中国农村福利治理的困境、难点及路径

■夏国永 郑 青

目前，在城乡二元体制尚存及正在推进适度普惠型社会福利制度建设的现状下，中国农村福利的发展存在着很多问题。究其原因，主要有三:一是农村福利发展目标生存化，导致农村福利发展的可能空间被忽视；二是农村福利发展规划城市化，导致农村福利发展的可比优势被漠视；三是农村福利发展的主体单一化，导致农村福利发展的多元动力被轻视。除此之外，市场经济改革、社会变迁、人口流动等因素引发中国农村社会急剧分化，导致如何在遵循福利发展规律如服务社会化、对象群体化、发展协调化等的基础上，兼顾中国农村福利发展的统一性和多样化，成为亟待解决的现实问题。其中重要的一点，就是通过发展具有可比优势的农村福利，为中国农村现代化的发展培育现代农民、发展现代农业创造条件。然而，扭转当前中国农村衰落的发展现状，需要发挥多元的社会力量进行福利治理。基于此，本文着重解析中国农村福利治理的困境和难点，以此为进一步探究中国农村福利治理的发展奠定基础。

一、中国农村福利治理的困境

（一）缺位困境

中国农村福利治理缺位困境主要集中在四个层面，即福利治理意识缺位、福利治理主体缺位、福利治理客体缺位、福利治理手段缺位。福利治理意识缺位，主要受两种鲜明对照的宽窄福利治理理念的影响。一种观点是将社会福利与国家、社会向贫弱群体的救助联系起来，甚至认为社会福利即等同于社会救助。另一种观点是将社会福利视为国家和社会为了改善和提高全体社会成员的生活质量，而提供的各种设施、服务和采取的措施。换言之，这种意义上的社会福利是将社会优抚、社会救助排除之后确保社会成员获得更高生活质量而采取的各种措施。［1］以上两种福利理念把国家向公民提供福利确定为责任，把部分公民或全体公民享有福利明确为权利。这种把权利与责任割裂开来的福利治理理念，导致国家与公民双方持有的是消极的福利治理理念。国家或因着力于对弱势群体的福利供给而无暇满足占据人口大多数普通民众的福利需求，或因考虑在整个社会发展资源有限的情况下，分配生产资源先于福利消费资源的优序安排。福利受助者要么把能够获得国家提供的有限福利利益当作国家理所当然给予自己的权利，要么彰显自己有别于其他人的能力体现，要么基于平均主义强调人人有份的福利受益的观念。在这种观念指导下，福利受益者仅仅只是被动的福利消费者，福利提供-福利消费成为福利发展的唯一范式，而兼顾权利-责任、公平-效率、成本-收益等保障福利良性发展的社会治理理念总体呈现缺失的状态。

福利治理理念的缺失，导致实践层面本应多元发展社会福利的治理主体、客体和手段的多重缺失，在这方面，中国农村福利治理缺位的现象更为突出。究其原因，一是市场经济的发展，致使绑定在集体经济中的公共福利遭到了不同程度的解体，公权力从农村的撤离，虽然催生了体现政治民主的农村村民自治，但需要获得国家层面直接给予的公共福利或需要国家利用公共权力组织、协调发展的公共福利，随着自上而下的政治治理真空而长期受到搁置；二是随着农村之外生存和发展空间可比优势的展现，农村居民中的主体特别是青壮年农民大部分离开，使农村不同程度出现了自下而上的社会治理真空，原有的基于血缘、亲缘、族缘等作为联系纽带的家庭或家族互助共担的福利社会结构逐渐消解。随着中国农村社会治理的变迁，重构农村福利治理的结构，寻求系统化的农村福利治理途径是破解当前中国农村福利治理缺位的有效途径。

（二）越位困境

纵观包括农村在内的整个中国社会福利保障发展的历程，以政府、市场或社会为单一主体的福利治理在治理的责任边界上往往陷入越位的困境，特别是政府的越位福利治理行为。政府福利治理的越位行为，是指政府实施了不属于自己职能范围内的福利发展事务。政府福利治理的本意或初衷即使不是完全为了提升农村福利的水平，至少也是包含了发展农村福利的目的，对于总体福利处于缺失的中国农村而言，拥有人力、物力和财力的政府福利治理的越位行为，表面上看来是无须纠正的。因此，与政府福利治理缺位引发的关注度相比，政府福利治理的越位行为长期以来并没有受到应有的重视。然而，政府福利治理越位导致农村福利遭受重大损失，同时削弱非政府福利主体介入农村福利治理的积极性，这成为阻碍农村福利发展的重大隐患。

政府福利治理越位主要有两个方面，一是政府对非政府福利治理职能的越位，二是政府内部的行政层级越位。对于前者而言，农村非政府福利治理主体包括市场、企业、村民委员会、村民理事会、农户家庭及农民个体等。这些非政府福利治理主体有着较为鲜明的利益取向，这些利益诉求虽然都没有政府福利治理行为的公益性强，但考虑到农村福利需求的多层差异性，这些多元福利主体都最有可能从福利收益角度来推进农村福利的发展。政府如果一味地遵循乡政村治，不注意对非政府福利治理意愿的回应和引导，以及对非政府福利治理能力的培育和治理实践的协调，不仅不利于激发多元主体福利治理的积极性，而且一旦因为差异性福利需求得不到有效满足，就会助长整个农村地区对有限福利需求的争夺及不断提升福利的刚性需求，从而不利于农村福利治理的良性发展。对于后者来说，不同层级政府间福利治理的行政越位，会造成福利治理的有效性和共识性的缺失。党的十八大以来，中央政府对农村福利的治理有着清晰的优先福利项目的发展规划，地方政府面临的是地域特点较为鲜明且福利需求差异较大的福利治理空间，即中央与地方福利治理的偏好不可避免存有差异。基层政府是福利治理自上而下安排的具体执行机构，最了解当地村民们迫切需要解决的福利问题，但自下而上福利治理资本的缺乏，导致基层政府在福利治理方面不作为。福利决策的大一统导致福利资源分配的平均主义和浪费，削弱了福利治理发展的共识。

（三）错位困境

从范式层面来看，农村福利治理的错位，主要包括福利治理的权责错位、供需错位、时空错位和本末错位等；从实施层面来看，农村福利治理的错位，主要包括福利受益对象的错位、福利产品种类的错位和福利管理主体的错位等。

对于公民基本生活保障的福利治理的权责，在中国宪法层面有着明确的规定。但是，在中国农村特别是一些偏远地区，国家制度层面提供的福利帮助毕竟主要是给予有限的目标群体，但实际上更多的普通村民同样需要获得福利帮助。在国家福利治理责任还无法顾及所有村民的情况下，存在国家福利治理的责任与村民福利治理的权益脱节的问题，国家对村民福利需求的回应较弱。国家与村民福利治理权责的脱节，表现为联系两者的福利治理主体即乡镇治理能力的错位，使其福利治理实践处于上下被指责的困境之中。“造成这种困境的一个重要原因，在于乡镇所承担的责任与其拥有的权力严重不对称，缺乏与责任相匹配的权力资源，表现出非常典型的‘管得到的看不到，看得到的管不到’状态，乡镇成为上一级和农民们的‘出气筒’，哪一方都不讨好。”［2］乡镇这个与村民福利治理最近的行政组织的效能低下，引发乡镇行政福利治理的无奈和村民对此评价的不满。

农村福利治理的供需错位，是指自下而上的农民福利需求与自上而下的制度化福利供应之间不衔接。农民福利并不仅仅局限于生存福利的金钱补贴需求，还有需要为提升生存水平或为发展奠定基础的福利产品、福利服务和福利设施，而国家制度层面的福利供给还没有全面延伸到这些福利需求上来，在这种情况下，福利治理的供需错位就在所难免。

农村福利治理的时空错位，是指在城乡二元福利体制下，农村福利无论是数量还是质量都无法与城市福利相比，在同一时间下位于城乡两个空间区域的福利有着较大差距。尽管2008年以来，中国政府加大了对农村福利保障制度建设，特别是农村人口向城市的迁移，农村福利也间接得到了提升，但由于农村与城市享有同等福利的发展进程不是短时间就能解决的问题，从而阻碍了整个中国社会福利公平发展的步伐。

农村福利治理的本末错位，是指从福利治理的可持续性方面来看，满足农村福利基本所需是末，提升农村福利发展能力是本。长期以来，农村的福利治理主要是给予弱势群体的福利生存所需，导致农村福利制度成为消耗公共资源而无生产能力的消费机制，这种舍本求末的福利治理方式引发的诟病是不言而喻的。正因为认识到这类福利治理的不可持续性，中国政府正在做着转变。但需指出的是，求本兼末的福利治理方式在中国还处于起步阶段，广大农村地区还没有改变福利治理的本末错位状况。

二、中国农村福利治理的难点

（一）目标定位的难点

2014年，中国农业部全面启动农业农村经济发展第十三个五年规划（2016—2020），其中提到：“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期、转变发展方式和深化改革的攻坚时期、大有可为的重要战略机遇期，也是促进现代农业转型升级、全面深化农村改革的重要时期。［3］在这样的背景下，中国农村福利治理的目标，就是要明确福利治理由一元的对弱势目标群体的救助福利转向有助于农业现代化、农民增收、农村生产生活改善等推动农村多元整体发展的目标定位上，以此通过农村跟进城市的现代化实现整个国家的现代化。

要实现这样的福利治理目标，主要存在三个方面的难点。一是国家要加大对农村生产性福利治理的资源投入，特别是对影响农村生产生活基础设施的修缮与完善至关重要。但是，目前在很多农村地区，留守的农村人口居住比较分散，相当一部分地区人口外流的现象非常普遍，国家对这部分地区如何进行有效的生产性福利资源的投入是一个难题。二是长期福利水平低下的中国农村地区，福利消费观念远远比福利生产观念要根深蒂固的多，福利生产性功能的发挥还缺乏整体的规划。这不仅表现为平均分配养老、医疗等福利资源的制度安排导致低效福利消费现象，而且具有体现社会主义制度优越性的生产性福利治理的思路还没有破题。三是今后中国农村福利治理的途径之一，就是需要城市直接或间接地承接和带动农村福利的发展。尽管近些年城市对口支援农村的制度安排，促使农村地区项目福利提升的成功个案比比皆是，但对于广大的农村而言，这样的支持也只能算是杯水车薪。因为大量的劳动力人口向城市外流，这些农村人口在城市所需的养老、医疗、子女教育、住房、失业保障等诸多现实问题，仍因户籍等身份因素的限制还无法获得最有效的保障。

（二）主体定位的难点

作为农村福利治理的主导力量，政府制定的相关政策应具有动态调整的机制，以便及时纠正福利治理的低效或失效，但这种自上而下的福利治理调整机制，构建和实施的难点在于如何较准确地掌握农村福利治理的变化情况。按照常理，作为政府行政层级的乡镇对相关的情况是最有发言权的，但对于那些一直享受着制度福利资源的基层政府而言，主动放弃既得利益不是件容易的事。社会企业与非营利组织对农村福利治理的介入力度总体而言还非常有限，主要集中于单个项目的参与，而具有推广价值的福利治理模式的发展还不多见。同时，这两类主体介入农村福利治理的积极性不是太高的原因在于，农村福利治理的起步及后续的维持需要政府的政策、物力和财力的支持，但在农村的一些地方，政府与企业或非营利组织合作的意愿并不强烈，村委会起到的上传下达的单一福利治理的职能还很明显，这不利于拥有专业知识及具有筹集福利治理资源能力的社会治理主体对农村福利治理的参与。

村民理事会、地方精英、村民家庭、村民个人是农村福利治理的直接参与者和受益者，这部分福利治理主体的能力总体有限但又是不可或缺的组成部分，对于部分福利项目而言，甚至这些自治主体要承担最大比例的责任。如目前农村的养老福利中，家庭养老、社区养老、市场养老的比例大致分别是90%：5%：5%，对于大量劳动力常年外出务工的家庭而言，家庭在人员的构成或数量方面的变化，使得家庭养老的职能在可见的未来具有不可持续性。由于养老基数庞大，社区养老、市场养老对此的承接能力有限，如何整合社会治理资源，对家庭养老进行效率升级，诸如此类的福利治理问题值得全社会进行思考。

（三）路径定位的难点

当代农村的福利需求呈现多元化的发展趋势，非政府的其他福利治理主体参与农村的福利治理之中。目前，政府管理与农村自治呈现出两极化且割裂开来的状态，而其他主体进行福利协同治理的局面还未形成，导致对农村福利发展有益的政策在执行的过程中出现偏差。以退耕还林补助款的发放为例，因为当初在丈量土地亩数的时候只有相关的行政人员及村干部参与而没有让土地所有者的农户进行确认，同时村干部又可能私自把农户们应获得的补助款的亩数进行了内部调整，从而导致补助款发放的不公平，引发利益受损者农户们的不满，扭曲了福利政策的实践成效。因此，如何组织农村多元福利治理主体的协同，是探索农村福利治理路径的难点之一。

此外，农村福利治理的基础和环境也是决定福利治理路径选择的重要因素。与城市相比，农村人文和农村地理是规划这一地区福利治理路径的基础。但在过去很长一段时间，中国的农村治理还是出现了偏差，农村城镇化的非农化发展路径，由于没有考虑农民集中居住后的就业、人的现代化等问题，导致农民福利受损而非增进。在今后很长的一段时间，注重保护和开发农村的价值，以此推进未来农村福利治理的成效是今后农村社会治理努力的方向。这正如李昌平所指出的：“传统农业、农村文明会在‘逆城市化’潮流中得以振兴，低碳环保绿色等理念引导传统农村生产生活方式创新，并赋予其时尚性。农业、农村文明将有很高的消费价值，有数以万计的村庄将实现‘农业、农村服务业化’。”［4］在这样的美好图景变成现实之前，如何提升农业生产的吸引力、培养现代农民、美化农村生产生活环境以及改变衰弱的农村现状，是农村福利治理的实践着力点。

三、中国农村福利治理的路径

基于中国农村福利治理独特的国情，破解其困境和难点的有效路径，一是谋划积极的农村福利治理战略，二是重整有效的农村福利治理组织，以此为农村福利治理凝聚发展共识和能量。

（一）谋划积极战略，为中国农村福利的治理积聚发展的战略能量

中国不缺乏农村福利治理的战略，其中针对全体公民的适度普惠型的发展战略实施后呈现两大问题。一是在城乡二元体制没有完全消除的情况下，适度普惠的农村福利更加突显与城市福利总体水平的差距，特别是福利总供给的一部分还受制于福利所在地经济社会发展水平的影响。这一福利治理的发展战略仅就着力保障公民公正福利权益的目标而言，始终存在着福利发展水平形式合理而实质不合理的窘境。具有差异性的福利治理水平产生的一个负外部效应，就是低福利的农村人口向高福利的农村地区或城市地区流动，这不仅增加了原本高福利地区福利治理的压力，而且还会造成低福利的农村地区由于居民人数的减少而产生没有提升福利水平迫切需要的错觉。二是中国农村人口基数庞大，任何一项普惠型的基本福利需求的满足，都面临着巨大的福利支出成本压力，这就必然导致在选择供给福利类型时，存在着优序发展的难题。［5］以农村的医疗和养老两项福利项目为例，目前农民较为满意医疗福利收益。但相比而言，农村养老保障缺失的境况有目共睹。农村适度普惠型的福利治理遭遇到的这些发展难题，不可否认有其无法规避的国情要素的制约，如农村人口的基数大、农村福利基础甚至包括中国农村经济社会发展的不均衡等。但与这些客观要素相比，中国农村缺失具有成效的福利发展战略是一个无法回避的主要原因。这两类福利战略区别的关键点，在于消极性的福利战略把福利更多当作是一种消费行为，而积极性的福利战略侧重把福利当作一种生产行为，前者强调社会资源的消耗，后者注重社会效能的产出。

中国农村人口过多的事实，注定了农村无法在短时期内建立全面、统一和制度化的社会福利保障体系。改革开放以来，中国农村实施家庭联产承包责任制的农业发展方式，并没有随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善而有根本性的改变。这就决定了中国农村的社会福利在今后很长一段时间内，除循序渐进地建立有限的社会保障制度之外，依然主要还是依靠“三农”问题的解决，通过农业现代化、农民增收、农村环境优化得以自给解决。在中国经济处于中高速发展速度的阶段，“三农”问题的解决，更加需要国家政策、资源的支持，要落实工业反哺农业、城市支持农村的国家发展战略的安排。同时，突显新时期“三农”问题在推动中国经济社会可持续发展中的重要性，这是农村福利治理最为有效的保障来源。

（二）重整基层组织，为中国农村福利的治理积聚发展的组织能量

中国农村的社会福利治理要解决两个方面的问题，一是实现国家福利政策的落实，二是回应农村社会福利的诉求。前者解决的是国家社会福利发展的共性问题，后者解决的是农村社会福利发展的个性问题，两类问题既有重合的部分，又有较大的区别所在。目前，一些农村发展缓慢，这两类社会福利治理陷入困境，最直观的问题就是传统农业收入与务工收入相比微薄，导致农业劳动力的外流。作为中国政治制度重要组成部分的农村基层自治，是在党和政府推动之下的自治，这是由国家的制度逻辑所决定了的。因此，包括福利在内的农村治理，始终要发挥这两个最基本的组织力量——党和政府的组织力量与农民自身的组织力量的作用。负责具体农村治理事务的基层组织，“大致可以分为三层，即乡镇组织、村组干部以及农村党员和积极分子”［5］。这三层基层组织是中国农村社会治理最基本的组成部分，其领导核心是基层党组织。

但值得注意的是，农村基层党的组织优势并不会自动转化为推动每一阶段农村经济社会发展的动力。2005年农村税费改革之后，农村基层组织力量的削弱，导致一些农村基层党组织出现了软弱涣散的情形。这使得一方面一些农村经济社会发展事务出现了欠缺有效组织管理的局面，另一方面，一些非政府社会组织乘虚而入，对农村安全稳定造成重大隐患。这样的农村基层党组织发展现状，难以为农村福利的治理提供有效的政治和组织保障。为此，2015年中共中央一个重要的决策就是对基层党组织软弱涣散村和贫困村选派第一书记，以此加强这些农村地区基层党组织的力量。不可否认，有着原单位依托的第一书记，有可能带来包括福利在内农村治理的新理念和对口支援的优势，但是这些选派的第一书记任职短暂，且所在的原单位是否有能力和有意愿提供帮扶存在不确定性。与此同时，第一书记与农村的基层党组织如何磨合和合作，也存在不确定性。基于此，在认知农村福利治理的基层党组织建设这一问题上，重建什么样的基层党组织和如何建设，除遵循农村福利治理的基本规律之外，还要比照各个地方发展不均衡情况下农村福利发展的意愿，培育、帮扶、激发农村各个层面基层党组织的领导和组织福利治理的能力，给予农村基层党组织人力资源和物力资源的支持。其中，要特别积聚广大村民们关于优序发展社会福利的意愿和力量，要发挥村民委员会组织动员的自治优势，达成解决农村福利问题的共识，以此形成治理中国农村福利的组织能量。

[1]陈治.我国农村社会福利保障的理念转型与体系重构[J].华南农业大学学报（社会科学版），2012，（3）.

[2]赵光，李放.农村社会保障发展水平指标体系构建与评价——以江苏省为例[J].江西财经大学学报，2013，（5）.

[3]龙新.“十三五”农业农村经济发展规划编制工作全面启动[EB/OL].中国供销合作网，http://www.zh-hz.com/dz/html/2014-05/30/content_92364.htm，2014-5-30.

[4]李昌平.我对未来十年三农问题的十大预言[J].村委主任，2012，（16）.

[5]韩小威.统筹城乡与农村基本公共服务供给模式的选择[J].求索，2013，（5）.

[6]贺雪峰.农村基层组织的状况[J].三农中国，2008，（1）.