构建我国预算绩效管理机制研究

●王 佳

构建我国预算绩效管理机制研究

●王 佳

一、引言

绩效是经济性、效率性、有效性这几层涵义的统一（OECD，1994；普雷姆詹德，2002；丛树海等，2005)。经济性的涵义是在维持特定水平投入的前提下，尽可能地降低成本；效率性表示在投入水平既定的条件下，产出水平的最大化；有效性的涵义是产出对最终目标实现所做出贡献的程度，包括产出的质量、社会公众的满意程度等等。因此，预算绩效就是财政资金的使用所实现的产出和达到的效果，对预算支出的绩效评价也就是对预算资金的经济性、效率性和有效性进行的客观评价。预算绩效管理作为一种预算管理模式，重点关注的是财政支出的效果并以此作为预算管理的导向。20世纪70年代兴起的新公共管理浪潮推动了政府由传统的“管理型政府”向“服务型政府”转变，这种以“顾客为导向”的理念，对西方发达国家的政府管理改革的实践以管理方式的创新产生了极大的影响，同时也将政府预算管理改革推向了前沿，近年来预算绩效管理改革在政府预算改革中一直处于中心地位，以美国、英国、新西兰等国家为代表。各国政府通过绩效管理，来提升公共支出的管理水平。财政作为国家治理的基础和重要支柱，要将公共治理的理念带入预算管理改革中去，全面提升预算管理水平。实施预算绩效管理，这既体现了我国政府预算制度改革的方向，同时也是建立现代财政制度的必然要求。

二、我国当前预算绩效管理的现状

近年来，为提高预算支出的有效性，我国积极开展了公共支出的绩效管理改革。从中央层面来看，2003年部分中央部门试点开展预算支出绩效考评工作，2006年在试点工作的基础上，一方面扩大了试点范围，另一方面从考评对象、程序设计、指标设计以及结果运用等方面进一步完善了绩效考评工作。2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，围绕着绩效评价的对象、内容、目标、指标、方法、绩效评价报告等内容进行了明确的规定。同年又出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确了基于预算管理的全过程来构建预算绩效管理体系。为进一步加强预算绩效管理，2015年财政部又出台了《中央部门预算绩效目标管理办法》。在地方层面，广东省佛山市南海区和上海市闵行区在推行公共支出绩效管理改革方面进行了有益的尝试，积累了不少经验。上述地区开展绩效评价工作，一是出台了较为完善的绩效评价规范文件，成立了绩效评价的工作机构；二是设计了比较科学的绩效评价指标体系以及评价方法。

长期以来，我国的财政管理存在着“重投入、轻管理”的倾向，尤其是公共支出绩效管理工作起步较晚，虽然取得了一定的成绩，在实践中还存在着不少问题。突出表现在：一是对公共支出绩效管理的重要性缺乏认识。财政部门在预算资金安排上没有更多的考虑和强调财政支出绩效评价，也没有把绩效评价工作作为财政支出管理的有效手段。二是评价内容不完整。以往更多强调绩效评价，但这作为事后评价只是绩效管理的一个环节，缺乏对预算管理全过程的评价。与此同时，绩效评价往往侧重于合规性评价，对效益评价容易忽视，造成绩效评价工作为政府宏观决策服务的目的难以达到。三是评价结果缺乏具体、明确的运用，绩效评价的导向作用和制约作用没有得到体现，致使绩效评价工作很容易流于形式，从而影响了绩效评价工作的权威性以及工作的深入开展。四是公共支出绩效管理缺乏统一的法律保障。目前，我国尚未出台全国统一的有关公共支出绩效管理的法律法规，使之缺乏法律约束和制度保障。因此，预算绩效管理机制的构建已成当务之急。

三、预算绩效管理机制的构建

预算绩效管理关注的重点是预算支出的结果是什么和效果如何（图1所示）。实施预算绩效管理，对于提升预算管理的科学化和精细化水平、提高公共物品和服务的质量具有非常重要的意义。实施预算绩效管理，构建预算绩效管理机制就是整个预算管理的过程中都体现绩效的理念，即在预算编制阶段实施绩效目标管理；在预算执行阶段进行绩效跟踪监控管理；在预算完成阶段做好绩效评价；最后对绩效评价结果进行充分应用。

图1 预算绩效管理概念图

（一）绩效目标管理任务，战略目标肯定也存在着比较大的区别，因此绩效目标的设定也要体现出单位的个性特征。绩效目标的内容，从产出的角度看，包括单位提供公共物品的数量、质量和成本；从效果的角度看，包括财政支出所产生的经济效益、社会效益、生态效应以及社会公众的满意度程度等。绩效目标的具体设定情况如表1所示。

二是对绩效目标进行审核。审核主要内容是：设定的绩效目标是否明确、清晰；绩效目标与部门职能的关系，是否设计了与绩效目标相关联的绩效指标；绩效目标是否科学，制定的绩效目标是否过高或过低，为实现绩效目标所制定的措施可操作性如何。绩效目标审核的方式，对于一般项目，由财政部门按照常规程序进行审核，重大项目要组织各方面专家进行评审。

三是绩效目标的批复。在部门预算编制的“二下”阶段，绩效目标要同时批复给预算部门，预算部门再将绩效目标批复给所属的预算单位。

表1 绩效目标设定表

绩效目标是财政资金的使用计划要实现的产出和达到的效果，是部门预算安排的重要依据。因此，做好绩效目标管理，就成为整个预算绩效管理工作的前提和基础。绩效目标管理包括绩效目标的设定和内容、审核和批复几个环节。

一是绩效目标的设定和内容。设定绩效目标的依据，首先要与本单位的战略目标做到有机结合，本单位的战略目标是绩效目标设定的基础。应根据本单位战略目标的阶段性特征，具体分解到每个预算年度中去，在此基础上提出本单位的年度绩效目标，从而确保绩效目标的设定与本单位在当前阶段的战略目标保持一致。其次设定绩效目标要采取统一性和灵活性相结合的方式。各单位的绩效目标总体上应该具有可比性，应具有共性绩效目标；但与此同时由于不同的单位承担着不同的职能和工作

（二）绩效运行跟踪监控管理

绩效运行跟踪监控管理是对绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理活动。绩效运行跟踪监控管理的主要内容包括：一是绩效目标完成情况。具体包括：预算单位公共服务的预期完成程度及趋势；预算支出带来效果的预期实现程度及趋势；社会公众满意度预期实现程度及趋势；实现绩效目标所需要的人力、物力、财力等资源的配置和完成情况。二是实施情况。包括工作的实际开展情况，实施计划的实际进展情况等。三是资金情况。包括资金的到位率、资金使用的合规性、财务监控的有效性等。绩效监控主要有预算部门自行监控和财政部门重点监控两种方式。各预算部门应将预算运行跟踪的现状向财政部门及时报送，根据绩效运行的情况，财政部门要及时向预算部门反馈意见，提出相应的调整建议，确保预算执行工作的规范性、科学性和有效性。

（三）绩效评价实施

绩效评价实施是对各预算部门和单位支出情况进行的客观、公正的评价，是整个预算绩效管理的核心工作。绩效评价实施具体包括的内容是：确定绩效评价内容；选择绩效评价方法；设计绩效评价指标；撰写绩效评价报告。

1、确定绩效评价内容。绩效评价的内容包括绩效目标的设定情况；资金投入和使用情况；绩效目标的实现程度及效果；为实现绩效目标所采取的措施等内容。

2、选择绩效评价方法。绩效评价包括产出评价和项目的经济评价。对于产出评价，常用的方法包括排队模型、项目政策评估模型等。对于项目的经济评价，主要是关于预算支出项目 “经济性”、“效率性”和“有效性”的分析，目前可使用的绩效评价方法主要有比较法、成本——收益分析法、最低成本法、公众评价法等。

3、设计绩效评价指标。绩效评价指标是绩效目标的量化工具和手段，用于衡量、监测和评价预算支出经济性、效率性和有效性。设计科学的绩效评价指标，在整个预算绩效管理工作中，既是一个重点也是一个难点。绩效评价指标的设计应紧紧围绕投入、过程、产出以及效果四个层面，区别不同支出构建科学合理的绩效指标框架体系。既要有反映公共物品和服务实际完成情况的产出指标，又要有反映预算支出预期效果实现程度的效益指标；既要有反映各个预算部门支出绩效完成情况的共性绩效指标，也要有针对具体绩效评价单位或对象的个性绩效指标；既要有定性指标，又要有定量指标。结合我国的实际情况，我国财政部针对项目支出，设计了3个一级指标、8个二级指标、20个三级指标，形成了较为完善和具体的项目支出的绩效评价指标框架。可以借鉴美国在绩效评价指标设计中运用的PART工具（即“项目评级工具”），来设计预算绩效评价指标。

4、撰写绩效评价报告。绩效评价报告要保持客观公正，实事求是地反映预算单位或项目绩效目标的实现程度，形成准确的评价结果。内容包括：实际绩效与绩效目标之间的比较分析，预算支出后完成任务的情况是否达到绩效目标，是否产生了社会公众所需要的社会效益以及公共需要的满足程度；对年度绩效评价结果进行诊断分析并对绩效目标没有实现的原因进行解释说明；对于被认为不合实际或不可行的未完成目标的项目或行动提出相应的对策及建议。

(四)绩效评价结果应用

强化绩效评价结果的应用，是预算绩效管理能够取得成效的关键环节。如果缺乏对“结果负责”，就有可能使整个预算绩效评价工作流于形式。为了使整个预算绩效管理工作真正发挥作用，建立健全科学的绩效评价结果应用机制就显得十分重要。

1、研究制定绩效评价结果应用的法律和政策规范。完善立法是加强预算绩效管理的前提和基础。1993年美国国会就通过了 《公共支出绩效与成果法》，加拿大政府于1994年发布了《绩效考评条例》。我国目前出台的预算绩效管理方面的文件还没有上升到法的高度，应借鉴发达国家的经验和做法，通过立法手段保障预算绩效管理走上规范化和法治化的道路，尽快制定绩效评价方面的相关法律，对绩效评价结果的运用目的、范围、程序以及权限等方面作出具体规定，使得绩效评价结果应用能够有法可依，增强绩效评价结果应用的约束力。

2、建立多层次的绩效评价工作机制。人大、政府是绩效评价工作的领导者、监督者和推进者，财政部门要做好评价的组织、协调与管理工作，各部门是绩效评价工作的具体实施与操作者，同时还要发挥第三方评价机构的作用。

3、建立激励和约束制度。建立激励和约束制度，将绩效评价结果和安排以后年度预算紧密结合起来。将预算单位的预算项目资金和事业发展目标完成情况挂钩，根据绩效评价结果，对各预算部门未来预算年度支出的规模、结构和方向进行调整和优化。对于绩效评价结果为优秀的部门或项目，在下年度预算资金安排时可以优先考虑；相反，对绩效评价结果为不合格的，在下年度安排预算资金时要从紧考虑。对未按要求进行整改的，提出该项目暂停实施的建议，最后由同级政府来决定该项目是否可以继续实施。

4、建立绩效评价结果公开制度。将预算绩效评价结果提交人大、政府等部门，以供有关领导决策参考。特别是对于影响范围广、社会关注度高的预算支出项目，绩效评价结果应通过各种形式向全社会公开，接受社会各界监督。

（作者单位：河南财经政法大学财政税务学院）

（本栏目责任编辑：阮静）