新预算法的认知及实施难度研究——基于基层公务员问卷调查的实证分析

●邝艳华 张 俊

新预算法的认知及实施难度研究
——基于基层公务员问卷调查的实证分析

●邝艳华 张 俊

一、引言

“如果要了解一个国家的政治，就去看该国的政府预算；如果要了解政府的政策受益者，也得看该国的政府预算。”政府预算影响广泛而深远，其重要性不言而喻，因此，预算法的制定和修订一直受到社会的关注。

我国首部预算法诞生于 1994年，1995年正式实施，对于规范预算管理、促进依法理财、强化国家宏观调控发挥了不可替代的作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，1994年的预算法已经渐露疲态，财政部部长楼继伟就此进行了总结，“如预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定，此外近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。”2014年十八届三中全会确定了全面深化改革的目标，强调了预算管理在国家治理中的重要地位，明确了构建现代预算制度的基调。对预算法进行修订，再次被提上了议事日程。

从本质上讲，预算法是一部经济宪法，也有亚宪法之称。预算法涉及每年巨额财政收入的流向，牵扯着千丝万缕的利益关系，涉及犬牙交错的权力格局重构，每一处细微的调整，背后都是激烈的博弈，其修订拉锯相持的时间之长、引发的讨论之激烈、征求到的意见之多，在我国立法史上确属罕见。2014年8月31日，全国人大常委会通过预算法修订，十年磨一剑，新预算法终于尘埃落定。

新预算法着实让人眼前一亮，政府钱怎么花、钱袋子怎么管等诸多方面都有新规定。财政部官员、人大代表、专家学者、新闻媒体纷纷就此进行了细致的解读，展开了热烈的讨论。但是，基层地方政府鲜有表达意见者，而新预算法的落地需要各级地方政府尤其是基层地方政府的不懈努力，也就是说，基层政府的态度对于推进新预算法的落实非常重要。那么，到底基层地方政府对新预算法及其落实有什么看法？

研究基层地方政府对新预算法的看法，能够为下一步制定新预算法实施方案提供有针对性的智力支持，以顺利推进新预算法在基层地方政府的落地。

二、新预算法中的新制度

较之原预算法，新预算法的变化体现了现代公共预算的四大基本目标：总额控制、配置效率、运作效率、财政问责。

（一）总额控制

总额控制是指，对于政治家决定在某一时期准备开展的活动，可以通过一个预先确定的财政收支总额来进行约束，进而将公共支出、赤字、债务的比率控制在一个可以承受的范围，最终实现财政的可持续。

1、全口径预算管理。要实现总额控制，首先得把所有财政性资金都纳入预算管理，接受人大预算审查。新预算法删除了原预算法有关预算外资金的内容，并明确规定政府的全部收入和支出都纳入预算。预算包括一般公共预算，新预算法新增了政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等三本预算，同时对四本预算的功能定位、编制原则及相互关系作出了规范的说明。

2、跨年度预算平衡。新预算法突破了传统的理财观念，建立跨年度的预算平衡制度。原预算法强调年度规划和机械平衡，不允许地方政府列赤字，但实际上地方政府出于发展的需要，通过各种方式执行赤字预算。新预算法正视现实，强调预算的动态平衡，并且为此制定了新的配套措施。

一是规定超收收入用途。为了实现动态平衡，新预算法要求各级政府设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足，如果预算执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金；如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补，以此提高预算编制的真实性和全面性。

二是不下达收入指标。原预算法规定，预算审查的重点是收支平衡，并且要求预算收入征收部门完成收入上缴任务，无疑给这些部门造成了压力。例如，经济放缓时，征收部门为了完成任务，实现收支平衡，征收过头税，打击本来就脆弱的投资热情；经济发展迅速时，征收部门为了减缓基数压力，该收不收，导致经济过热，这样一来，大大削弱了税收政策对经济调节的自动稳定器作用。为此，新预算法规定，实行跨年度平衡，同时不得向预算收入征收部门下达收入指标，保证预算收入与经济发展情况相适应，与财政政策相互配合。

实行跨年度预算平衡，也反映出高层决策者开始把预算看作中长期政策工具，实行预算管理与中长期规划无缝衔接，提高政策的前瞻性和论证的科学性，减少政策制定的碎片化。

3、地方政府自行发债及债务管理。地方政府出于发展需要，通过融资平台等多种借债方式来融资，已经形成较大规模的债务，而且这些债务并未纳入预算管理，形成了一定的财政风险。因此，规范地方政府债务管理成为新预算法的重要内容。在发债主体上，只有国务院批准的省级政府允许发债。在发债方式上，通过发行地方政府债券的方式来发债，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。在债务管理方面，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，地方政府只能在国务院下达的限额内举债，同时把地方政府的债务纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级人大的监督，规范债务的全过程管理。在债务用途方面，规定举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。在债务偿还方面，地方政府举借债务需要制定偿还计划，拥有稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

（二）配置效率

配置效率指政府根据公共项目实现其战略目标的效果对资源进行分配的能力，要求政府具有将资源从旧有的优先项目转移到新的优先项目、从效果差的项目转移到效果好的项目的能力。配置效率问题涉及经典的科伊问题：在什么基础上决定把X美元分配给活动A而不是活动B？

为了提高配置效率，新预算法强调了绩效理念，把讲求绩效明确列为预算管理的原则之一，并且将绩效理念贯穿于预算管理全过程之中。

1、根据绩效评价结果编制预算。新预算法规定，各级政府编制预算时除了根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测以外，还需要依据财政支出绩效评价结果。各部门、单位也需要根据绩效目标管理的要求来编制自己的预算。这样一来，从部门、单位项目申报到财政部门项目审核，形成了绩效约束，能够引导资金从效果差的项目转移到效果好的项目。

2、开展绩效评价。在年度预算结束后，新预算法规定各级政府、各部门、各单位都需要对预算支出情况开展绩效评价。绩效评价结果引导下年度预算分配，并且纳入人大决算审查范围。人大对决算进行审查时，新预算法新增了一项审查内容：重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。

（三）运作效率

运作效率是指政府机构所花费的资源与这些资源形成的产出之间的比率。要实现运作效率，需要在预算执行中，预算管理模式或智力结构能够有效率地组织和管理财政交易，包括能够为资金的使用者提供充足的激励、有效地进行协调、有效地控制和约束各种财政机会主义行为。

1、完善转移支付制度。针对专项转移支付肢解地方政府预算完整性、配套资金压力过大、资金下达不及时、转移支付资金缺乏有效监管等问题，为了提高转移支付资金的运作效率，新预算法规定，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，并且明确规定了转移支付资金的下达时限。

2、编制政府综合财务报告。为了全面、真实地反映各级政府的财务情况，新预算法规定，各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案，并且向社会公开政府的资产负债表，引入风险评级制度。以此倒逼各级政府提高财政资金运作效率。

（四）财政问责

财政问责是指政府及其预算管理对公民负责，这需要建立健全一系列的制度来约束政府花钱的行为。

1、强化人大预算审查。为了增强人大的预算审查和监督的力度，实现财政问责，新预算法规定地方政府需要在本级人民代表大会举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，并且明确要求报送各级人民代表大会的预算草案要细化，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。除了细化预算以外，还增加了新规定，要求地方政府广拓途径吸纳民意，在人民代表大会举行会议审查预算草案前，采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。

2、预算和决算公开。看不见的政府，不可能是负责任的政府。为了倒逼地方政府向老百姓负责，实现财政问责，新预算法规定，经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，需在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。除此以外，各级政府、各部门、各单位还需要把政府采购的情况和审计工作报告及时向社会公开。修订条例明确了预算公开的主体、时限和具体内容，有助于增强老百姓对政府活动的知情权和监督权。

三、研究方法

（一）数据收集

1、问卷调查。本研究主要运用问卷调查方法来了解基层地方政府的看法，包括对新预算法的知晓度、获取信息的来源、关注的原因、实施难度等四方面内容。其中，知晓度和实施难度采用李克特五点量表的模式来构建。问卷按照递进程度来编码，具体安排如下：非常了解=5，比较了解=4，一般=3，比较不了解=2，非常不了解=1；非常难=5，比较难=4，一般=3，比较容易=2，非常容易= 1。

根据新预算法的变化，把实施难度细分成总额控制、配置效率、运作效率、财政问责四个维度，全口径预算管理、跨年度预算平衡等十三个小题目（具体见表1）。最后让受访对象对新预算法的实施难度进行整体性评价。

表1 新预算法实施难度量表

2014年10月，笔者利用开展公务员能力培训的机会，向参加培训的两个省份的区级政府公务员发放80份调查问卷，回收问卷63份，其中有效问卷59份。本研究用SPSS17.0来处理并分析问卷数据。

2、访谈。笔者还利用培训期间的间隙，与10位公务员进行开放式访谈，每位公务员的访谈时间大约为20分钟，主要询问关注或不关注新预算法的原因、基层政府实施新预算法的难度等内容。这些公务员均来自区财政局、卫生局等职能部门。

（二）问卷初步分析

1、信度分析。为了保证问卷的信度，本研究计算了问卷的克朗巴赫·阿尔法指数 （Cronbach`sα），该指数为0.887，说明问卷具有较好的信度。

2、样本情况。对受访者个人信息进行初步分析，发现受访者的性别比例以及加入机关工作年限的分布比较均衡，年龄以中年为主，最高学历集中在大专和本科，级别基本在科级以下（具体见表2）。本研究的样本情况与区级政府公务员的现状基本吻合，反映样本具有较好的代表性。

表2 样本属性描述性分析

三、结果分析

（一）预算法修订的知晓度分析

1、知晓度。基层公务员对此次预算法修订的知晓度均值为3.03，知晓度处于中等水平。了解程度比较高的基层公务员只占不到19%，大部分基层公务员处于听说过但一知半解的水平，接近14%的基层公务员对此不了解。结果反映，基层公务员对法律修订等顶层设计的了解程度不高。

表3 预算法修订知晓度

2、获取信息的途径。在获取信息的途径方面，接近50%的基层公务员会主动去关注预算法修订的消息，自行查阅网络上相关信息的占42.37%，通过微信朋友圈获取信息的占1.69%。被动接受相关信息的基层公务员占37.28%，其中，通过上级单位的发文知道相关信息的占15.25%，同事或朋友告知的占13.56%，单位组织学习才得知相关消息的占8.47%。调查结果反映，基层公务员主动关注预算法修订这种顶层设计的积极性不是很高。

表4 预算法修订信息来源

3、关注原因。在关注预算法修订的原因方面，没有基层公务员是由于个人兴趣而去关心新预算法。大部分的基层公务员由于自身工作的缘故而关注新预算法，占了71.19%。8.47%的基层公务员的关注动机是由于新预算法与所在地区改革有紧密关系，同样有8.47%的基层公务员的关注动机是新预算法与国家改革相关，只有5.08%的基层公务员是由于新预算法与公众福祉有关而去关心预算法修订。结果反映，基层公务员主要是因为预算法与工作相关才关注预算法修订，缺乏个人兴趣等主观动力，导致基层公务员对新预算法的知晓度不高，主动关注新预算法的积极性也不高。

表5 关注原因

4、知晓度和主动关注积极性不高的原因分析。根据访谈资料，基层公务员对新预算法的知晓度不高，主动关注新预算法的积极性不足，一个重要原因是因为他们普遍认为预算法修订属于顶层设计，只是停留在人大常委会通过的阶段，现阶段对基层政府实际工作的影响不大，在正式实施之前，还有很多个步骤，得一步一步来。

首先国务院、财政部等中央政府部门的指示文件下发到省政府，然后省政府、省财政厅下达文件部署改革，接着市政府、市财政局下达文件来具体安排，最后才轮到区政府、区财政局根据上级文件来制定细化的实施方案，区级政府部门方始落实新预算法。所有工作都严格地按部就班，等上级政府下达明确指示，下级政府才开始启动落实工作。除此以外，除了财政部门，其他区级政府部门往往不参与方案制定，只负责方案执行。因此对于基层政府以及基层公务员来说，新预算法离他们比较遥远，甚至有基层公务员认为，最快也要到2015年6月才轮到区级启动落实工作。

正是由于新预算法需要各级政府的逐级具体部署和落实，此举尚需时日，基层公务员也普遍深谙此道，所以他们对新预算法的知晓度不高，主动关注新预算法的积极性也不高。

（二）新预算法的实施难度

基层公务员就新预算法较之原预算法的新变化在基层政府落实的实施难度进行了评价（结果见表6）。新预算法落实的整体难度均值为3.21，标准差为0.65，调查结果说明，基层公务员认为新预算法的落实具有较大的难度，而且受访对象的评价差异度不大。

1、总额控制。在总额控制方面，基层公务员认为实施难度最大的是地方政府不向收入征收部门和单位下达收入指标，实施难度均值达到3.41（非常容易=1，非常困难=5）。基层公务员认为，不下达收入指标不利于基层政府收入任务的完成，对于上级政府来说影响不大，但是对于财力捉襟见肘的基层政府来说，不能通过下达指标保证财政收入会进一步打击财政汲取能力，导致财力更加不足。

实施难度紧随其后的是跨年度预算平衡，实施难度均值为3.37。基层公务员认为实施跨年度预算平衡是利大于弊的，提高了每年预算的弹性，但是没有财政收入的保障，担心周期性平衡很难实现。

实行地方政府债务管理、全口径预算管理和规定超收收入的用途等三个新变化的实施难度相近，实施难度均值分别为3.18、3.16和3.14。基层公务员对规范地方政府债务管理的做法比较认同，认为债务的显化有助于缓解财政风险，不过基层政府在申请和获取债务收入的过程、债务的监管等细节仍需要进一步明确和细化，如果过程管理不顺畅、监管不到位，将会诱发基层政府到省政府争夺债务额度的恶性竞争，增加基层政府规范实行债务管理的难度。

对于全口径预算管理，基层公务员认为其落实主要看上级政府的部署，制定一系列的表格和填报方法，基层政府照做就行，基层财政部门普遍不愿意多管事，因为现在实行连带责任制，多管事就得和职能部门承担连带责任，所以不会涉及财政分配权的重新调整等深层次问题，有一定的实施难度但不大。

实施难度较小的是规定超收收入用途，超收收入只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。基层公务员认为此举有助于改变预算编制的行动规则，促使预算参与者逐渐把预算收入编制得更加贴近实际情况，正式实施时可能会存在一段调适期，长期来看，实施难度不是很大。

2、配置效率。在配置效率方面，基层公务员认为根据绩效评价结果来编制预算以及对预算支出执行情况开展绩效评价的实施难度都不大，均值分别为2.98和3.07。参与调研的这四个基层政府都开展了财政支出绩效评价改革，事后对预算支出执行情况开展绩效评价已经成为习以为常的规定动作，以绩效评价结果引导预算分配也一直是各地绩效评价实施办法的条款之一，至于落实的程度以及对财政资金配置效率的影响程度，主要看当地领导的重视程度，因此基层公务员将这两项列入较容易实施的条款行列。

3、运作效率。在运作效率方面，建立专项转移支付定期退出机制的实施难度较大，实施难度均值为3.39。基层政府一般是专项转移支付资金的申请者和接受者，该机制的评估对象主要针对基层政府，基层公务员认为要真正建立起退出机制首先需要建立具有公信力的评估机制，但是建立该机制的难度非常大，因为专项转移支付资金种类多样，项目类型各异，涉及的评估对象数目众多，评估的难度大。

关乎运作效率的另一项制度——以权责发生制为基础编制政府综合财务报告的实施难度却不大，实施难度均值为2.91。我国政府一直沿用的会计方法是收付实现制，此制度的落实涉及到政府会计方法的改革，预计实施难度较大，可是结果却出人意料。在接受访谈的基层公务员看来，编制政府综合财务报告制度早已在2012年正式推行，至此积累了一定的经验，会计方法的改革一直有提，政府内部也陆续启动了个别学习和尝试，只要上级政府制定了详细的操作指引和模板，基层政府的跟进不会有很大的困难。

4、财政问责。在财政问责方面，审计工作报告向社会公开的实施难度最大，均值为3.22。基层公务员认为，基层政府的审计工作报告公开鲜有先例，要形成机制将此举常态化，需要克服的困难较多，比如审计机制的完善、明确公开的时间和公开的程度等。

调查结果反映，预算公开和决算公开的实施难度一样，均值都是3.14。2013年国务院就对各级政府的预算公开和决算公开进行了部署，要求2013年30%的地方政府要公开预算和决算，2014年50%的地方政府要公开预算和决算，2015年100%的地方政府要公开预算和决算，对此基层政府已经做好了相关的安排和准备工作，所以在基层公务员看来，落实新预算法所要求的预算公开和决算公开的难度不算很大。

人大开会前组织人大代表听取各界对预算草案的意见，这条新规的实施难度均值为2.97。基层公务员认为新预算法只是要求组织人大代表听取民意，并没有对人大和政府如何处理民意等后续的安排作出明确规定，给基层政府创造了实施的弹性，所以实施起来难度不大。

表6 新预算法实施难度

四、研究结论

（一）主要发现

本文通过对基层公务员的问卷调查和访谈、从基层政府的角度来观照新预算法。根据调查数据的分析，主要有以下发现：

第一，尽管预算法修订的靴子落地后引发了热烈的讨论，但是基层公务员对新预算法的知晓度只有3.03，处于中等水平，甚至有3.39%的受访对象没听说也不关心预算法修订的消息。基层公务员主动关注新预算法的积极性也不高，而且大部分基层公务员是由于自身工作关系才关注新预算法的相关消息。原因是新预算法在基层政府的正式实施，需要较长的一段准备时间，各级政府从上至下制订实施方案，最后才轮到基层政府启动相关工作，此过程按部就班、急之不得，加上除财政部门以外，其他政府部门不参与具体实施方案的制订。这样一来，基层公务员就认为新预算法离自己比较远，对现阶段的实际工作影响不大，也就缺乏主动关注的积极性，对新预算法的知晓度也有限。

第二，相对于原预算法，新预算法更能指向现代公共预算的四大目标（总额控制、配置效率、运作效率和财政问责），但是基层公务员认为其实施难度较大，难度均值为3.21。在四个目标中，总额控制的实施难度最大，因为基层公务员担心总额控制难以实现，基层政府不用任务指标等行政命令保障预算收入的话会恶化财力吃紧的现状，无法保障预算收入将难以实现跨年度预算平衡。建立政府债务管理制度在开前门堵后门的同时，如果制度设计存在漏洞，可能会引发基层政府为争夺债务额度而产生的恶性竞争，加大了制度顺利落实的难度。

指向配置效率的两个新制度实施的难度相对较小，这与各地方政府陆续开展财政支出绩效评价改革、基层公务员逐步将绩效评价视为规定动作有关。

在指向运作效率目标的两项新制度中，专项转移支付评估和退出机制的实施难度比较大，原因是专项转移支付资金的效益评价对象主要针对基层政府，基层公务员对评价的复杂性和结果的公正性科学性表达了担忧。而以权责发生制为基础编制政府综合财务报告的实施难度较小。

为了实现财政问责，此次预算法修订把审计报告公开、预算公开、决算公开等制度纳入其中。调查结果显示，审计报告公开的实施难度最大，因为涉及到审计机制的完善、公开程度的明确等复杂问题；由于早有准备，预算公开和决算公开的实施难度不是很大。

（二）政策建议

预算法修订尘埃落定后，在各级地方政府实施新预算法的过程中，需要注意以下问题：

第一，在制定具体的实施方案前，各级政府需要充分调查研究预算参与者的需求和意见,提高新预算法的知晓度和公众参与的积极性。在下级政府习惯于参照上级政府的实施方案来落实制度的政治生态下，高层政府需要特别注意这个问题。往往预算制度制定的主要参与者是财政部门,而其他预算参与者的参与程度非常低，这样会导致实施过程中偏重于保护财政部门的利益和损害其他部门的利益，会直接影响新预算法在地方政府落实的效果。首先，国务院需要引导地方政府加大对实施新预算法、启动下一步预算改革的宣传，提高公务员对新预算法的知晓度。其次，引导地方政府扩大实施方案制定的讨论范围，创造条件将讨论和调查研究组织化，吸引预算参与者关注并参与实施方案的制定，让各方充分表达利益诉求，在讨论的过程中深化认识、打消顾虑，确保最终的实施方案能够最大化地平衡各方利益。

第二，各级政府需要正视新预算法的实施难度，做好充分的思想准备落实工作安排。首先，明确并关注新预算法的实施难点，如预算收入指标做法的变更、跨年度预算平衡、专项转移支付的评估和退出机制等，加大调查研究力度重点突破，在制订实施方案时全面考虑各种困难因素，在正式实施时定期评估实施效果，及时查缺补漏。其次，研究建立与之相配套的制度，调整与之相冲突的制度，如政府会计制度的调整、转移支付制度的调整等，为新预算法的落地保驾护航。再次，根据各地的实际情况对新预算法的实施进行周密部署和安排，循序渐进，分步骤推进改革，在环环相扣的预算管理格局中找准突破口，先易后难。最后，在一系列措施的实施过程中，加强对参与预算管理工作的公务员的培训，跟进调整和完善预算管理软件，鼓励学术界加大对落实新预算法的研究，对于攻克新预算法的实施难关，提供必不可少的技术支持。

（本研究得到国家社科基金青年项目“推进生态城市建设的预算决策议程动力模型及应用研究＜13CGL152〉”的资助）■

（作者单位：广东财经大学财政税务学院、广州大学华软软件学院）