公共产品提供视野下的政府收费法治化探讨

●徐孟洲 王美舒

公共产品提供视野下的政府收费法治化探讨

●徐孟洲 王美舒

在我国财政非税收入中，行政事业性收费较为复杂，但争议诸多。这其中包括对行政事业性收费定位、行政事业性收费与其他非税收入项目之间的关系，以及行政事业性收费定价等问题的争议。行政事业性收费与税收相比，由于其缺乏公开透明与规范性、固定性，或者说不大符合法治逻辑。因此，提出“清理所有行政事业性收费”或将一部分收费实行“费改税”，也就成为法治逻辑的必然要求。从公共产品提供的角度看，“费”有其存在的必要性，政府收费法治化并非所有的费皆改为税。而清理保留的 “费”必须从公共产品提供的角度出发，对收费项目、收费定价以及收费资金管理等三个方面进行科学立法，严格执法，实现政府收费的法治化管理。

一、政府收费中的“费”

政府收费中的“费”到底为何，各方观点并不一致。学理上，有学者认为，“费”是政府或得到授权的企事业单位向公众提供有偿劳务的价格；有学者认为“费”是指社会公共机构规制的无形产品的比例价，同时又是补充财力的继补税，是税收收入的一种补充；有学者从受益者付费的角度提出，“费”是指政府部门、企业和事业单位，由于给受益人提供一定劳务或者资源使用权等而向受益者收取的费用；还有学者认为，“费”是提供混合商品（准公共产品，又称混合商品，具有公共产品和私人产品的双重性质）的价格，构成政府收入中的重要部分。

实践中也出现了对 “费”的不同界定。从国际上看，经济合作与发展组织（OECD）将“费”界定为，“对享受政府所提供的服务的受益人收取与成本相对应的费用”；世界银行则提出，“费”是公众“为交换公共部门所提供的特别物品和服务而进行的支付，主要由国营企业和地方政府征收”。从国内实践看，则有宽、中、窄三种不同口径。宽口径者认为，政府收费包括行政性收费、事业性收费和经营性收费。例如，宽口径说首先在辽宁省整顿“乱收费”工作中被提出；中口径者认为，政府收费包括行政性收费、事业性收费，但不包括经营性收费；窄口径者认为，政府收费仅包括行政性收费。此外，原国家计委在《关于费改税的几点建议》中将收费分为五类；原国家计委起草的《国家机关收费管理暂行条例》中提出了国家机关收费、中介机构收费、公益服务收费等；我国《价格法》则将收费分为国家机关收费、公用事业收费、中介机构收费、公益服务收费和经营服务收费等。我们常论及的“行政事业性收费”，就是以“费”的中口径来理解的，即政府费用包括行政性收费和事业性收费。行政性收费是指国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中依法收取的费用，它包括了政府向居民提供特定服务或实施特定管理所收取的规费，以及政府对其所提供的公共物品和服务而直接向使用者或受益者收取的使用费。而规费（fees），是指政府部门为公民提供某种特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。规费通常包括两类：外事规费、内务规费、经济规费、教育规费以及其他行政规费等附随于政府部门各种行政活动的行政规费；民事诉讼费与刑事诉讼费等诉讼规费以及出生登记费、遗产管理登记费、继承登记费与结婚登记费等非诉讼规费在内的司法规费。而使用费（usercharges），则是指政府对特定服务或特许权收取的价格，用于支付提供这些服务的全部或部分成本。对政府所提供的特定公共设施的使用者按照一定标准收取使用费，包括水费、电费、煤气费、公立大学学费、公立医院收费、停车费、公园门票，等等。使用费主要分为以下几类：对使用公共设施或消费物品和服务的直接收费（directcharges）、拥有从事某种活动的特许权缴纳的执照税或费（licensetaxesorfee）以及公用事业特种费（specialassessments）。

事业性收费是指非营利的事业单位及类似机构在向社会提供公益服务中，依照有关政策规定收取的费用。据《中国大百科全书》所载：“事业性收费（chargesofnon-profit-makingservice），是指事业单位向社会提供服务而收取的费用。”事业性收费分为八类：医疗收费、教育收费、科技服务费、检验检疫费、调解服务费、代理费、基础设施使用费以及资源使用费。

可见，不管是从理论层面还是从实践角度出发，不同观点或不同理解都揭示了“费”与公共产品、服务提供之间的关系，即政府或企事业单位向公众提供公共产品、公共服务，公众在税之外，向提供者支付的对价或报酬。

二、公共产品提供与政府收费

既然“费”与公共产品提供紧密相连，其独立于“税”存在的必要性就愈加值得探讨。在理论上，学者有时并不刻意区分税与费，将二者统称为“税费”，认为二者都是公众向国家缴纳的，以作为国家提供公共产品、公共服务的报酬。相较于设立、征管都更为灵活的“费”，“税”的设立、征管更符合法治要求。如果仅从公共产品由政府提供，私人产品由市场提供的思路出发，“费”似乎并无存在的必要，进行“费改税”，清除所有的收费项目成了法治逻辑的必然。但细致考察公共产品就会发现，仅区分公共产品与私人产品并不足以描述现实生活，公共产品与私人产品之间还存在着准公共产品；准公共产品之下又可分为俱乐部物品（具有排他性和非竞争性的准公共产品，又称为自然垄断物品）和公共池塘资源（非排他性和竞争性物品）。正是公共产品的内部细分使得“费”的存在有了必要。

与纯公共产品必须由政府提供不同，准公共产品兼具公共产品和私人产品的性质，可由政府提供，也可由市场提供。在现实生活中，到底由哪一方来提供准公共产品，需要通过“成本—收益”分析来具体分析。当政府提供准公共产品时，其成本除了对准公共产品进行生产、维护所产生的成本，还主要包括税收成本与税收的效率损失。税收成本是为征税而耗费的资源，表现形式为征管成本和缴纳成本，收益则是准公共产品的社会使用效益。由此，由政府提供准公共产品产生的社会净效益可表示成：

政府提供准公共产品的社会净效益=社会使用产品的效益-生产、使用、维修成本-税收成本-税收的效率损失

当市场提供准公共产品时，其成本除了生产和维护公共产品所产生的成本，还包括收费成本和收费的效率损失。由此，由市场提供准公共产品所产生的社会净效益，可表达为如下公式：

市场提供准公共产品的社会净效益=社会使用产品的效益-生产、使用、维修成本-收费成本-收费的效率损失

根据公式，假设准公共产品不管由哪一方提供，产生的社会效益相同（如都可在相同长的时间段内为相同数量的机动车提供畅通无阻的交通），生产、维护公共产品的成本也相同，当税收成本+税收的效率损失＜收费成本+收费的效率损失时，由政府提供准公共产品的社会净效益大于市场提供时的，此时应由政府提供准公共产品，即应采用收税方式从民众取得提供公共产品的 “报酬”；当税收成本+税收的效率损失＞收费成本+收费的效率损失时，由市场提供准公共产品的社会净效益大于政府提供时的，此时应由市场自主提供这类准公共产品，但市场并未进入这类准公共产品领域的，需政府进行提供，且收费较收税更优。但这一理论似乎不能完全覆盖所有行政事业性收费，从表面上看，行政性收费是指国家机关及其授权单位在行使国家管理职能中依法收取的费用，是国家意志和权威的一种经济表现；而事业性收费是指非营利的国家事业单位及类似机构在向社会提供公益服务中，依照有关政策规定收取的费用，是对服务性劳动的部分补偿。但从公共产品提供角度看，不管是行政性收费还是事业性收费，本质都是公众对公共产品提供方的对价或报酬，二者的区别仅在于公共产品提供者不同，并因此区别而引发的不同定价标准。行政性收费和事业性收费在公共产品提供视野下的差别，并不影响税与费在公共产品提供视野下的区分与选择。

从准公共产品的内部分类来看，公共池塘产品不易实现排他性，且需求弹性较大，利用现有税收体制的成本要远低于收费带来的成本，对这类准公共产品采取收税形式更优；而俱乐部产品易实现排他性，且需求弹性较小，相较于在税收体制中增加新税种的征收机制，收费带来的成本和效率损失都更小，对这类准公共产品采取收费形式，并进行“付费—服务”、“付费—使用”的提供方式更优。沿着这一区分思路能发现，诸如矿产资源补偿费、排污费、教育附加、地方教育附加、城市公用事业附加等收费针对的是公共池塘产品，收税更优，应“费改税”，纳入税收法制之中；而公证、检验检测、证照等方面的收费针对的是俱乐部产品，收费更优。“费”独立于“税”有其存在的必要性，解决这部分“费”的收费问题，就不能单纯依靠“费改税”、“清理收费”来实现，而应在保持其“费”的地位的同时，对收费活动实行法治化管理。

三、政府收费如何法治化

国家治理制度只有上升为宪法和法律，才能实现法治化，才能定型化、精细化和运行的高效率。作为非税收入的政府收费制度亦需要法治化。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是实现法治化的内在要求。鉴于政府收费制度并未完全制度化，很多实践还停留在政策或低层次的规范性文件规制下，有的甚至就是某种摊派。一些收费在法律文本缺失情况下运作，这样“严格执法、公正司法、全民守法”就无从谈起。由此，“科学立法”在政府收费法治化过程中显得尤为重要。

目前，规范我国政府收费的法律文本除了《价格法》之外，主要参考政府部门制定的一系列规范性文件。例如，1996年国务院下发的《关于加强预算外资金管理的决定》，2006年财政部、国家发改委制定的 《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》和《行政事业性收费标准管理暂行办法》，2010年财政部发布的《政府性基金管理暂行办法》等。《关于加强预算外资金管理的决定》规定了行政事业性收费项目的设立、批准、定价权力分配，而《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》和《行政事业性收费标准管理暂行办法》则明确了收费项目设立和收费标准审批的原则。但随着服务型、法治型政府的推进，这些规范性文件显然无法满足社会对政府收费法治化的要求。我国应在时机成熟时制定《非税收入法》、《行政事业性收费条例》等各类非税收入法规。从收费项目设立、收费项目定价以及收费资金管理三个方面进行法律规制，建立良好的政府收费法律制度。

（一）收费项目设立必须法定

收费项目设立的法定可从两个向度展开：其一是理顺税、费、价的关系，从公共产品提供角度出发，将不同公共产品、公共服务进行重新归类，理顺其间关系，分别置入税法、收费法律制度和价格法限制之下；其二是确定合理的收费项目设立程序的法定。

从公共产品提供角度看，收费项目的设立应理顺税、费、价的关系，将纯公共产品、准公共产品中的公共池塘产品归入税收体制中，也即对缴费者不直接受益、征收范围和标准具有相对稳定性、征收手段具有强制性、符合税收条件且合理合法的矿产资源补偿费、排污费，逐步实施“费改税”；将准公共产品中的俱乐部产品归入收费体制中；另有一部分可以由市场提供，并且正在由市场提供的准公共产品应让其回归市场，由市场定价，只要遵守《价格法》、《反垄断法》和《消费者权益保护法》等法律即可。

从公共产品角度来理顺税、费、价的关系，虽然实现了实质公平，但面对复杂的现实生活中，这样的分类方法还无法解决层出不穷的收费问题，这就需要一套完整的设立程序来保证收费项目设立的形式公平。收费项目设立的法定程序需涵盖以下方面：

1、收费项目立项原则。项目设立除了应符合国际惯例或国际对等原则、依照中央（地方）法律设立原则、服务对象明确原则之外，还应符合社会净效益优化原则，将立项过程中需进行的“成本—收益”分析贯彻到收费立项全过程。

2、收费项目立项申请与批准权限配置。在公共产品提供过程中，越靠近公共产品使用者的，就越能了解公众对公共产品的需求与喜好。因此，有立项申请权的除了县级以下政府，还应包括直接向公众提供公共产品、服务的企事业单位。而为起到监督作用，只有经国务院、省政府及其授权的两级财政、计划（物价）部门才具有收费立项批准权。

3、收费项目立项依据。收费项目除了需符合国家法律、法规，国际惯例或对等原则外，还应从“成本—收益”分析出发，阐述该项目采取收费方式更优的理由。这样的立项依据设定可以打破原有立项制度的惯性效应，从根本上理顺收费项目的内部关系。

4、收费项目立项审批。在立项操作上，必须严格报批程序，确保不越权立项、不违法立项；在立项合理性上，对确因特定管理和服务必须收费的，应根据实际支出收取一定费用，还要充分考虑各方面的承受能力，使收费有利于社会安定和经济发展。

（二）收费项目定价方法和程序的法定

不同于市场交易价格所表示的私人成本和税收所体现的社会成本，收费项目的定价反映的是收费价值内容。一般而言，收费项目定价有两种方式：一种是完全成本定价，另一种是边际成本定价。完全成本定价是按市场需要量确定平均成本来进行定价，其目的是为了补偿成本费用。但这种定价原则下，一般平均成本要高于边际成本，部分服务对象会排斥较高的价格，导致公共设施使用效率不足。而边际成本定价原则是按市场最优资源配置所要求，按低于市场成本的边际成本来定价，由此会发生亏损，这部分亏损以政府税收收入形式补贴。目前，我国普遍采用的是按低于平均成本的边际成本收取，一方面考虑到照顾低收入者的消费水平，体现了政府所提供服务的公共性；另一方面，按照最低消费水平进行收费，减少了对公共产品的浪费。

具体到各种类型的“费”，行政性收费是因政府提供公共产品而产生的；事业性收费是因公益性的企事业单位提供特定物品和服务的使用收取的，因而需要在定价中同时体现公益性和盈利性，需按照受益原则，即经济行为主体从这种使用中获得的收益来定价，以此部分补偿企事业单位在提供公共产品过程中所付出的成本。无论何种收费项目，其定价方法必须按法律的明确规定，杜绝随意定价。

在收费项目定价程序方面也要做到法定。收费项目定价程序应符合公平、公正、公开和效率的原则。收费项目定价程序要便于满足社会公共管理需要，合理补偿管理或服务成本，并与社会承受能力相适应。为此，要在法律中明确规定收费项目定价的申请程序、审批程序和通知程序等。由于收费针对的准公共产品兼具公共性和私人性，其定价程序应区别于由价格管理部门会同相应的职能机构进行定价的程序，如公路收费可由价格管理部门会同交通管理部门、基础设施建设部门商定收费标准的程序。只有做到程序公正法定，才能保障收费项目定价实质内容的合理与公正。

（三）收费资金管理的法律规制

对收费资金的管理也必须纳入法治轨道。收费资金管理涉及两大方面的内容：一是收费资金的分成问题，二是收费资金的收缴、划拨程序问题。收费资金的分成，影响到地方政府公共产品、服务提供的质量。现行收费资金分成方式不尽相同，有的部分上缴中央、省、市，比例在5%-45%不等；有的则全额上缴省级，由省级实行统收统支；有的则按一定的比例统筹一部分“政府调剂资金”，作为同级政府的机动财力，其余资金则全部纳入单位预算由其自行支配和使用。根据公共产品提供原理，公共产品提供者越接近产品使用者，就越能了解使用者需求，从而更高效率地提供相应的公共产品。因此，在收费资金分成中，应按照事权与支出责任相统一的原则，从法律上要根据科学合理的原则，规定上缴比例（如各级上缴的比例之和一般应控制在20%以下），合理分配收费资金，使与公众距离较近的地方政府拥有更多资源提供恰当的公共产品。■

（作者单位：中国人民大学法学院）