政府创投引导基金：投入与监管

背景材料：

政府创投引导基金：投入与监管

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话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，湖北省政协常委，人口资源环境委员会副主任，中南财经政法大学博士生导师

唐云锋：浙江财经大学副教授，复旦大学公共管理博士后，剑桥大学访问学者，主要从事政府预算监督、公共经济与公共政策研究

李建军：西南财经大学财税学院副院长，副教授，经济学博士，研究领域为财税理论与政策

翟继光：中国政法大学民商经济法学院副教授，北京大学法学博士，研究领域为经济法、财政法、税法等

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

强调市场精神的新时期，政府“给钱”的方式正在发生变化。近日，国家发展改革委高技术司副巡视员徐建平在接受中国政府网访谈时透露：目前我国新兴产业创投计划设立的创业投资基金规模在不断扩大，国家资金参股的创投基金达213支，引导1400余亿社会资金共同投向新兴产业领域中初创期、早中期且具有原始创新、集成创新等属性的创新型中小企业，已经实现中央财政资金1∶10的放大率，未来投完以后，最理想的能够达到1∶20左右的放大率。

其中引人注目的就是撬动1400余亿元社会资本的国家财政的投入——政府创业投资引导基金。所谓政府创业投资引导基金，是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域，通过杠杆效应放大财政资金、增加创业投资资本的供给。我国政府创投引导基金发展已取得较大成效，设立国家级创投基金——国家新兴产业创业投资引导基金也已提上日程。今年初的国务院常务会议即对重点支持处于“蹒跚”起步阶段的创新型企业、设立国家新兴产业创业投资引导基金作出部署，并重点明确以下四条意见：

一是将中央财政战略性新兴产业发展专项基金、中央基建投资资金等合并使用，盘活存量，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。

二是基金实行市场化运作、专业化管理，公开招标择优选定若干家基金管理公司负责运营、自主投资决策。

三是为突出投资重点，新兴产业创投基金可以参股方式与地方或行业龙头企业相关基金合作，主要投向新兴产业早中期、初创期创新型企业。

四是新兴产业创投基金收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。

国家新兴产业创业投资引导基金推出的背后，反映了政府对企业财政支出思路的重要调整，即对科技创新企业的扶持从直接资助到引导做大以市场化机制运行的创投基金转变。据悉该项引导基金将在今年年底前启动运行，将更加市场化、更大规模、更大范围地引导社会资金参与到国家新兴产业创投计划中，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，从而推动大众创业、万众创新。

创新、创业都有着天然的风险，相比其他类型的投资，对创新创业的投资周期更长，风险更大，流动性更差。长期以来，社会资本对该领域并不十分有投资热情，政府性资金也多以行政性分配为主，给予企业直接的财政补助或减免优惠，政策效应有限。而设立政府引导基金，转变传统的财政支出模式，利用政府的信用，吸引各种社会资金聚集，能更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为创新创业投资带来丰沛的资金池。政府创投引导基金的设立意义何在？引导基金的设立改变了原先无偿投入模式而是以股权投资方式扶持中小企业发展，这一财政资金支持企业发展的创新支出模式应如何评价其绩效？在这一新的财政资金支出方式下如何监管以保证资金效益的充分发挥？本期监督沙龙围绕政府创投引导基金的投入与监管等相关问题展开初步探讨。

新兴产业创投计划管理架构图

创投引导基金助力创新创业

主持人：实践证明，对新兴产业的选择、创新及新技术前景的判断等都非政府所长，但科技创新企业的发展和壮大具极强的正外部性，因而在世界范围内都得到政府的融资支持，很多国家在这方面已有相当成熟的经验，例如美国上世纪50年代通过政府基金引导民间资金设立的“小企业投资公司”创投基金（SBIC计划）支持了一大批小企业的成长，培育出了Intel、苹果、联邦快递等世界闻名的企业。我国政府创投基金发展还处于初级阶段，对于现阶段国家对创投引导基金设立的重视和热潮，您作何评价？

叶青：中国经济进入了大众创业、万众创新的时代，很多人有好的想法，但是普遍缺钱。“巧妇难为无米之炊”。银行贷款，成本很高，也没有什么可以抵押的。社会上的高利贷，成本更高。政府改变投入方式，以由投资性取代无偿性，投贷联动，把有限的资金投入创业投资基金，吸引银行、企业等社会资金进入，通过杠杆放大5-10倍，形成大的资金池。一是起到一个模范带头作用，以实际行动鼓励大众创业万众创新；二是政府鼓励创业创新者，就是政府以实际行动构建创新型国家。因此，在市场在资源配置中起决定性作用的大背景下，建立政府引导性基金，非常必要，非常及时。

唐云锋：由于政府的资金优势与抗风险能力相对强等原因，及其创新产业的正外部性特征，作为某些特殊时期的政府为主导产业方向，或者引导民间投资，设立创投基金有其必要与合理性。但必须要厘清两个前提：一是政府的市场监管主体本质，决定了政府不能过于涉足市场；二是产业创新的主体必须是政府之外的其他社会主体。政府设立创投基金也必须在这个基础上，也即政府监管主体角色定位与体制规范，及其市场体系的完善与成熟，才是促成政府创投基金达成其引导创新产业初衷的充分必要条件。因此从这个角度来看，当前我国政府对创投基金的重视有必要，而对所谓掀起创投热潮则要保持清醒，以我们诸多的经历与现实教训，尽量有序慢慢展开可能会更好，因为前面两个前提条件都还不太成熟，在中央与地方政府，及其企业间的“责、权、利”界定不清情况下，过快的发展结果弄不好又往往整成政绩驱动下的运动式“狂飙”。

李建军：我国现阶段设立创投引导基金的兴起是经济社会发展的结果，是现实的需要。过去30多年的经济高速增长，我们主要借助的是劳动、土地、资源、环境的低成本，利用国外生产转移，发挥后发优势实现飞速发展的，是粗放式的经济增长方式。当前，我国人均GDP超过7400美元，面临的国内要素价格和市场状况、国际市场环境都已经发生了巨大变化，要实现经济的持续增长，必须转变经济增长方式，实现创新驱动型增长。从主要依靠要素投入的粗放式增长，到主要依靠创新的集约式增长的转变，必须有效发挥市场的决定作用和政府的引导作用。原来政府主要通过财政补贴、税收减免等方式支持企业创新、社会创业的实践效果并不尽如人意，而创投引导基金这种支持机制设计很好地将市场的作用和政府的作用有机结合，有助于提升政府支持创新创业的绩效，推动经济转型和可持续发展。

翟继光：创业投资基金是促进新兴产业、中小微企业发展的重要力量，国家对创投引导基金设立的重视是值得肯定的。但不应将该种方式作为支持新兴产业发展的主要或者唯一方式。新兴产业的发展需要一个综合的环境，其中，资金的支持只是一个方面，甚至并不是最重要的方面。目前，新兴产业的融资平台已经不少，资金缺乏已经不是新兴产业发展所面临的主要瓶颈，地方保护、地方干预、知识产权保护、税费负担等很多方面还不适宜新兴产业的发展。因此，在重视创投引导基金设立的同时，一定要加强相关领域市场化、法治化建设，不要采取运动式、风暴式建设，这样只会导致鼓励新兴产业发展政策的畸形发展，并不利于新兴产业的持续稳定发展。

主持人：“市场化运作、政府引导”是政府创投引导基金的基本运作原则。专家指出，通过市场化运行机制、股权投资方式扶持新兴产业发展，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动并吸纳社会资本进入，既实现了引导基金的放大效应，同时也防止了暗箱操作和腐败滋生的可能。对此，您怎么看？结合背景材料，谈谈政府创业投资引导基金设立的意义何在？

叶青：既然市场已经在资源配置中起决定性作用了，说明我们的市场体系已经逐步完善了。政府参与的创投基金，交给市场去做，可以解决一系列政府直接管理所可能产生的问题。现在的PPP项目（政府与社会资本合作模式）的大量出现，就是为了解决原来有的部门既是 “裁判员”又是“运动员”的状况。再从“跑部钱进”盛行的专项转移支付所产生的一系列问题，也足以说明政府过度参与所带来的诸多问题是难以避免的。政府建立引导基金的意义，首先是政府参与又不具体管理创投基金，对于解决由“发建设财”导致的腐败问题很有意义。其次是政府参与创投基金之后，会激活社会上的资本市场。第三是加快各项社会经济事业、创新创业浪潮的迅猛发展。

唐云锋：理论上来说，是可以一定程度发挥财政资金“四两拨千斤”作用并达成资金投入的杠杆效果的。但在我国，由于前述原因，特别是地方政府的“唯上”与政绩考核导向异化，政府能否恰当与正确投入令人不敢乐观。同时社会资金对政府的习惯性依附或敬畏，多年来的政企关系扭曲所导致政府公信力的毁损，政府短期内无法取得企业对自己的信任，以与政府同舟共济，所以企图通过政府创投基金撬动社会资本实现资金投入的放大效应，并有效实现社会对基金运作监督预期不能太乐观，社会资金真正参与的积极性应该也不会太高。就这方面来说，个人一直认为在有条件的地区启动政府创新基金，但必须为辅，更应该探讨如何有效以税收返还与税收减免优惠，来引导企业进行产业创新可能会来得更为直接有效。

李建军：政府创业投资引导基金设立的意义在于：一方面成立基金使财政资金以股权融资方式支持、市场化运作，可以发挥市场机构在项目发现、项目评估、项目投资管理的优势和灵活性，更好地发挥财政资金支持企业创新的效率，激活财政支持资金；另一方面，通过基金的方式可以发挥财政资金的杠杆作用，调动民间资本支持创新创业，使企业创新、社会创业得到更多更有效的融资支持。

翟继光：市场化运作是国际上通行的运作原则，但在中国推行起来会遇到重重困难，目前还有较长一段路要走。首先，政府创投引导基金毕竟是政府出资，若想排除政府干预（非“引导”）的色彩是很难的；其次，我国整个市场经济环境还存在大量政府干预或者管制的因素，与西方自由市场经济体制还有较大差距，政府创投引导基金在运作过程中也会遇到不同部门、不同领域的制约，如工商、税务、环境、劳动等。还有暗箱操作与腐败滋生的问题，由于目前我国财政公开尚处于起步阶段，接受社会公众监督的程度还比较低，要想杜绝暗箱操作与腐败滋生的问题也是比较困难的。因此，对其运行的效果应给予合理预测，避免人为拔高。中国企业发展面临的问题比较复杂，解决起来也比较棘手，不是一两个措施就能把所有问题都解决的。

主持人：今年6月30日，重庆市长黄奇帆听取了18个由政府引导基金参股的专项基金管理机构负责人汇报。虽然成立才不到一年，但这其中有多个已经取得了不错的运作效果。黄奇帆说：“这是重庆市委去年确定的重点改革的重要成果之一。”今年5月召开的深圳市“两会”上，该市新一届领导班子宣布今年财政要出资800亿作为发展引导基金。全国各地正兴起新一轮设立政府创投引导基金的热潮。然而从以往的实践经验来看，地方政府在设立引导基金还存在市场机制运行不畅、地域限制较多，不少地方出现了以股权投资之名、行招商引资之实等问题，这些反映了什么？下一步设立国家级创业投资引导基金，应如何避免克服这些问题？

叶青：重庆在历次改革中，总是有惊人之举。在创投基金的初始阶段，总是会存在各种各样的问题，而且，地方政府设立创投基金，目标之一也是为了吸引国内乃至于国外的资金。这些都是无可厚非的。关键是国家层面要及时总结各地，尤其是重庆的经验与教训，将它上升到制度层面，加以推广，尽量减少各地的“交学费”。这才是明智的。不要怕失误，纠正了就是经验。除了推广先行者的经验与教训，再就是要注意总结在创投基金运行过程中可能出现的各种问题，这样对地方政府与创投基金的经营者来说，也是一种告诫，即“把丑话说在前面”。

唐云锋：这反映了在前述两个前提缺失的情况下，导致这些现象是必然的。进一步说，首先是由于政府自身与体制存在着某些问题，如长期以来行政集权与发展中重经济指标的导向，尽管考核中不再强调GDP为首，但现实中仍然无法做到超然，同时当前行政管理体制中，地方官员“任命制”与“任期制”使追求经济发展为主的“政绩”冲动仍然是左右政府，尤其是地方政府决策行为的主要动力，加上行政层次过多导致信息的不对称，更导致了地方政府在谋求发展中的各种“道德风险”与“逆向选择”问题。因此，现行政府管理体制中的沉疴仍然是导致政府创投基金领域乱象的首要原因。其次是对政府活动的监督不力，特别是来自社会监督的缺失，近来鉴于社会稳定的需要对各种网络舆论的封杀，更弱化了社会对政府监督活动的参与，这不是个好现象，在对政府创投基金设立中，也不利于社会公众参与监督，这些都是以后甚至将来我国政府需要解决的难题。

李建军：地方政府引导基金出现的运行不畅反映了在制度初创阶段的不完善，这需要在运行中根据实际情况、借鉴国外经验不断调整优化相关制度和运行机制。对于地方引导基金地域限制多，主要是因为这些基金是地方财政出资设立的，地方政府更多处于支持本地企业创新创业，这是客观现实，也可以理解。对于股权投资为名进行招商引资，这说明这些引导基金并非真正的引导基金，而通过政府参股投资的方式招商引资，是政府对资本流动和资源配置过度干预的表现，也是政府直接介入经济的反市场化行为，对此应该从改变地方政府及其官员的激励约束机制入手，改革优化地方行政管理体制，从而规范政府行为。

翟继光：政府创投引导基金在发展初期遇到这些问题是在预料之中的，也是可以理解的，这是我国各个领域都面临的问题。我国在市场化进程中还应当再大胆迈出一步，市场化的基本特征是自由化、公开化和法治化。国家级创业投资引导基金的设立是一个非常好的实验领域，可以考虑在该领域实行更高程度的市场化，为我国整个经济领域的市场化做一个榜样。一旦地方政府将该资金作为政绩之一，该基金的作用也将大打折扣。政绩化、短期化是市场化的大敌，市场化的最高境界是法治化的 “无为而治”。各级政府都应以平常心对待政府创投引导基金，踏踏实实做好保驾护航的工作，不求功、不贪功，只有这样，政府设立该基金的初衷才可能实现，整个经济领域的市场化才能水到渠成。

创投引导基金的绩效与监管

主持人：从前述也已经看出，现在政府正将过去的资金扶持转变为产业引导基金投资的扶持方式，目前国家及地方层面都已经在操作，也许在不久的将来即成为主流的引导产业发展方式，创投基金不仅引资力强，它更大的意义在于，这对国家来说并不是一笔巨大的财政负担，但分配到各个小微企业后，能帮助成千上万的企业发展起来，这其中创造的社会价值以及就业容量是很大的。换一个角度来讲，财政支出绩效在成倍提升。那么具体来看，对于这部分财政资金的投入即政府创投引导基金，其绩效应如何评价？简要谈谈您的想法。

叶青：财政资金总是有限的，过去采用无偿调拨的方式，效果总是不理想。现在采用投资的方式，这可以监督使用单位用好财政资金。同时，财政资金与社会资金放在一个平台上，公开透明，也减少了许多顾虑和可能产生的一系列问题。

对这部分财政资金的绩效评价，一是要看带动了多少资金进入，也就是杠杆的分量，是五倍还是十倍。二是项目的成功率，即这些混合性的资金投入项目之后，产生了多少经济效益，从创投基金的成功率来看，首先要看总的产出。再看单个的项目。活了多少死了多少，不要过分计较。三是财政资金的保值增值情况。财政资金投入，不是为了赚钱，而是为了引出社会资金，因此，有的项目成功了，政府的资金可以退出，让给市场。对国有资产的保值增值要有一个全面的认识。

唐云锋：尽管对目前政府创投基金前景不太乐观，但要说对于政府的创投引导基金的恰当绩效评价，则首先必须基于其产业创新的特征，决定了不能以传统的侧重财务指标方法对政府创新基金进行绩效评价，而需要体现其引导产业创新的战略特色。所以简单点说，一是不能着眼企业短期的财务指标，尽管企业的市场生存竞争是必需的，但要适当根据市场的中长期目标确定企业绩效情况；二是必须体现当前经济社会转型的战略，比如技术的前瞻性，环境保护与资源利用效率，及其对就业的拉动等社会效应；三是在前两者的前提下，才考虑设定相关财务与非财务指标，并考虑企业的创新中不确定性较大等特征，尽量以政府创新资金的整体投入作为衡量政府创投基金基数的绩效。

李建军：从地方到中央层面的创投引导基金资金实力强大，参与企业创新创业的积极价值的发挥，要求其投资严格界定在对企业创新、企业初始发展的风险性投资领域，不能进入一般的经营投资领域而产生更多的政府参股企业或国有企业、与民争利。同时，在企业创新创业成熟和成功后，创投引导基金应及时退出，企业初始创新创业完成进入成熟期阶段非政府应介入的领域，不能成为创业引导基金参与的阶段。以财政资金设立的政府创投引导基金应进行继续评价，绩效评价应该考虑基金支持企业创新创业的投资成功率、基金收益率、投资经济社会效益等，可考虑通过专业化的市场第三方机构对各创投引导基金的绩效进行评价。

翟继光：企业或者产业的发展是诸多因素综合发挥效力的结果，目前我国在各个领域都在进行简政放权，也就是市场化改革，因此，未来某个企业或者某个产业发展的效果肯定不是创业投资基金一个因素的功劳。同样，如果创业投资基金支持效果不明显，也不能简单得出该基金绩效不高的结论。在对政府创投引导基金进行绩效考核时应特别注意其他因素的影响，既不要给其戴高帽，也不要过于苛责。对其绩效考核应重点关注其投资的程序而非结果，程序的公开、透明、科学是设立该基金的初衷，也是市场化的根本要求，至于结果的好坏，由于受到多种因素的影响，不宜给予太高权重。

主持人：政府创业投资引导基金启幕的背后，暗含着政府财政由过去对企业的补、减等行政划拨模式，向市场化、专业化投资扶持模式转变。这意味着财政支出方式的改变。财政支出模式的转变必然对相应监管方式也提出新要求。2008年出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》中对引导基金的监管作出如下规定：“纳入公共财政考核评价体系。财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导，按照公共性原则，对引导基金建立有效的绩效考核制度，定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。”结合引导基金本身具有多层委托代理关系易出现委托代理风险的性质，请您大致谈一下应如何监管这部分财政资金。

叶青：一是适当增加财政管理力量，这是新的财政业务，也要有一定的新的人才。可以不增加机构，而只增加相应处室的人员，或者称为 “政府创投基金管理中心”。二是通过“互联网+”随时跟踪项目进展，不参与不等于不监管。三是在预算报告中及时增补财政创投资金收支的运行情况，让人大代表、政协委员知道这部分财政资金的使用状况。四是建立“财政创投资金运营专家委员会”，及时借用 “外脑”，提高监管水平。

唐云锋：对于政府创投基金的监管，在当前体制背景下，必须先尽量调动企业参与市场的积极性，即政府从投入到日常管理与市场发掘，必须本着守住产业导向与市场监管者的底线即可，其他更多的经营应该交予社会投资者，以最大调动其合法追求利益最大化的动力，同时引入独立的社会审计，以提高创投资金的使用效率、对创投资金进行有效的内控性监督；在此基础上，还需要积极引入社会监督，通过电子政务渠道及时公开政府创新资金的投入动向、规模与使用情况，对社会公众开放，并鼓励其参与对创投资金使用与企业管理过程的监督，充分发挥网络时代社会多元监督的优势，最大程度减少监管中的层次与信息的不对称，降低政府监管成本并提高政府创新资金的监管效率。

李建军：政府创投引导基金的资金来自公共财政，理应加强监督管理，其市场化运作模式也要求有与之相适应的监管方式。按照《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，财政部门和有关创投推进部门是创投引导基金的绩效评价和监管部门。基于创投引导基金的性质和设立目标，监管的重点应在基金投资方向的合规性、基金运作管理的规范性、基金投资绩效的合意性。投资方向的合规性，强调创投引导基金应该最终投向企业创新创业，按照规定的投资方向进行投资运作；基金运作管理的规范性着重考察创投引导基金的日常运作、内部控制、风险管理等制度和行为是否合规有效；基金投资绩效的合意性主要考察基金投资收益率，在投资方向合规情况下，投资收益率越高说明创投引导基金最终投向的企业创新创业活动的成功率越高、产生的经济社会效益越大。虽然财政部门及其他有关部门是创投引导基金的法定监管机构，财政及其他部门也可以委托第三方专业机构对创投引导基金运作进行评估，借助第三方市场中介机构的力量实施对创投引导基金监管。

翟继光：对任何资金进行有效监督的不二法门都是法治化，法治化的内在要求包括公开、透明和民主。政府创业投资引导基金既然要采取市场化运作方式，就必然要遵循法治化的要求。在监管方面，应当比一般财政资金更加强调公开、透明和民主。对政府创业投资引导基金的监管应调动社会各界力量，向社会尽可能地公开，尽可能地实行监督上的民主。这样不仅可以提高基金运作本身的绩效，还可以避免财政部门以及负责推进创业投资发展的有关部门自身的腐败与不当干预的问题。■

（本栏目责任编辑：阮静）

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我国创业投资引导基金发展轨迹：

20世纪80年代，我国为推进风险较大的高技术开发工作探索设立了创业投资机构。2005年，《创业投资企业管理暂行办法》出台，指出“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。此后《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》等规范性文件的出台，促进了创业投资引导基金的发展，各地积极开展相关探索，出现了一批创业投资引导基金。2008年10月，国家发改委、财政部和商务部联合发布 《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，明确规定了引导基金的设立与资金来源、管理运作、监管与指导、风险控制和组织实施等事项，地方政府设立引导基金的热潮席卷全国。2009年，发改委和财政部推出新兴产业创投计划，采取中央财政参股创业投资基金方式，投资早中期、初创期创新型中小企业。2011年两部门又联合发文，明确中央财政资金通过直接投资创业企业、参股创业投资基金等方式，培育和促进新兴产业发展。国家新兴产业创投计划实施以来，在推动利用国家产业技术研发资金，联合地方政府资金，吸引社会资本，参股设立创业投资基金方面已取得较大成效。目前，中央财政设立国家新兴产业创业投资引导基金方案也在修改完善中，预计年底前出台。