来源，农民生活主要来自土地，延续了自给自足的自然经济模式，农民生产多少、生产什么、生产还是不生产都是自己说了算，自然地，农户手头依靠的现金收入是一种刚性需求。他们需要最多的是现金，而现金的主要来源就是农作物的售卖收入，所以当地出现了“以物易物”等非现金交易。这也就不难理解为什么政府掏钱的炉灶改造工程农民不买账：其一，煤是自己无法生产出来，需要从市场上购买回来的，在农民看来，这些倒不如自己上山打柴来得便捷；其二，村内没有全部通电，既是农村自己安装了烧煤的炉灶，也无法使用；其三，农忙时节，时间就是金钱，改为小炉灶后生火做饭非常费时间，动辄一两个小时的时间是农户无法承受的。综合以上各种因素，这种国家行为后来演变为个人行为，再后来逐渐淡出了人们的视野之中。由此看来，农户的经济行为是理性的，农村基层社会治理必须要考虑农民的经济需求。

第二，地方社会治理要防止机会主义行为。舒尔茨在《改造传统农业》一书中把农户看成是趋利避害、追求利润最大化的投资者。他指出，在传统农业中，农民实现了对现有生产要素良好组合，“一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金。”[3]5传统农业是贫乏而有效率的。舒尔茨在《改造传统农业》中提出了一个关键性的思想，通过对传统农业的现代改造，农业完全有可能成为经济增长的一极，他还认为在传统农业中，农民并不是懒惰的、低效率的和愚昧的，他们相反是非常理性的和精于算计的，在现有生产要素的范围内，他们往往实现了生产要素的有效均衡配置。传统农业是高效率的但是却是低产的，其原因就是缺乏现代农业要素。比如新的社会制度、技术革新和农民的人力资本不足。

中国的农民都是“小农”，即以一家一户自己生产为核心的农民，这种农民结构是农户经济的常态。他们在现有体系内部，会谨慎地选择各种行业，比较各种劳动辛苦程度、收入、工作环境的差别并且做出有利于自己的选择。一旦有空隙可以为我所用，他们会竞相利用，并且成为一种文化迅速蔓延开来。案例二本来是利国利明的壮举，但是由于当地政府在执行中疏于监管，就给了农民以可乘之机。农民会在挖水窖和不挖水窖之间做出选择：挖水窖可以得到若干袋水泥、沙子的补贴，还有200元现金补贴，实际耗费劳动力约5-6个劳动力，这样，精明的农民就要开始权衡，是不是划得来。由于地方政府都根植于熟人社会之中，检查时可以找到关系疏通、打点，总之能找到化解的办法。因此这种机会主义行为像是附了魔咒一样，在农民之间传播开来，后来，有的农民一家打进达到5、6口之多，光是水泥、沙子就领回来了几十袋，甚至有人干脆用来盖房子，没有用到该用的地方。最后的检查也是走走过程了事，“地方性知识”再一次成为化解来自外面压力的手段。

第三，地方社会治理要结合当地的文化。马克斯·韦伯曾说过，“在中国，一切信任，一切商业关系的基石明显地建立在亲戚关系或亲属式的纯粹个人关系上面，”[4]87把中国社会理解为一个人情社会。涂尔干则把这种现象称为“集体表象”，他把集体意识理解为社会成员平均具有的信仰和感情的总和,这种意识构成了他们明确的生活体系。这里所指的信仰包括宗教信仰、价值原则、理想信念等,而感情则包括依据一定的理想信念或道德规范而形成的情感体验。他还指出:“在同一职员群体中,存在着共同的风俗习惯,谁要是违反了这些风俗习惯,就遭到整个法人团体的一致指责。”[5]184案例三中显然遇到相似问题，本来国家政策是希望农民退耕还牧换草，同时给予一定的补贴，但是农民农林牧结合的生产方式已延续很多年了，岂能一下子说改就改，他总是要在传统的思维方式和谋生方式框架内思考问题。在这种机会性的反抗过程中，熟人社会发挥了很大的作用，国家对出山放牧给予一定的惩罚，每只羊罚款50元，这是一笔相当可观的经济收入，于是通过“正式制度的非正式运作”，“抓羊队”根植于这样一个复杂的人情关系中，他一定是某某的儿子、丈夫、舅舅、姑父、…，总之会有各种各样的人情关系，而且，在农村这样一个熟人社会，方圆几十里人们都有着千丝万缕的亲戚关系，于是，当出山放牧被抓住后，首先想到的是托人找关系，几个回合下来，人情加感情加亲情，晓之以理、动之以情，抓羊队如果按照正式制度的要求公事公办，最后的结果是严格执行了地方政府的规定，却得罪了乡亲四邻，其日后在这种熟人社会中的社会关系将会受到极大的影响而变得步履艰难，陷入四面楚歌的境地。所以，最后的结果只能是既不过于违背基层政府的要求，又不过于得罪乡里四邻，在二者之间找到一个契合点，象征性地罚款了事。这时候，正式制度的绩效已经大打折扣了。

由此看来，非正式制度对制度绩效会产生深刻的影响，詹姆斯·斯科特在《国家的视角》一书中指出了非正式制度对制度绩效的决定性作用，他说“正式项目实际上寄生于非正式的过程，没有这些非正式的过程，正式项目既不能产生，也不能存在。然而正式的项目往往不承认，甚至压抑非正式过程，这就不仅损坏了项目目标人群的利益，也最终导致了设计者的失败。”[6]6-7由此看来，农村社会治理中非正式制度起着关键作用，因此必须给于足够的重视。

四、结论

非正式制度是一种“社会潜网”，它疏而不漏，存在于社会生活的方方面面，但又无可遵寻，它深深地根植于传统中国文化的土壤里。本文通过分析三个典型案例：炉灶改造工程、母亲水窖工程和退耕还林还草项目实施情况的分析表明，正式制度在农村的落实有时候会受到非正式制度的强烈冲击而绩效大减，非正式制度囊括了文化、价值观念、道德、良心，甚至亲情关系和社会网络，是一个与地方文化紧密相关的文化学概念。因此，在地方社会治理实践中，必须充分考虑地方性知识所依靠的地方性文化，从文化结合的角度来考虑问题可能有利于问题的解决。

[1]道格拉斯·C·诺思.制度、制度变迁和经济绩效[M].上海:上海三联书店，2000.

[2]饶旭鹏,刘海霞.非正式制度与制度绩效——基于“地方性知识”的视角[J].西南大学学报,2012(2).

[3][美]西奥多·舒尔茨.改造传统农业[M].北京:商务印书馆,2006.

[4][德]马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1987.

[5][法]埃米尔·涂尔干.社会分工论[M].渠东,译.北京:三联书店, 2000.

[6][美]詹姆斯.C.斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京：社会科学文献出版社,2004.

[责任编辑：陈如松]

2015-03-10

国家社科规划项目(12CSH008)；甘肃省高等学校科研项目(2013A-035)

饶旭鹏(1976- )，男，甘肃庆阳人，法学(社会学)博士，兰州理工大学马克思主义学院副教授，华中师范大学社会学流动站博士后，从事社会管理、乡村社会发展和经济社会学研究。

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1007-9882(2015)02-0056-04